SOUS-SECTION 2. —— LES SUCCÉDANÉS DE. L’'INJONCTION

1° Distinction du renvoi pour ce que de droit et de quelques formes voisines

Les procédés du juge sont assez divers, mais participent tous de la même idée : faire connaître à l'Administration, sans utiliser une formule d’injonction, l’étendue de ses obligations, lui indiquer sans les lui imposer les mesures à prendre. Le juge renvoie à l’Administration « pour ce que de droit» et selon les cas, développe cette formule.

Mais en aucune façon, il ne peut s’agir d’une injonction. De sorte que l’on ne peut considérer comme un renvoi pour ce que de droit, l’ordre donné à un Ministre par le Conseil d'État de rétablir, dans les vingt-quatre heures, le dossier d’une affaire au Secrétariat du Contentieux (66). C’est là une forme spéciale d’inponction, autorisée par l’article 8 du décret du 2 novembre 1864, qui, prévoyant qu’à la suite de la communication obligatoire des dossiers aux Ministres intéressés, ceux-ci peuvent être tentés de les garder, permet à la section du contentieux <eu égard aux circonstances de l'affaire » de fixer «les délais dans lesquels les réponses et observations doivent être produites ». Le plus souvent, le Président de la section du Contentieux adressera une lettre de ls : quelquefois comme en l’espèce, le Conseil fera une véritable sommation. Mais ceci n’intéresse que les rapports de l'Administration et de son juge : la reddition du dossier n’est due qu’à ce dernier, et non au requérant, envers lequel le Ministre ne peut être déclaré civilement responsable, mais seulement politiquement dans un régime parlementaire, sous la forme de l’interprétation (67). L'article 10 du décret du 16 juillet 1900 et l’article 56 de l’ordonnance du 31 juillet 1945, afin de résoudre ce délicat litige, autorisent le Conseil d'Etat, une fois le délai assigné au Ministre pour la production du dossier, après mise en demeure et si besoin est, après fixation d’un délai, à statuer si la mise en demeure reste sans effet ou si le dernier délai n’est pas observé (68).

De même n’est pas un renvoi pour ce que de droit à l’Administration le renvoi d’une affaire par le Conseil d'Etat à un Conseil de Préfecture, une fois l’arrêt du Conseil de Préfecture annulé : souvent le Conseil d'Etat lui précise la marche à suivre, en lui indiquant le sens de ses recherches, les conséquences juridiques des faits qu’il relèvera, la façon de calculer le montant de l'indemnité à allouer (69). Il n’y a là qu’une procédure de renvoi de juge à autre, laissant d’ailleurs ce dernier libre d’agir à sa guise, et ne pouvant créer à son égard une source de responsabilité au profit du requérant.

Il arrive aussi que le Conseil d'Etat renvoie le requérant à s’entendre avec l'Administration, posant les principes du droit dans son arrêt, mais s’en remettant quant à son exécution à un accord possible des parties. Cela ne lui est pas interdit : le juge n’est pas obligé de statuer par une seule décision sur fout le pro-

(66) C.E.,, 8 mars 1904 Paulé. R.D.P., 1904 n. Jèze p. 101.

(67) Si l'Administration refuse de communiquer une pièce essentielle aux débats, il peut y avoir matière d’un recours ultérieur en révision devant le Conseil d’État. C.E., 22 juin 1934 Guien D.H. 1934-479, C.E., 16 janvier 1931 Lanoé, D., 1932-3-35 concl. Josse.

(68) C.E., 28 mars 1947 Soc. des Chaux et Ciments de Lafarge 139.

(69) C.E., 5 juillet 1919 Gaz de Nice, R.D.P., 1920, p. 75.

cès — c'est ce que fait le juge judiciaire par la pratique des astreintes — et peut se réserver de prendre une seconde écision plus tard, dans Île cas où la partie reconnue en faute ne s exécuterait pas. Cela a l'avantage d'éviter les lenteurs et les frais d’une expertise, de s’en remettre à ceux qui, professionnellement el techniquement, connaissent le fond du priblème, et qui, mieux que quiconque, sont capables de concrétiser les directives juridiques du Conseil d'Etat (70).

Il peut paraître paradoxal de renvoyer à s’entendre ceux qui n’ont fait un procès que parce qu'ils ne s’entendaient pas. Mais ce n’est qu’une forme de renvoi à l’administrateur mieux informé qui permet au Conseil, sans se servir du renvoi pour ce que de droit, c’est-à-dire sans lui suggérer la mesure à prendre de se débarasser de problèmes techniques encombrants pour lesquels il est médiocrement qualifié. C’est un procédé qui est utilisé en matière de responsabilité de l’Administration, lorsque le juge établit le principe de cette responsabilité et renvoie au Ministre liquidateur pour statuer sur l'étendue du préjudice. Il est intéressant de noter que ce procédé rapproche le recours de pleine juridiction du recours en annulation ou en cassation, le juge ne statuant que sur le droit (71).

