CHAPITRE V

L'importance que présente, pour une nation industrielle, ia modalité de son régime douanier est une vérité pratique trop bien établie pour qu'il soit nécessaire d'insister : le régime douanier, en exerçant une répercussion directe sur le mouvement des prix, compte parmi les facteurs essentiels de l'économie nationale.

Nous voudrions seulement préciser combien le problème est complexe et combien il est difficile de réaliser une solution satisfaisante. L'industrie, de nos jours, est un organisme vivant qui évolue rapidement, dont les rameaux naissent, se développent ou meurent dans un cycle de quelques années ; le marché national est soumis à la réaction des marchés étrangers ; les unités monétaires sont variables d'une nation à une autre et cette diversité se complique encore des fluctuations du change ; enfin les relations différentes avec les divers pays étrangers nécessitent des formules également différentes qui correspondent aux concessions consenties ou espérées. Tous ces éléments, complexes en eux-mêmes, constituent un ensemble de données qui conditionnent à leur tour l'élaboration du régime douanier et entraînent des modifications parallèles aux fluctuations de la vie industrielle. C'est ainsi que successivement ont vieilli le régime douanier de 1892, puis celui du 29 mars 1910, qui, modifié à son tour dans ses détails, complété sur d'autres points, est encore en vigueur.

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UINDUSTRIE FRANÇAISE

Le régime douanier de 1910 repose sur les mêmes bases que celui de 1892 et qui peuvent se résumer ainsi :

Protection modérée par application des droits compensateurs ;

Autonomie du tarif ;

Etablissement d'un double tarif : tarif général et tarif minimum ;

Conventions à court terme.

Le principe de la protection a été défini excellemment par M. Méline dans son rapport du 3 mars 1891.

« 11 n'est plus question, disait-il, de prohibition, ni « même de protection exagérée. Le producteur français ne « réclame pas de privilèges ; il ne demande qu'une chose : (c la justice.

« Il exige, comme c'est son droit, qu'on lui tienne enfin « compte des charges excessives qui pèsent sur son travail « et des causes d'infériorité qu'il ne dépend pas de lui de « supprimer.

« Dans l'établissement du tarif des douanes, il demande (c que les Pouvoirs Publics mesurent exactement l'écart qui « le sépare de son rival étranger et que le chiffre inscrit au « tarif soit la représentation de cet écart. »

On trouve là une excellente définition du système dit des « droits compensateurs », système qui domine la loi de 1892 et celle de 1910. Il se propose, non pas de constituer un abri économique sous la protection duquel le producteur national pourra élever impunément ses prix, entraînant en même temps une augmentation générale du coût de la vie ; il a pour but de permettre l'existence et le développement de notre industrie et de notre agriculture, en les mettant à égalité, au point de vue économique, avec leurs rivaux étrangers. Les protectionnistes modernes ont

compris qu' « au lieu d'obtenir Tabondance des choses néces- « saires à l'existence par l'importation étrangère, il était « préférable, à tous les points de vue, de la réaliser par le « développement de la production nationale. ^)

En définitive, la protection telle qu'elle est comprise ne doit, en aucun cas, constituer un rempart commode à la paresse et dispenser notre industrie de la lutte nécessaire, loutefois, comme on l'a remarqué avec beaucoup de justesse, le principe des droits compensateurs qui était, en quelque sorte inscrit au frontispice de la loi douanière n'a pas été respecté intégralement dans- l'application.

U autonomie du tarif est un principe auquel le Parlement est très profondément attaché : il est maître de modifier les tarifs, de les élever ou de les réduire, et, par application de ce principe, il se refuse à admettre la conclusion de traités de commerce à long terme, avec tarifs annexés, à l'inverse de l'Allemagne dont tout le système douanier est basé sur la conclusion de traités à long terme ; aussi nos conventions de commerce ne comportent-elles pas de Hmitations de durée, leur dénonciation pouvant suivre un délai de préavis variable d'un an à trois mois.

