CHAPITRE V

La Centralisation est essentiellement monarchique. C'est la forme administrative qui consiste à n'avoir, sur toute la surface d'un pays, que des agents irresponsables, chargés seulement de transmettre aux sujets les ordres dtt souverain, et de veiller à leur stricte application. Un ordre, parti du centre, s'exécute ponctuellement jusque dans le dernier village ; on peut, à la rigueur, réclamer après l'exécution, si elle a amené de mauvais résultats, mais il faut obéir d'abord. La Centralisation a trouvé sa formule — en même temps peut-être que sa condamnation — dans cette phrase légendaire d'un Ministre de l'Instruction publique s'écriant,

avec une satisfaction béate : « A l'heure qu'il est, on dicte un thème grec dans tous les collèges du Royaume ».

Jamais la Centralisation n'a été plus complète que sous les souverains que l'histoire a flétris du nom de Tyrans. Elle a été le rêve de tous les rois et de tous les empereurs. En supprimant toutes les résistances, toutes les oppositions, toutes les initiatives particulières, elle rendait le gouvernement d'un pays plus facile, et permettait au souverain la satisfaction de tous ses caprices. Avant 1789, une bonne partie de la France monarchique était soumise à ce régime administratif; quelques provinces seulement avaient encore leurs Etats particuliers, en vertu des traités qui les avaient annexées au royaume.

Et, ce qui aurait bien dû faire réfléchir les hommes d'Etat de ce temps, c'étaient précisément celles qui payaient le plus facilement leurs impôts.

Conséquents avec eux-mêmes, les Constituants auraient dû, non seulement conserver cet embryon de décentralisation, mais même l'appliquer aux autres provinces; tout au plus ils en marquèrent le désir dans l'organisation sommaire et incomplète du canton; le fantôme d'une

République fédérative, dont on a attribué le projet aux Girondins, leur fit imaginer l'uniforme division du territoire en départements, trop peu étendus chacun pour devenir le centre d'une administration séparée, et le foyer d'une vie civique active et féconde. La difficulté des communications a pu leur faire illusion sur ces inconvénients; mais, en tout cas, l'illusion n'est plus excusable chez ceux qui ont assez vécu pour voir les conséquences de leur erreur.

Il est vrai que , dès 1 792, la coalition européenne rendit cette centralisation nécessaire. Au moment où le Midi et l'Ouest soulevés doublaient le danger que les armées étrangères faisaient courir à la patrie, le Comité de Salut public concentra tous les pouvoirs entre ses mains, et soumit même tous les fonctionnaires, militaires ou civils, à l'autorité des commissaires par lesquels il se fit représenter partout.

Ce fut probablement le salut de la France.

Malheureusement ce mode de gouvernement parut commode à tous les régimes suivantes, qui le conservèrent, jusqu'à l'heure ou le Premier Consul, hanté de la vision du pouvoir absolu, l'adopta, le fortifia, et l'étendit successivement à tous les pays annexés

Rien, pour ainsi dire, n'a été changé à cette administration impériale, véritable merveille de précision mécanique, dans laquelle le moindre mouvement fait au centre, correspondant à tous les rouages secondaires, préfets, sous-préfets, maires, procureurs généraux, commissaires, gendarmes, etc., etc., imprime par tout le pays, départements, arrondissements et communes, une impulsion unique et irrésistible. Le gouvernement républicain se sert, sans scrupule, de cette organisation chère à la Monarchie, croyant ainsi se rendre plus complètement maître du pays, et sans voir que, pour étouffer quelques velléités d'opposition de la part de monarchistes de plus en plus rares, il empêche le développement des initiatives, les habitudes de liberté, l'éclosion d'individualités disposées, par le sentiment même de leur propre valeur, à soutenir et à propager la Démocratie.

