L’'INDEPENDANCE DE L'ADMINISTRATION VIS-A-VIS DU JUGE

Le régime administratif français est commandé par le principe de la séparation des pouvoirs en vertu duquel le juge a plénitude de compétence pour l’examen des affaires contentieuses, sans pouvoir par contre, adresser d’injonction à l’Administration. I1 s’agit là d’un produit de l’histoire, à l’origine duquel on trouve bien plus de préoccupations politiques et pratiques, que juridiques et théoriques.

C’est ce qu'ont bien senti la plupart des auteurs, qui, ayant mis en valeur la progressive soumission de l'Administration au droit, ont fait remarquer combien l'indépendance de l’Administration constituait un anachronisme en même temps qu’une monstruosité juridique, dont ils se sont d’ailleurs hâtés de prophétiser la disparition.

Ainsi, le doyen Hauriou déclarait-il (1) « Dans notre régime d'Etat français, l'Administration est nettement placée au-dessus du juge quel qu’il soit. Cette conception est assurément très discutable : il serait plus conforme au régime de droit que le juge administratif fut au-dessus de FAdministration. Nous avons la conviction que ce renversement de chose se produira », pour ensuite prophétiser (2). «Il est dans la logique des choses que la juridiction administrative maintenant autonome et complètement séparée de l’Administration active, engage avec celle-ci un duel pour se la subordonner ».

Le professeur Jèze, d’autre part, annonçait (3) : « Les théoriciens ont à peu près démoli et le Conseil d'Etat est en train de miner le principe de l'indépendance de l’Administration vis-à-vis des tribunaux », ce qui éveillait un écho chez le Commissaire du Gouvernement Corneille : « La règle de l’Indépendance de l’Administration vis-à-vis des juridictions ne doit jouer qu’à l’état d’exception » (4).

Mais prophéties ou espoirs devaient être irréalisés ou déçus. En 1944, M. F. de Baecque, constate qu’en la matière, aucune évolution ne peut être signalée et que le principe de l’indépendance de l’Administration demeure incontsté (5).

I ne pouvait en être autrement, non parce qu’il s’agit là d’une hostilité de l'Administration au régime du droit, mais parce que ce principe a une portée bien définie : l'interdiction faite au juge

(1) Note sous arrêt Elections de Bouilh-Pereuilh. S., 1909-38-85. (2) Précis de Droit Administratif 7° édit., p. 73.

(3) L’utilité des études de jurisprudence R.D.P, 1914, p. 811.

(4) Conclusions arrêt Toesca R.D.P. 1919. p. 507.

(6) La responsabilité de la puissance publique. R.D.P. 1944, p. 201.

de donner des ordres à l'Administration, ce qui n'est pas pour celle-ci l'autorisation d’ « inexécuter » la décision du juge. L'indépendance, si elle est le contraire de la subordination, n’est pas pour autant de l’insubordination.

Au reste, les textes en la matière sont suffisamment clairs. La loi du 16-24 août 1790, Titre 2, article 13, décide en effet : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront tou- Jours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs ». La loi du 16 Fructidor An VI, dispose par ailleurs que « les juges ne peuvent entreprendre sur les fonctions administratives ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. Défenses itératves sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient ». Enfin, une instruction législative du 8 janvier 1790 déclare : « Tout acte des tribunaux ou des Cours de justice tendant à contrarier ou à suspendre le mouvement de l’Administration étant inconstitutionnel, demeurera sans effet et ne devra pas arrêter les corps administratifs dans l’exécution de leurs opérations ». L’aspect négatif de la séparation des pouvoirs était ainsi fixé, le législateur révolutionnaire ayant empêché à jamais la résurrection du droit de remontrance des Parlements. L’aspect positif fut donné par les lois des 7- 11 septembre 1790, 7-14 octobre 1790, 27 avril-25 mai 1791, qui confiaient les recours en matière administrative à des corps administratifs réunissant à la fois action, délibération et juridiction, une des premières tâches de la Révolution ayant été de supprimer les juridictions administratives de l’Ancien Régime. Logiquement, le contentieux administratif n’aurait pas dû être confié à un administrateur, mais à un juge administratif. Mais la Révolution se souciait peu de la logique : d’une part, la tradition française était que le pouvoir judiciaire ne connaissait que des litiges privés et, par ailleurs, il suffisait aux Constituants d’avoir supprimé tout empiètement possible des Parlements sur lAdministration. Enfin, le corps judiciaire, issu en majorité des anciens Parlements, était politiquement tenu en défiance, alors que le pouvoir exécutif était fait d'hommes nouveaux, dévoués à la Révolution.