Le principe de l'autonomie du tarif douanier, que nous venons d'exprimer ne doit pas exclure la possibilité de faire avec les autres puissances certaines conventions douanières.

Ceci nécessite l'existence d'un double tarif : l'un dit « tarif général » applicable en principe à tout le monde ; l'autre, le « tarif minimum » qui constitue le traitement de faveur concédé aux nations qui nous font des avantages réciproques ; un écart de 50 % en moyenne sépare actuelle* ment les deux tarifs, et M. Jean Morel dans son Rapport général du 11 juillet 1908, où il analysait d'une façon si

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claire les réformes qui ont abouti au régime douanier de 1910, a pu dire que le principe du double tarif « est la clé « de voûte de notre édifice économique, il fait sa force et « sa sécurité ».

Mais, comme le disait encore M. Jean Morel, à propos du régime de 1892 a il faut reconnaître qu'actuellement le « régime douanier de 1910 a vieilli à son tour, et qu'il réclame « des modifications dont quelques-unes sont particuliè- « rement importantes ».

Examinons brièvement quels sont les principes qui pourraient guider nos législateurs dans l'établissement du régime douanier futur :

En ce qui concerne la protection, le principe des droits compensateurs a fait son temps ; en effet, la guerre nous a démontré qu'il ne suffit pas de mettre notre industrie nationale à même de lutter contre la concurrence étrangère en compensant son infériorité au point de vue du prix de la main-d'œuvre et des matières premières. Deux idées nouvelles se sont fait jour :

1° Pour permettre une reconstitution rapide, la France doit disposer en abondance de matières première indispensables.

2° Il faut faire naître et développer, ce que les Anglais appellent les « industries-clés », celles qui sont nécessaires au pays pour vivre sur lui-même et par lui-même.

La principale des matières premières, celle dont l'abondance est nécessaire à notre essor industriel, est le charbon, couvert actuellement par une taxe de 1 fr. 20 à la tonne. Dans un discours du 28 juillet 1918, M.Clémentel a démontré la nécessité de renverser « cette bastille économique » et de supprimer les droits sur l'importation du charbon. Il est évident que, comme contre-partie, les intérêts de la produc-

tion française doivent être sauvegardés par le fonctionnement d'un Office National des charbons.

Quand aux industries-clés, il faut, au contraire, par une protection sagement établie, leur permettre de se développer, et ce n'est pas un des moindres enseignements industriels de cette guerre que de nous avoir montré pour notre pays la nécessité vitale de posséder une industrie chimique puissante et capable de satisfaire à tous les besoins du pays.

Le principe de l'autonomie du tarif auquel, avons-nous dit, le Parlement semble si particulièrement attaché, n'est pas sans inconvénient pour nos Industriels. Il résulte de ceci une instabilité de tarif qui, si elle est favorable à la spéculation, l'est beaucoup moins au succès d'un effort continu, c'est pour cela que beaucoup d'industriels demandent la conclusion de traités de commerce à long terme, qui donnent aux intéressés une sécurité plus grande pour l'avenir.

Mais il semble que sans toucher au principe même du double tarif on pourrait améliorer la situation par le procédé dont M. Clémentel a pris l'initiative.

Ce procédé, résumé dans un projet de loi dont l'application pourrait être immédiate, consiste à autoriser le Gouvernement à négocier des taxes intermédiaires entre le tarif général et le tarif minimum.

Il est évident, en effet, pour tous ceux qui ont étudié cette question, que la simple application du double tarif ne met pas à la disposition de nos négociateurs des armes suffisantes ; elle ne permet pas, en effet, de proportionner exactement les concessions faites par notre pays, à celles qui lui sont concédées réciproquement, puisqu'elle ne laisse aucune marge entre le tarif général et le tarif minimum. D'autre part, ce principe introduit dans l'esprit des négo-

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dateurs étrangers la pensée qu'ils pourront avec un minimum de concessions obtenir l'octroi du tarif minimum.