Aussi, dès qu'un citoyen se sent assez d'énergie pour s'élever au-dessus de la médiqcrité générale, il cherche à Paris, ou tout au moins dans les plus grandes villes, un théâtre propice à son développement. De plus, obéissant à un reste de préjugé qui a survécu à la Monarchie, il se consacre à ce qu'on appelait les carrières

libérales, dédaignant celles qui, comme le commerce et l'industrie, contribuent le plus à l'accroissement de la richesse nationale. Enfin, en cas d'insuccès, il tâche de se faire recommander par quelque notabilité politique, entre dans l'administration, et souvent retourne en province avec un emploi, pour y imposer de plus en plus le joug de la centralisation.

De son côté , le gouvernement espère trouver dans tout fonctionnaire un électeur dévoué, et se sent porté par cela même à en augmenter le nombre. On accuse volontiers le parlementarisme d'y pousser à son tour, chaque député ou sénateur étant désireux de multiplier ses clients et ses créatures; mais dans une République fédérative, comme celle des Etats-Unis, le même abus se produit à chaque élection présidentielle, quoique à un degré moindre, parce que, précisément en sa qualité de République fédérative, elle a un gouvernement moins centralisé, et par conséquent disposant d'une moindre quantité d'emplois.

Mais, si nombreux que puissent être en France ces emplois dépendant du gouvernement, ils ne suffiraient pas encore à satisfaire toutes ces ambitions locales que la centralisation étouffe.

Les moins chanceux végètent dans les provinces, et laissent souvent atrophiées des aptitudes, des talents même, qui eussent trouvé un emploi, utile à tous, dans une organisation administrative différente.

Si Ton réunissait quatre ou cinq de nos-dépar- tements en une circonscription unique, ayant son Conseil général, avec des attributions importantes et un budget proportionné, on ne tarderait pas à trouver pour ce Conseil général des membres de . valeur ; s'ils avaient à diriger la police, l'assistance publique, l'instruction, les chemins, les canaux, les cultes, la perception de l'impôt, leur considération croîtrait en raison de l'importance de leur mandat, et on ne les verrait pas, comme aujourd'hui, ne considérer leur titre de Conseillergénéral que comme un marche-pied destiné aies élever au Sénat ou à la députation.

Et, quoi qu'on en dise, les services publics ne péricliteraient nullement pour être entre les mains d'un Conseil général, assisté bien entendu d'un préfet, ou gouverneur, représentant du pouvoir central. D'abord, ils seraient plus économiquement administrés; contrôlés de plus près, ils comporteraient moins de coulages, de gaspillages et de siuécures; en second lieu, l'arbitraire

serait moins fréquent, parce que les gouvernants seraient plus accessibles, les injustices plus vivement ressenties, et le cri de l'opinion publique plus facilement entendu.

On a prétendu, au contraire, que la décentralisation livrerait les particuliers à l'arbitraire de ces pouvoirs locaux fortifiés. Principalement à une époque politiquement troublée, comme la nôtre, où républicains et conservateurs se disputent le pouvoir jusque dans la moindre commune, les monarchistes, qui se voient presque partout les plus faibles, prétendent qu'ils seraient opprimés, et victimes des plus grandes injustices. C'est sans doute pour ce motif qu'ils combattent aujourd'hui cette réforme, qu'ils réclamaient à grands cris sous l'Empire. C'est mal juger la question; il est bien évident, au contraire, qu'un pouvoir local, fonctionnant sous les yeux de tous, et, du reste, soumis à de fréquentes réélections, ce qui est le plus efficace des contrôles, est plus directement, et plus sérieusement, responsable de ses actes que le représentant du pouvoir central, qui échappe, par la multiplicité de ses fonctions et par l'étendue du territoire qu'il administre, même au contrôle du Parlement, plus souvent préoccupé de questions de

politique pure. Les tyrannies anonymes sont les plus indestructibles.

De leur côté, les fonctionnaires eux-mêmes, mieux surveillés et n'ayant à accomplir que des besognes nécessaires, travailleraient davantage; en même temps, malgré la multiplicité des administrations provinciales, leur nombre total diminuerait, par la suppression de ces pièces de correspondance qu'exige aujourd'hui le ministère spécial, dans l'impossibilité où il est de se rendre un compte exact de ce qui se fait, de ce qui manque, de ce qui devrait se faire sur tous les points du pays.