Bien entendu, si le justiciable est mécontent de la décision administrative ainsi prise sur invitation du Conseil d'Etat, il lui est toujours possible de recourir à nouveau devant le juge.

Mas ce n’est pas un renvoi pour ce que de droit, quoique extrèmement voisin. Plus qu’il ne lui indique les mesures à prendre, le juge s’en remet surtout à l'Administration qu’il charge d'exécuter correctement ses décisions suivant les principes par lui posés.

Cependant, renvoi pour ce que de droit et renvoi à statuer, ont ceci de commun qu’ils constituent des mesures préventives à l’enconire de l'Administration. C’est ce qui iles distinguent des formules de censure morale qui ne sont que l’expression d’un regret de la part du juge, qu’il s’agisse d’une décision qui constate simplement l’inexécution de la chose jugée, complète (72), ou partielle (73), ou le droit d’un particulier, sans qu’il lui soit possible d'imposer juridiquement la mesure que le juge souhaitait voir prendre (74), ou bien qui manifeste sérieusement un mécontentement : «il est regrettable que l'Administration n'ait pas pris les mesures nécessaires pour que le renouvellement du Conseil Municipal ait lieu en conformité de la chose: jugée » (75),

(70) V. Jèze R.D.P., 1916, p. 236 n. sous arrêt Gaz de Bordeaux.

(71) La jurisprudence est particulièrement fournie. Nous citerons deux arrêts assez éloignés en date mais où les formules restent semblables: C.E., 21 mai 1920 Consorts Colas: « Les époux Colas sont renvoyés devant les Ministres. pour liquidation de l’indemnité à allouer aux requérants en réparation du préjudice qu’ils justifieront leur avoir été causé par la mort de leur fils tué dans l’explosion du cuirassé & Liberté », C.E., 23 mars 1945 époux de Richemont: « qu’il y a lieu de renvoyer devant le dit Ministre à défaut d’accord amiable pour y être procédé à la liquidation de l’indemnité qui lui est due, en tenant compte de toutes les circonstances et notamment de l’étendue du terrain sur lesquels la dame de Richemont justifiera avoir des droits ».

(72) C.E., 24 février 1899 Viaud, C.É., 30 novembre 1900 Viaud, C.E., 4 novembre 1921 Ferré de Perroux.

(73) C.ÆE., 4 mai 1932 Les fils d'Arthur Mathieu et C°, 452.

(74) C.E., 26 juin 1908 Daraux, S., 1909-3-120 « malgré ses demandes réitérées le requérant n’a pu obtenir le paiement des sommes à lui dues. Le Pré fet ne lui a donné aucune raison de son refus ».

(75) C.E., 16 décembre 1902 Election de Bouilh-Pereuilh, S., 1909-3-129.

même si la décision juridictionnelle ne constituait qu’un jugement préparatoire (76). Ce ne sont là que des décisions à posteriori, qui n’enjoignent ni ne conseillent rien, et se contentent d'exprimer un blâme, indiquant à YAdmiünistration ce qu’elle aurait dû faire et non ce qu’elle a à faire.

2° Le renvoi pour ce que de droit proprement dit :

A) C’est la formule employée par le juge qui indique à PAdministraiton les mesures d’exécution que comporte sa décision. Devant l'impossibilité d’adresser une injonction, il utilise une formule qui laisse à l’Administraton toute Iberté, mais en la prévenant des conséquences possibles de son inexécution ou d’une exécution irrégulière.

La 1* manifestation officielle du renvoi pour ce que de droit, peut être trouvée dans l'arrêt Jacquin rendu selon les conclusions du Commissaire du Gouvernement Romieu (77), qui préconisait aussi l’emploi de ce procédé : « Dans le cas où il reconnaît que le refus d’autorisation est illégal, le Conseil d'Etat doit se borner à prononcer l’annulation de l’arrêté portant refus, sans accorder lui-même l'autorisation : c’est une application du principe de la séparation des pouvoirs. Toutefois, afin de bien préciser le droit des citoyens! et l'obligation de l'Administration, nous ne verrons aucun obstacle à ce que le Conseil d'Etat, après avoir annulé l’arrêt qui rejette une demande d’autorisation fondée en droit, renvoie le demandeur devant l'autorité compétente pour faire l'acte, afin qu’il soit statué à nouveau sur sa demande ; Île principe de la séparation des pouvoirs serait respectée puisque ce ne serait jamais que l’administrateur qui ferait l’acte, maïs! la proclamation du droit serait plus manifeste > (78).

