CHAPITRE

Le principe de l'indépendance de l'administration

Son origine constitutionnelle

Nous examinerons en premier lieu cet aspect de la question parce que ce fut historiquement l’une des causes déterminantes de la structure de notre droit public. Depuis l'avènement des lois révolutionnaires, les deux fonctions qui nous intéressent spécialement, celle du juge et celle de l'administrateur, sont nettement séparées, mais l'évolution historique nous révèle que cette séparation, considérée encore acuellement comme un principe capital est entendue d'une façon toute différente de ce qu'elle était à l'origine. Deux idées peuvent résumer cette lente transformation : parti d'une conception étroile de la séparation des pouvoirs dans laquelle l'accent était mis sur une défense attentive de l’autonomie administrative, notre droit aboutit à une notion étendue el souple de la même règle qui traduit une moins grande méfiance à l'égard du

juge.

LA CONCEPTION PREMIÈRE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS EN CE QUI CONCERNE LE POUVOIR ADMINISTRATIF ET LE POUVOIR JUDICIAIRE

Elle est contenue tout entière dans les célèbres textes : la loi des 16-24 août 1790, Titre IL, article 13 décide : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs »; de même la loi du 16 Fructidor, an VI, porte « que les juges ne peuvent entreprendre sur les fonctions administratives, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient ».

Ces textes, quoique très courts, expriment, dit-on, la règle de séparation des pouvoirs. Mais leur sens peut être entendu de diverses façons parce qu'ils comportent, euxmêmes, deux notions de nature différente. Ils affirment en effet, d'une part, que les juges ne pourront troubler les opérations de l’administration : c'est l'aspect négatif de la règle de séparation des pouvoirs, comme le signale M. J. Laferrière (1). Mais, d'autre part, ils interdisent aux tribunaux « d’une façon générale, de statuer sur le contentieux administratif », interdiction à laquelle la loi des 7-11 Seplembre 1790 donnera un aspect positif en remettant à l'administration active elle-même la connaissance

(1) Julien Laferrière, Mélanges Négulesco 1935, p. 429, « Les raisons de la proclamation de la séparation des autorités administrative et judiciaire par l'Assemblée Constituante, »

du contentieux administratif, en l'espèce les directoires locaux ; de même la loi des 7-14 Octobre 1790 déclare que « les réclamations d’incompétence à l'égard des corps administratifs seront portées devant le Roi, chef de l'Administration générale ». Enfin la loi des 27 avril- 25 mai 1791 est à l’origine de la théorie du Ministre-juge parce qu'elle institue un Conseil d'Etat composé du Roi et des ministres dont les attributions comprenaient « la discussion des motifs qui peuvent nécessiter l'annulation des actes irréguliers des corps administratifs » (articles 15 et 17).

Il est donc plus exact de dire qu'en ce domaine, il n'y a pas de véritable juge, puisqu'aucun organe distinct présentant les garanties formelles nécessaires pour prendre des décisions ayant l’autorité de la chose jugée n'était institué et que toutes les juridictions administratives de l'Ancien Régime avaient été supprimées. Il existait donc des recours en matière administrative, mais pas de véritable contrôle juridictionnel.

Est-ce là une conséquence nécessaire de la séparation des pouvoirs ? Avec M. Waline (2) nous répondrons qu'il n'en est rien : l'évolution du droit public français nous le: montrera, ainsi que le système belge qui respecte l'indépendance de l'administration active mais n’a pas hésité à confier aux tribunaux judiciaires la connaissance du contentieux administratif, bien qu'il soit directement issu du droit français.

C'est donc dans l'atmosphère particulière où fut élaborée la conception française qu'il faut chercher les raisons des caractères tout particuliers qu'elle présente, raisons doctrinales et raisons de fait.