Le procédé plus simple, préconisé par M. Glémentel, permettrait, au contraire, de doser exactement nos concessions d'après la valeur de celles qui nous seraient consenties en retour, ces concessions consisteraient dans des dégrèvements fixés par un pourcentage de droits sur le tarif général, tandis que le tarif minimum représenterait la limite des concessions possibles en même temps que le Parlement, maître de fixer lui-même la quotité des tarifs général et minimum, garderait ainsi en mains la maîtrise des tarifs.

Ajoutons qu'un grand progrès a été réalisé par ce fait que le Gouvernement n'utilisera plus la clause générale de la nation la plus favorisée, qui avait le grave défaut d'aboutir vis-à-vis de certaines nations à des concessions importantes sans aucune contre-partie.

Quoiqu'il en soit des résolutions qui seront prises en ce qui concerne les principes du régime douanier futur, nous pouvons signaler quelques réformes sur lesquelles les industriels semblent unanimement d'accord. Il semble que la nomenclature de notre tarif douanier nécessite une refonte, puisque les positions actuelles ne correspondent plus au développement de notre industrie. Très justement, l'Administration des douanes signale « que le nombre de spéciali- « sations ne devrait pas être porté au delà d'une juste « limite » ; il faut, par contre, spécialiser suffisamment la nomenclature, pour supprimer quelques anomalies tout à fait préjudiciables à notre commerce extérieur ; citons en particulier la nomenclature des machines-outils qui ne distingue pas suffisamment entre les machines de précision de faible puissance et les machines de fort tonnage, per-

mettant ainsi aux premières de bénéficier des tarifs réduits consentis aux secondes. La nomenclature de la boulonnerie, de la visserie, celle de la quincaillerie, demandent des réformes analogues. Certains industriels mêmes ont émis le vœu qu'il soit créé une unification internationale de la nomenclature ; mais ici, les efforts, souvent tentés, ont toujours abouti à des échecs. Depuis 1853, où la question fut abordée pour la première fois par le Congrès International de Statistique , le seul résultat vraiment intéressant a été obtenu le 31 décembre 1913, où fut signée, à Bruxelles, par les plénipotentiaires de 29 Etats, la convention concernant l'établissement d'une statistique internationale limitée, d'ailleurs, à 185 articles généraux ; mais la discussion a fait ressortir, une fois de plus, la quasi-impossibilité de développer au-delà d'une certaine limite la nomenclature internationale sans toucher aux intérêts particuliers des pays signataires. La convention de Bruxelles constitue un premier progrès qui, malheureusement, ne deviendra exécutoire qu'au moment où les différents pays auront revisé leur tarif douanier.

Notons ici le vœu extrêmement important émis, le 11 juillet 1919, 'par le Comité Permanent international d'Action économique :

10 « Pour l'adoption, tout au moins en principe, du mode de taxation spécifique » ;

2® « Pour l'acceptation du poids réel net comme base de « l'application des taxes douanières, sous réserve de l'indi- « cation de catégories de marchandises, qui seraient excep- « tionnellement taxées sur le poids, soit brut, soit demi- « brut, soit net légal » ;

3° (' Pour l'approbation des définitions uniformes de « poids, soit brut, soit demi-brut, soit net réel, soit net

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« légal, soit enfin de tare réelle ou légale, en vue de Tappli- « cation des taxes douanières. »

La nomenclature, dans l'avenir, devra non seulement préciser certaines positions, mais elle devra en même temps en rectifier d'autres, pour placer les produits sous la rubrique qui correspond réellement à leur nature.