Ce point de vue a été adopté par la quasi unanimité de la doctrine et souvent rappelé par les Commissaires du Gouvernement, tous les auteurs s’accordant à reconnaître qu'il n’y avait pas là une injonction, mais seulement «un rappel éloquent à la moralité administrative» (79), une «invitation déguisée à obéir » (80).

Ainsi, la jurisprudence n’a pas tardé à utiliser ce procédé, non seulement pour les autorisations légalement dues, mais pour toutes sortes d’affaires. Cela de manière expresse ou implicite, la formule comportant, selon les cas, plus ou moins de précisior.

Très souvent, le juge se contente de spécifier le renvoi « pour que soient prises les mesures que comportent la décision » (81) en appuyant parfois de commentaires sévères son affirmation relative à la nécessité de prendre «les mesures qui devront mettre fin à la situation regrettable créée par les procédés dilatoires de l'Administration locale depuis un demi-siècle » (82).

Généralement, le renvoi pour ce que de droit est exprimé dans le dispositif, mais quand il ne peut faire autrement, le Conseil d'Etat l’insère dans ses motifs. Ainsi, dans l’arrêt Daraux,

(76) C.E., 12 juin 1914 Lhuillier, R.D.P. 1914-595. (77) C.E., 30 novembre 1906-862 et s. ; (78) Cf. Tessier. Traité de la responsabilité de la puissance publique. (79) Hauriou n. sous arrêt Daraux, S. 1909-3-129. À ah (80) Commissaire de Gouvernement (Corneille, conclusions pour l’arrêt , C.E:, 8 août 1919.

do) C.E., 28 juillet 1911 Rougegré 908, C.E., 7 juillet 1922 Le Gloahec CP Versailles, 8 mars 1946 Lecomte, D., 46, J. 212, C.ÆE., 5 avril 1940 Curtet 128. (82) C.E., 26 juillet 1926, dame veuve Mehl, 745.

il invite dans ses considérants le requérant à poursuivre, par la voie administrative devant le Ministre, le règlement des sommes ui lui sont dues, mais au sujet desquelles on ne peut exiger En l'Administration qu’elle recoure à la procédure d’inscription d'office. Ainsi donc, la requête est rejetée en même temps que les Pouvoirs publics sont invités à y faire droit. C’est là ele rappel éloquent à la moralité administrative» que signalait le doyen Hauriou.

Souvent, la formule est encore plus précise. « Considérant que le rétablissement demandé est la conséquence de droit de J’annulation qui va être prise » (83). Le terme « conséquence de droit » indique bien que le Conseil d'Etat ne fait qu’insister sur le devoir juridique de l'Administration, maïs ne lui impose pas la mesure à prendre. Il n’est pas rare non plus de voir le juge signaler aux autorités que si certaines mesures — qu’il ne précise pas — ne sont pas prises pour faire cesser un dommage, « le requérant aura un droit nouveau à faire valoir » (84), et même la matière dont il envisage l’exécution de ses décisions, en indiquant, par exemple, à l'Administration chargée de délivrer une autorisation de bâtir. la hauteur d'immeuble qui ne déparerait pas la perspective de la Madeleine (85).

La formule peut par contre être implicitement contenue dans la décision, et son existence, encore que cachée, permet de s’apercevoir qu’en dépit de la lettre apparente de l'arrêt, celui-ci ne révèle ni une substitution, ni une réformation, ni une injonction. C’est ainsi que l’arrêt Société la Volta (86) peut prêter à confusion : «L'arrêté est annulé ; la Société la Volta est autorisée à continuer son exploitation en se conformant aux conditions imposées par les arrêtés des. ». Il semble que le Conseil d'Etat donne lui-même l'autorisation, et qu’il y ait là une substitution d’action (87) ; il n’en est rien, car le Conseil d'Etat se contente d’autoriser à condition de respecter les conditions imposées par l'Administration. Il n’y a là qu’un renvoi implicite qui se trouve aussi dans la formule de l’annulation + en tant que >» (88) qui ne signifie pas autre chose que l'obligation pour l’Administration d’avoir à refaire un acte, dans la mesure de l’annulation de la décision irrégulière.