Chargés d'une besogne moins mécanique, se sentant une action plus directe et plus efficace sur les gens et sur les choses, les employés trouveraient à développer leur intelligence et leur initiative; il les faudrait plus capables, mais ils le deviendraient par la force des choses ; par cela même du reste que leur nombre diminuerait, une sélection se ferait parmi les aspirants; à cause de ces nouvelles exigences, le niveau général intellectuel se trouverait relevé, et les autres carrières profiteraient de la qualité meilleure de ceux que l'administration n'aurait pu occuper.

N'est-ce pas là précisément ce qui se voit dans des pays où l'esprit général est plus pratique que chez nous ? Tout le monde sait qu'en Angleterre l'administration est plus décentralisée qu'en France; par contre, les commerçants, les industriels y sont animés d'un esprit d'initiative bien plus puissant; le monde entier est rempli d'Anglais qui cherchent à placer les produits de leur pays; la plupart des colonies anglaises ont été fondées par des particuliers ou des compagnies, et quand ces pionniers résolus et intelligents ont créé des comptoirs, entamé des relations commerciales avec les indigènes, le gouvernement n'a plus qu'à envoyer un représentant, et parfois quelques soldats, pour constituer un établissement national. C'est peut-être pour cette raison que les colonies sont une source de profits pour l'Angleterre, tandis qu'elles nous coûtent, à nous, sans résultat appréciable, tant de millions et la vie de tant de soldats !

Les esprits, il est vrai, sont tellement façonnés, par l'hérédité et par l'éducation, à admirer notre antique et encombrante machine gouvernementale, qu'on aurait grand'peine à leur persuader que les services énumérés plus haut gagneraient à ne plus être concentrés dans une seule main ;

et pourtant un peu de réflexion suffit à faire voir que, par l'infinie multiplicité des détails, ils échappent précisément à ce haut contrôle dont on admire de confiance les bons effets ; quiconque a eu affaire dans les ministères est bien obligé de reconnaître que les vrais ministres sont, non ces brillantes individualités politiques qui en portent le nom, mais en réalité d'obscurs employés, qui préparent presque toutes les décisions que l'illustre titulaire a bien juste le temps de signer.

Aussi les petits budgets des départements sont plus économiquement gérés que celui de la France; nul ne doute que, si les conseils locaux avaient la h^ute main sur le personnel des ponts et chaussées, de l'enseignement, des finances, etc. , etc. , ces services coûteraient moins cher, les travaux seraient plus promptement exécutés, et les fonctionnaires gagneraient, en valeur propre, en initiative et en activité, tout ce que leur fait perdre l'habitude d'obéir machinalement, et avec le moindre efiort possible, à des ordres, à des plans, ou pour mieux parler à des routines longuement et minutieusement développées dans des circulaires élaborées à Paris.

Même dans un département, et à plus forte

raison dans une circonscription administrative qui égalerait l'étendue de plusieurs de nos départements, il y aurait encore de l'utile décentralisation à faire. On se plaint journellement de la dépopulation des campagnes ; ceux qui les connaissent bien ne s'en étonnent pas. Quand on a vu de près les misérables petites communes rurales dont l'agglomération compose la plupart des cantons, quelquefois au nombre de vingt dans un canton qui ne compte pas dix mille habitants; qfuand on a pu se rendre compte de leur pénurie qui ne leur offre aucune ressource pour assister leurs malades, leurs vieillards et leurs pauvres; quand on s'est aperçu que tout y dépend d'un gros industriel ou fermier, ou d'un riche propriétaire, qui y peut, à son gré, jouer le rôle d'un véritable pacha, à l'abri de toute résistance et de tout contrôle (1), on ne s'étonne plus que leurs habitants les désertent pour les villes, cherchant, malheureusement bien à tort, une vie plus assurée et plus libre dans les ateliers et les manufactures/ Et non seulement cette situation précaire des