L’An VIII inaugura une ère de réformes qui posèrent les assises de notre actuel système administratif : l’article 52 de la Constitution de l’An VIII créa le Conseil d’Etat, la loi du 28 Pluviôse An VIII les Conseils de Préfecture, le décret dw 11 juin 1806 établit, au sein du Conseil d'Etat, un Commission du Contentieux, dont la procédure à forme juridictionnelle fut réglée par le décret du 22 juillet 1806. Il était ainsi opéré au sein de l'Administration une Hrnne fonctionnelle entre les fonctions exercées par un même pouvoir. Mais on ne pouvait encore parler de tribunaux administratifs : le Conseil d'Etat soumettait ses décisions contentieuses au chef du Pouvoir exécutif, le Premier Consul ef les Préfets pouvaient, en théorie, présider les Conseils de Préfecture statuant contentieusement.

Pratiquement cependant, un juge administratif était en gestation. D’une part, l’exclusive révolutionnaire à l’égard des tribunaux judiciaires subsistait toujours. Par ailleurs, le Chef du Pouvoir exécutif entérinait les décisions de la Commission du Contentieux, qui déjà possédait une procédure juridictionnelle. La

loi du 3 mars 1849 lui donna un véritable pouvoir de décisien, qui lui fut enlevé par le décret du 25 janvier 1852 et ne lui fut rendu que par l’article 9 de la loi du 24 mai 1872 qui établit le règne de la justice déléguée : «Le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives » (6).

Depuis, il n’y eut jamais de retour en arrière. Une série de dispositions législatives et règlementaires intervint pour préciser cette différenciation fonctionnelle au sein du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs (7).

Ainsi, tout a été fait pour séparer le personnel actif du personnel contentieux. Pareille netteté n’apparaît pas également dans tous les organes administratifs chargés d’une mission juridictionnelle, mais l’on peut affirmer qu’il existe maintenant des juges administratifs différents, sinon indépendants, des administrateurs proprement dits, surtout depuis l’arrêt Cadot (8) où le Conseil d'Etat a affirmé d’une manière catégorique et définitive qu’il était juge du droit commun en matière administrative, ruinant ainsi à jamais la théorie du Ministre-Juge.

Les tribunaux administratifs jugent donc administrativement mais juridictionnellement, des affaires administratives. Les tribunaux judiciaires sont toujours tenus à l'écart (9), non par hostilité, car leur timidité à l’égard de l’Administration accrue par un siècle et demi d’impuissance et de dépendance politique, est devenue une seconde nature, mais parce que le droit administratif est l’œuvre quotidienne du Conseil d'Etat qui, patiemment, a tissé un remarquable système juridique à partir de matériaux incomplets. diffus, éphémères et parfois contradictoires, système dont le maniement complexe exige un juge qui ait l'habitude de cette nouvelle technique juridique, en même temps que lintuition des réactions — ou les réflexes — de l’Administration.

Le phénomène du juge spécialisé n’est pas propre à l’Administration ; le droit commercial, le droit professionnel, le droit agricole, connaissent aussi des juridictions spécialisées (10).

Mais si l'Administration a laissé se développer dans son sein un juge, préférant être jugée par un parent que par un étranger,

(6) Disposition reprise par la loi du 18 décembre 1940 et l’Ordonnance du 31 juillet 1945.