La doctrine de la séparation des pouvoirs était toute

(2) Waline, Manuel de droit administratif, 2° édition, p. 37 et suivantes,

récente et la forme que lui donnaït Montesquieu eut, nous semble-t-il, une influence déterminante sur les décisions de l'Assemblée Constituante, peut-être même au mépris du sens que l'auteur entendait donner à la théorie qu'il formulait. Elle sé préoccupait d'établir une organisation assurant aux trois pouvoirs la plénitude de leurs fonctions dans le domaine qui leur était attribué. Et s'agissant de déterminer le domaine du pouvoir judiciaire, il semble que l’Assemblée se soit arrêtée à la définition donnée par Montesquieu : « Le pouvoir judiciaire est la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit civil », définition qui supprimait toute difficulté quant à l'affirmation ou la négation d’un contrôle du juge sur l’Administration (3). C’est donc à cette notion rigide, étroite même, que s’arrêtèrent les Constituants, malgré les protestations de certains de leurs collègues, tels Duport, Chabroud, Durand de Maillane (4), qui soulignaient la nécessité de comprendre dans la fonction juridictionnelle la connaissance du contentieux administratif et demandaient qu’elle soit confiée aux tribunaux judiciaires.

Mais les préoccupations théoriques ne furent pas seules déterminantes. Il faut faire une très grande part aux raisons de fait, essentiellement l'héritage du passé et les buts politiques. L'héritage du passé, c'est la tradition de l'Ancien Régime qui avait formé les esprits dans cette conception que le pouvoir Judiciaire ne connaissait que des litiges privés, alors que les difficultés en matière adminis tratives étaient soumises, toujours en plus grand nombre, aux intendants, agents directs du pouvoir royal dont la

(3) V. le rapport de Thouret devant l'Assemblée. Archives parlementaires VIII, p. 330.

(4) Laferrière, Mélanges Négulesco, p. 434,

compétence s'étendait considérablement, alors que celle des anciennes juridictions administratives demeurait statonnaire, et dans lesquels il était difficile de voir de véritables juges, malgré la possibilité de faire appel devant le Conseil du Roi. C’est pourquoi, nous semble-t-il, l'Assemblée Constituante, si elle mit très fortement l'accent sur le premier corollaire du principe de séparation, à savoir que les juges ne peuvent faire d'acte administratif, ni juger l'Administration, ne s'arrêta point au corollaire réciproque d'après lequel les administrateurs actifs ne sauraient accomplir d'actes juridictionnels. Si le principe fut ainsi amputé de l'une de ses conséquences, il faut en chercher aussi la cause dans les raisons politiques, la volonté de réagir, cette fois, contre le souvenir du régime antérieur ; le principe de la séparation de l'administration et de la justice fut adopté non pas seulement pour l'intérêt théorique qu'il présentait, mais parce qu'il permettait, interprété dans le sens que nous savons, de dresser devant l'Administration un rempart protecteur contre les entreprises redoutées du pouvoir judiciaire. Cet heureux effet ayant été mis en lumière, les conséquences de la règle ne furent pas développées plus avant, parce que le résultat recherché avant tout autre était atteint. Les Constituants gardaient, en effet, le souvenir de la vive opposition menée par les Parlements contre l'Administration royale, génératrice d’incessants et pénibles conflits. Et surtout, ainsi que le souligne M. Laferrière, ïls craignaient de voir renaître, contre le régime nouveau, cette opposition : le corps judiciaire ne peut s’improviser, c'est un corps technique qui sera donc constitué en très grande partie de magistrats ayant siégé sous l'Ancien Régime ; ne serait-ce pas introduire « un germe de mort » dans la nouvelle organi-

sation que de confier à ces hommes le pouvoir de contrôler les décisions des administrateurs, de les annuler même ? Ce sentiment d'hostilité, de défiance à l'égard des juges, cette crainte d'une opposition systématique dominaient l'esprit de l’Assemblée, ce qui se conçoit dans une telle atmosphère de bouleversements politiques ; et ces motifs eurent une influence très certainement déterminante sur l'application des principes adoptés, pour les orienter vers ce seul but : la protection du pouvoir exécutif, dans un moment où, certes, loute son indépendance lui était indispensable.

C'est ainsi que toute l’évolution s'appuie sur cette base selon laquelle statuer sur le contentieux administratif, c'est encore administrer : on adoptera une notion différente, plus précise du contentieux administratif, en partie sous l'influence de raisons doctrinales, mais aussi par le fait d’une transformation de l'atmosphère politique.