(1) Voir La République utile, p. 80 et 107.

communes rurales favorise la dépopulation des campagnes, mais encore elle est la cause réelle de l'accroissement de la mendicité et du vagabondage. L'intervention des machines, dont se plaignent les ouvriers des usines, se manifeste également dans les travaux de l'agriculture, et y produit les mêmes effets; l'ouvrage, facilité par elles, devient plus rare, principalement en hiver; trop pauvres pour secourir leurs indigents, les communes sont bien obligées de les laisser mendier, et il est même des maires qui, pour mieux se débarrasser d'eux, leur délivrent un certificat d'indigence en les autorisant, en les engageant peut-être, à aller le présenter, de porte en porte, comme un titre à la charité publique.

Le Parlement, frappé de cette situation déplorable, a récemment voté une loi permettant aux communes de se syndiquer; mais quel résultat en espère-t-on? Pour peu qu'une commune se sente un peu moins dénuée que sa voisine, elle refusera toute solidarité avec elle, et il faudra bien, à quelque jour, rendre ces syndicats obligatoires, pour atteindre le but qu'on avait en vue. Bien loin de là! hanté par ce que l'on appelle V Esprit de gouvernement, et qui n'est que l'héritage pieusement transmis des

monarchies, le législateur a eu bien soin d'indiquer, dans son exposé des motifs, que son projet n'avait rien de commun avec une organisation cantonale quelconque.

Or c'est précisément là la seule solution pratique, et le- véritable couronnement de cette œuvre de décentralisation, qui multiplierait, sur toute la face du pays, le nombre des Individus, de ces Individualités actives, éclairées, donnant l'exemple du mouvement, de l'indépendance, des initiatives, formant pour les mandats supérieurs une pépinière de conseillers généraux, de députés et de sénateurs.

Qu'est aujourd'hui le Maire d'une commune ?

un agent de l'autorité centrale. La République n'a pas voulu, ou n'a pas osé, continuer à le faire nommer par le préfet ou par le ministre ; mais la loi même qui rendait aux Conseils municipaux le droit primordial d'élire leur Maire a eu bien soin de lui conserver son caractère de subordonné du Pouvoir Exécutif. Un délégué choisi par ■ le suffrage universel pour représenter la commune, et défendre ses intérêts dans le sein d'un Conseil cantonal, serait un bien autre personnage, absolument indépendant et n'ayant à répondre de son mandat que devant ses électeurs.

«— — — ^— ^ — ^ — iii — — ^ ■»—

Ce Conseil cantonal lui-même, dans une organisation raisonnablement décentralisée, devrait réunir -en un seul les budgets de toutes les communes du canton, régler et surveiller tous les services locaux, police rurale, répartition de l'impôt, administration des écoles, assistance publique, le tout avec une indépendance que ne peuvent avoir, vis-à-vis d'un Maire qui les nomme ou les désigne, les gardes-champêtres, les répartiteurs, les instituteurs-secrétaires de mairie, les économes d'hospices communaux — quand ces hospices existent. Ajoutons que précisément là où il n'y en a pas, les ressources d'un canton permettraient de les créer et de les entretenir.

On se plaint, sur bien des points, de la médiocrité des sujets qui se présentent devant les électeurs pour obtenir ces mandats locaux ; mais *on ne réfléchit pas, d'une part, que des hommes d'une certaine valeur se sentent peu attirés par des fonctions sans importance, en raison des très médiocres attributions qui leur sont réservées; et, de l'autre, que ceux qui les acceptent se trouvent tout naturellement à la hauteur de leur mandat, sans études spéciales, sans effort intellectuel nécessaire pour se rendre digues de le remplir.

De leur côté, les électeurs ne voient pas la nécessité d'être bien sévères dans leur choix, comme ils le seraient, si leurs élus devaient avoir, dans les conseils locaux, à s'occuper de leurs intérêts les plus pressants ; un homme accueillant, aimable, riche, et surtout généreux, leur paraît très suffisant, du moment qu'ils n'ont pas à lui demander autre chose que les petites faveurs, départementales ou municipales, qui peuvent dépendre de son intervention.