(7) Article 10 de la loi du 24 mai 1872, article 5 de la loi du 13 juillet 1879, article 2 de la loi du 18 décembre 1940, excluent le Garde des Sceaux de la présidence de la Section du Contentieux ; art. 3 de la loi du 18 décembre 1940 dispose que Ministre et Secrétaire d’Etat n’ont par voie délibérative en matière contentieuse; art. 24 de la loi du 24 mai 1872 et art. 24 du décret du 7 janvier 1941 interdisent aux Conseillers d'Etat en service extraordinaire de prendre part aux délibérations contentieuses; art. 20 de la loi du 24 mai 1872 exclut ceux des Conseillers d'Etat en service ordinaire qui ont dans une section administrative délibéré sur des questions soumises ensuite au contentieux ; enfin, le décret du 6 septembre 1926 a enlevé au Préfet la présidence du Conseil de Préfecture.

(8) C.E. 13 décembre 1889. S., 1892-3-17, n. Hauriou.

(@) Ils demeurent cependant compétents à l’égard des litiges relatifs au domaine privé des collectivités publiques, aux services publics industriels et commerciaux, restent traditionnellement les gardiens des libertés publiques, de la propriété privée et sont seuls juges de l’état des personnes,

(0) Voir pour une critique de ce mouvement de spécialisation juridic-

tionnelle R. Narson: « Le développement des juridictio ivil ÿ i et ses dangers ». D. 47, Chr. XXXL p. 121. k AU RE MNRAEERNRE

des 16-24 août 1790 et 16 Fructidor An VI, qu'elle avait utilisés contre les tribunaux judiciaires. e Elle consent donc à se faire juger par un juge administratif, mais elle se refuse à abdiquer devant lui sa qualité de puissance publique » (11). |

Peu importe, en définitive, qui exerce la fonction juridictionnelle : qu’il s’agisse d’un juge judiciaire ou d’un juge administratif, son impuissance à donner des ordres à l’Administration est la même, l’avantage — inappréciable du reste — du juge administratif résidant en une influence exercée par la réflexion sur l’action quotidiennement vécue en commun. Si les juges de certains tribunaux administratifs sont de plus en plus juges et de moins en moins administrateurs (ainsi les Conseillers de Préfecture), ayant donc progressivement abandonné tout contact vivant avec les réalités administratives, il n’en est pas de même des membres du Conseil d'Etat, juge de droit commun, d’appel et de cassation en matière administrative, car cet organisme a conservé jusqu’à nos jours une part importante dans l’administration active.

Aussi, ne peut-on dire que le juge soit réduit à un mandarinat inefficace. Mais OE arrive, la signification du principe de l’indépendance de lAdministration résidera toujours et uniquement en ceci : l'interdiction faite au juge d’empiéter sur la vie administrative et de donner des ordres (12). Les deux autorités sont séparées (13) : autre chose est de savoir laquelle de leurs activités dans la hiérarchie des valeurs juridiques, détermine, conditionne ou ordonne l’autre. C’est ce que nous révèlera l’étude du principe de l’autorité de la chose jugée.

(11) Allier: « De l’obéissance due par l’Administration active à la chose jugée par la juridiction administrative >. Thèse Paris 1923, p. 4.

a$ C’est pourquoi paraît imprécise une formule telle que celle de Boulard: € Le respect par l'administration active des décisions du Conseil d'Etat au contentieux », Thèse Paris 1932, p. 22 « L'indépendance de l’Administration n’existe qu’en vue de permettre à celle-ci d'accomplir sa fonction sans entraves. Elle n’a pas pour but de la soustraire au droit >: à notre sens, c’est là confondre un problème d’organisation, et un problème de hiérarchie des activités MAPS $ s 4%

(13) Il ne faut pas, à notre avis, chercher ailleurs que dans le principe de ia séparation des autorités une garantie de l’indépendance de l’Administration: Aucoc dans ses Conférences I n° 262 en voyait une dans l’amovibilité des juges administratifs; mais il suffit de remarquer que si l’on peut révoquer un juge, on ne révoque pas automatiquement une décision.