B) Ce sont là les caractéristiques essentielles du renvoi pour ce que de droit. Mais force est de reconnaître que l’on se trouve assez souvent en présence d’arrêts qui, ne se contentant pas de prévenir l’Administration des sanctions possibles en cas d’inexécution de la chose jugée ou d'indiquer les mesures qu’il serait souhaitables de lui voir prendre, précisent dans le moindre détail la procédure nécessaire pour réintégrer le requérant dans ses droits, y compris même les formalités. C’est là un avantage inappréciable pour les simples particuliers, mais n’est-ce pas un retour à l’injonction du juge ?

C’est dans la matière du statut de la fonction publique que lon trouve le plus grand nombre d’arrêts en ce sens, soit que le juge indique par le menu la procédure à suivre pour faire

(83) C.E., 19 juin 1903 Ledochowski.

(84) C.E., 25 avril 1934 Castel 469.

(85) C.E., 1° août 1914 Wiriot.

(86) C.E., 24 février 1910.

(87) Kellershohn op. cit.

(88) C.E., 7 juillet 1905 Warnier.

droiïi à la réclamation du requérant : replacement dans les cadres de la fonction publique avec l’ancienneté, l’avancement, le grade ou la classe, auxquels le fonctionnaire pouvait prétendre (89), soit qu’il indique les diverses positions possibles qui toutes, sont susceptible de produire le même effet (90) et les formalités à observer pour l'obtention des emplois réservés prévus de façon précise par la loi (91).

Cela peut paraître aussi une injonction de renvoyer devant le Ministre « pour procéder au transfert à son nom du titre de rente 5 % n° 334.096 >» (92) « pour la délivrance de l’autorisation à laquelle il a droit» (93), « pour être procédé à la liquidation de la pension à laquelle a droit le requérant» (94) ou que de déclarer que « doivent être approuvées de droit» les modifications aux statuts des sociétés de secours mutuels (95).

En réalité, il y a là tout autre chose qu’une injonction le Conseil d'Etat ne fait que développer et préciser des obligations prévues par des textes qui ont déjà préalablement lié lAdministration. Celle-ci n’est pas libre de réintégrer un fonctionnaire à sa guise, d'accorder une dérogation au repos hebdomadaire ou un alignement en ne respectant pas les modalités et les conditions imposées par la loi, de refuser une approbation à des sociétés de secours mutuels, alors que la loi lui en fait une obligation et n’exige d’autres modifications aux statuts que celle qu’elle prévoit expressément.

Dire que l’on est en présence d’ «une injonction issue de la loi > (96) ne signifie rien, car la notion d’injonction correspond à un pouvoir propre du juge ; or, il n’utilise pas ce pouvoir puisqu’il se contente de développer les conséquences prévues obligatoirement par les textes. On peut simplement dire qu’il y a des cas où la règle de droit autorise le juge à dicter plus qu’en d’autres occasions son devoir juridique à l’Administration.

C) De toutes façons, le renvoi pour ce que de droit, plus ou moins accentué, ne peut que signaler un devoir juridique, l'exécution concrète de la décision appartient en définitive à l’Administration. C’est pourquoi nous ne pouvons souscrire à l'opinion du doyen Bonnard (97) et de certains auteurs (98) qui voient, dans le renvoi pour ce que de droit, une injonction.

Peu importe, en effet, la manière dont le juge constate le droit, si c’est l'Administration seule qui acéomplit l’acte : par sa décision de renvoi, il ne crée pas une obligation nouvyelle à la charge de l'Administration, c’est toujours la même affaire qui suit son cours. De plus, un tel précédé n’est assorti d’aucune

(89) Cf, arrêts Viaud, Ferré de Perroux, précités. C.E., 15 novembre 1912 Beaudelot.

(90) C.E., 12 janvier 1938 Berthet, 8.

(91) C.E., 13 juin 1939 Collin 670, C.E., 27 janvier 1936 Vergez 116, C.E., 9 novembre 1938 Saverdat 834.

(92) C.E., 8 juillet 1898 Coudray. |

{93) Arrêt Denis Rage Roblot S., 1907-3-17, C.E.. 17 février 1939 Corniquet 95 (délivrance d’alignement). à

(94) Formule utilisée dans le contentieux des pensions.

(95) C.E., 9 juillet 1909, Soc. Sec. Mutuel La Blinoise, 13 nov. 1911 La Fraternelle Levalloise 1033. if ,

(96) Laurent: De l'autorité des décisions des Tribunaux administratifs Thèse Aix, 1941, p. 136. ,

(97) Précis, p. 86.

(98) Parrical de Chammard, p. 108.

sanction péremptoire, ce qui prouve bien la liberté d’exéeution des Pouvoirs publics.