La taxation, comme la nomenclature, appelle également des modifications, portant en particulier sur les taxes de matières premières déterminées, sur la mise en rapport des taxes sur les produits ouvrés avec les taxes sur les matières premières qui ont servi à fabriquer ces produits ouvrés. Pour les matières premières, nous avons cité l'exemple du charbon, mais les produits métallurgiques nécessitent également une révision, de même qu'à titre d'exemple certaines fabrications particulières, comme celles de la pelleterie.

La détermination des taxes sur les produits ouvrés a été l'objet pendant la guerre d'études extrêmement intéressantes, et notamment d'une étude entreprise sous les auspices des Chambres Syndicales des Industries Electritriques et du Gros Matériel Electrique; c'est ainsi que M. Sciama a été conduit à l'élaboration d'un projet dont l'auteur préconise l'application à toutes les industries de transformation. Après avoir mis en évidence les anomalies actuelles entre la protection de certains produits ouvrés et celle des matières premières correspondantes, l'auteur prend comme base de sa méthode l'égalité de protection entre la main-d'œuvre qui a servi à élaborer les produits ouvrés et la main d'oeuvre qui a permis l'extraction et la mise en valeur des matières premières ; il propose de réaliser l'égalité de protection entre ces deux mains-d'œuvre. Sans doute, cette méthode a permis de mettre en lumière certaines anomahes particulièrement frappantes pour les

produits ouvrés nécessitant peu de matières premières et une forte proportion de main d'œuvre, produits ouvrés où Ton aboutit à une protection tout à fait insuffisante, mais par contre, cette méthode ne tient pas compte d'un facteur cependant prépondérant, celui des frais généraux et de la main-d'œuvre générale d'usine. C'est ainsi que sous sa forme actuelle le principe de M. Sciama va délibérément à rencontre du développement du machinisme et de l'organisation moderne ; en effet, plus une usine aura une organisation moderne, plus son outillage réduira la main-d'œuvre, et plus cette industrie sera désavantagée au point de vue du calcul des taxes douanières, et les explications précédentes ne peuvent être mieux résumées que par cette phrase de M. Toulon dans sa note sur la protection de l'industrie française :

« Si l'on envisage les droits de douane comme destinés « à favoriser le développement des outillages les plus per- « fectionnés, l'application des méthodes de travail les plus « parfaites, on arrive à une conclusion opposée, les droits « devraient être d'autant plus élevés que la main-d'œuvre « directement appliquée à la fabrication d'un produit est « relativement moindre », ce qui pourrait être traduit par le principe suivant : « dans un même groupe d'industries « connexes, 100 fr. de frais généraux normalement calculés « doivent bénéficier de la même protection douanière. »

Ce qu'il faut retenir des études entreprises sous le patronage des (Chambres syndicales des industries électriques, c'est que, dans l'avenir, le législateur devra se préoccuper d'établir après enquête consciencieuse une proportion logique entre la protection des produits ouvrés et celle de la main-d'œuvre nécessaire à l'élaboration de ces produits.

L'admission temporaire est également de la part des

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industriels l'objet de desiderata qui tendent tous au développement de cette opération. Il faudrait d'abord faciliter, en les réduisant au minimum, les formalités nécessaires à l'admission temporaire, et l'on peut citer comme une raison extrêmement forte le fait que les formalités actuelles sont compliquées au point que certains industriels réclament maintenant l'admission temporaire pour des produits qui en jouissent effectivement.

L'extension de l'admission temporaire est également l'objet d'un vœu à peu près général des industries françaises. Sans doute un décret de novembre 1918 a accordé l'admission temporaire des tissus de coton aux imprimeurs de tissus de Haute et de Basse-Alsace, mais un grand nombre d'industriels demandent que cette mesure soit étendue à toutes les autres provenances de tissus de coton.