Et même cette indifférence se manifeste dans des élections d'une plus haute importance, mais alors pour un motif un peu différent : si déjà un conseiller général ne peut guère modifier la politique locale d'un préfet, que peuvent un député ou un sénateur sur la politique générale d'un ministre ? Une fois nommés, ils échappent à peu près complètement au contrôle de leurs mandants ; ils oublient, dans des intrigues de couloirs, les intérêts locaux pressants, ou les subordonnent aux intérêts particuliers du groupe dont ils font partie. Leur personnalité, la plupart du temps, se perd dans les délibérations confuses de six cents parlementaires, et souvent, au bout de quatre ans, leurs électeurs les renomment, ou

les remplacent, sans savoir au juste dans quel sens ils ont voté.

Qu'un grand pays ait une politique générale, à laquelle bien des intérêts locaux doivent être sacrifiés, rien de plus juste. Mais au moins ces intérêts locaux devraient être débattus par d'autres mandataires que ceux qui ont la charge de la politique générale. Ces mandataires locaux n'en seraient que plus indépendants du pouvoir central, et, répétons-le, acquerraient les capacités spéciales nécessaires, pour le règlement des intérêts -qui leur seraient confiés.

Une grave considération de politique intérieure milite encore en faveur de>.la décentralisation. On réclame sans fin contre le parlementarisme, et on va même jusqu'à le rendre responsable de l'avortement de la plupart des réformes réclamées par le suffrage universel. Il y a du vrai dans ce reproche, mais ce n'est pas au ^régime parlementaire en lui-même qu'il faut l'adresser; c'est encore là l'extrême centralisation qui est la cause directe du mal. Si les ministères étaient déchargés de tous ces services administratifs que nous avons vu que les administrations locales pouvaient plus avantageusement diriger, ils n'auraient pas à pourvoir à la

nomination de plusieurs centaines de mille d'employés; les députés, dans l'intérêt de leur réélection, n'auraient pas, à chaque instant, à solliciter quelque ministre; plus indépendants les uns des autres, ministres et députés cesseraient de se préoccuper de questions de personnes,, d'intrigues de couloirs, de coalitions de groupes; les majorités se formeraient sur des programmes d'affaires, les questions ne seraient plus résolues que par des gens qui auraient le temps de les étudier, et les cabinets pourraient durer jusqu'à ce* que les réformes qu'ils auraient promises fussent accomplies.

Enfin, un affaiblissement général des caractères résulte de cette multiplicité exagérée des fonctionnaires. Gomme on a, de tout temps, remarqué que les ouvriers employés à la journée travaillaient avec moins d'ardear que ceux qui étaient employés à la tâche, il est aisé de comprendre que des hommes qui reçoivent un traitement fixe sont naturellement portés à réduire leur besogne au strict nécessaire. De plus , la hiérarchie administrative fait dépendre l'avancement des fonctionnaires inférieurs des notes fournies sur leur compte par leurs supérieurs; de là, à tous les degrés de l'échelle, un servilisme,une absence

de dignité et d'indépendance peu compatibles avec les droits que comporte, et les devoirs qu'impose une Démocratie. Une nation tout entière composée de fonctionnaires, ce serait le rêve d'un monarque absolu.

De ces explications, — un peu confuses peutêtre, en raison des multiples avantages que comporterait une réforme administrative complète , — ce qu'il faut dégager par dessus tout , c'est la démonstration de la proposition énoncée au cours de ce chapitre, à savoir que la centralisation, héritage imprudemment accepté de la monarchie, s'oppose au développement général, dans un peuple, des intelligences, des capacités administratives et des études qu'elles exigent, de cette passion du bien public qui fait les hommes utiles et qui les fait rechercher par la multitude — et, pour tout dire en un mot, à la multiplication des Individus.