Signalons enfin qu'un certain nombre de groupements industriels et commerciaux ont émis à plusieurs reprises des vœux tendant au rétablissement en France des ports francs, franchise constituant en quelque sorte une exterritorialité grâce à laquelle la ligne de douane est reportée en arrière du port ou de la zone franche. L'on sait que la franchise a existé en France avec des alternatives diverses. Colbert, par l'édit du 26 mars 1669, a rétabli la franchise de la ville et du port de Marseille, mais ce privilège successivement restreint a été finalement supprimé par Napoléon (ordonnance du 10 septembre 1817). 11 en est de même de la franchise de Dunkerque qui datait de 1170 et qui, après des fortunes diverses, disparut complètement au début du xix« siècle.

Bayonne, Lorient, St- Jean de Luz, Cette ont bénéficié, successivement et pour des durées variables, du privilège de la franchise.

Mais tandis qu'à partir de 1817 toutes les franchise avaient disparu de notre pays, nous voyions, au contraire, nos voisins, et particulièrement TAllemagne, développer les organisations franches d'Altona, de Stettin et de Dantzig et maintenir celles de Hambourg et de Brème. La prospérité de ces dernières villes devait fournir aux défenseurs du principe du port franc un argument très puissant, mais par contre des économistes éminents, et parmi eux M. Théry, ont indiqué d'une façon parfaitement claire les dangers d'une telle réforme. Les arguments que l'on peut faire valoir à l'encontre de la franchise sont d'abord le fait que la franchise profite seulement à un nombre restreint d'industries, celles qui travaillent pour l'exportation, et parmi elles les industries qui exportent des produits bon marché ou de gros tonnage. La franchise est par contre beaucoup moins utile aux industries de luxe qui constituent en France la base de notre commerce d'exportation. Un second argument est que les marchandises en franchise réexportées jouiraient, qu'on le veuille ou non, du bon renom de la fabrication française. Ces marchandises d'origine étrangère, dénaturées dans les zones ou ports francs, constitueraient ainsi une nouvelle concurrence pour nos produits indigènes.

Du résumé trop bref de cette dernière question, on peut conclure tout au moins, que si l'établissement des zones franches était un jour décidé en France, il ne pourrait être institué cependant sans des précautions particulières, pour éviter les inconvénients que nous venons de signaler.

Et maintenant que nous avons examiné les principales réformes demandées au régime douanier actuel, il est nécessaire de préciser que cette réforme même ne peut être immédiate ; cinq années de guerre ont complètement boule-

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versé les conditions des transactions commerciales ; les prix ont atteint actuellement des niveaux dangereusement élevés et qu'il faut espérer provisoires ; mais il serait prématuré, tant qu'un équilibre nouveau n'aura pas été atteint, de construire définitivement sur les bases actuelles un système douanier qui influencera profondément l'essor de l'industrie française.

Et pour résumer la question, nous voudrions rappeler ici les réflexions récentes d'un économiste éminent, M. André Liesse, directeur de l'Economiste Français, qui indique nettement dans quelle voie on peut marcher dès maintenant. Après avoir signalé le danger de décisions trop rapides : par exemple l'établissement des surtaxes ad valorem du 14 juin 1919, supprimées un mois plus tard, le 13 juillet suivant, et remplacées par des « coëfïicients », l'auteur précisait qu' « il faut à notre commerce extérieur une sécurité » ; il s'élevait contre « le faux opportunisme » de ceux qui veulent retarder les réformes nécessaires et concluait a que le régime des traités de commerce est, dans les « circonstances présentes, et a été, dans la plupart des « situations où se sont trouvées les nations, un régime « nécessaire )>.

Ces accords commerciaux peuvent être un élément fécond de la politique internationale ; ils nous garantiraient de l'isolement économique, si dangereux, et pourraient contribuer, s'ils étaient établis sur des bases libérales, au maintien de la paix du monde. « Les conventions commer- « ciales seront demain, si on sait les conduire, les points « d'appui les plus positifs pour aider à l'institution, d'autre « part si délicate et si difficile à réaliser, d'une Société des « Nations susceptible d'exercer avec une autorité certaine, « une action sérieuse. »