Cela est bien montré par toute la jurisprudence dans laquelle le Conseil d'Etat fixe un délai d'exécution à l’Administration, faute de quoi elle sera passible du paiement d’une indemnité ce n’est là ni une astreinte, ni l'obligation alternative « payer ou exécuter » (99), car l'indemnité n’est pas une peine, mais représente le préjudice subi. C’est là la meilleure démonstration que l'Administration est libre d’exécuter quand elle veut, malgré tous les renvois et tous les risques qui lui sont signalés. puisque le juge prévoyant qu’elle peut ne pas exécuter, fixe à l’avance le quantum de l’indemnité à allouer (100). ÿ

Le rôle du juge ne consiste donc qu’à dire le droit. À ce titre, il ne lui est conféré qu’une compétence et non des pouvoirs propres, ce qui lui interdit toute substitution, toute réformation et toute injonction, en ne l’autorisant qu’à renvoyer à statuer ou à renvoyer à faire «ce que de droit », c’est-à-dire ce qui est voulu par le droit et non ce qui est voulu par le juge.

Ceci explique qu’en bien des cas l'Administration, toujours libre sur le choix de l’heure et des moyens, ne tiendra pas compte de la chose jugée (101). Le justiciable peut-il alors compter sur un contrôle a posteriori du juge, menace planant sur une Administration qui se refuserait à exécuter la chose jugée contre elle ?

SECTION 3. — LA SANCTION PAR LE JUGE DE L’INEXECUTION PAR L'ADMINISTRATION DE LA CHOSE JUGEE

Come nous l’avons déjà exposé (102), l'Administration peut « inexécuter >» la chose jugée contre elle, soit en l’exécutant tardivement, soif en ne prenant pas les mesures que comporte la décision, soit en persévérant dans son attitude première, et ce, d’autant plus facilement que le juge ne dispose d'aucun pouwoir propre pour la contraindre. De telle sorte que le justiciable sera obligé d’avoir à nouveau recours à la justice, pour demander l'annulation de la décision explicite ou implicite contraire à la chose jugée ou, en désespoir de cause, pour demander une indemnité à raison du préjudice qui lui aura été ainsi causé.

SOUS-SECTION 1. — L'ANNULATION DES DÉCISIONS CONTRAIRES. A LA CHOSE! JUGÉE

Sur un recours fondé sur l’inobservation à la chose jugée, il se peut que le Conseil d'Etat refuse de renouveler sa décision, en faisant valoir que J’Administration n’a pas à rèmettre en question ce qui avait été définitivement jugé : ainsi en a-t-il décidé pour le refus de l'Administration de tenir compte de pièces produites à l’appui d’une requête, alors qu’un précédent

(99) V. infra, p. 14 et 5:

(100) Jurisprudence assez fournie, cf. par ex. C.E. 22 juillet 1931, Barbe

rousse 803, C.E., 21 juillet 1934 Dufourcq 856, C.E., 23 juillet 1937 Soc. Le Centre Electricité 772, etc...

(01) V. une note pessimiste chez Fr. Gazier : « Le Contrôle de la légali té des réquisitions immobilières », R.D.P., 1947, p. 24 (102) V. supra, p. 386. |

arrêt avait déjà admis leur régularité (103). Mais le plus souvent, le juge de l’excès de pouvoir prononcera une nouvelle annulation basée sur l’inexécution de la décision précédente, se reconnaissant le droit « de vérifier, de contrôler le caractère normatif des mesures ainsi prises » (104).

Les exemples sont assez nombreux d’annulation censurant l’atteinte à l’autorité de la chose jugée, qu’il s’agisse du refus de l’Administration d’accorder au particulier la prestation positive, conséquence de la première décision intervenue déjà sur un premier refus de cette prestation (105), ou d’une exécution incomplète de la première décision (106) ou d’une mesure positive contradictoire avec la première annulation dont elle entrave ainsi l’exécution (107) et ce, alors même que l’Administration invoquerait un motif de droit pour se refuser à exécuter, car elle n’a alors qu’à s’adresser au Tribunal compétent, et si elle ne l’a pas fait, n’a que le devoir de s’incliner (108).

Mais s’il s’agit d’un nouveau procès, le requérant devra saisir la juridiction compétente qui ne peut se saisir d'office. Il ne pourra invoquer l’inexécution de la chose jugée que si elle a été commise à son préjudice : en effet, si le jugement ne possède que l'autorité relative de la chose jugée, l'Administration peut toujours recommencer, à ses risques, l’acte condamné, et la nouvelle décision de justice ne sera pas prise par référence à l’ancienne, basée sur des motifs qui lui étaient propres — si d’autre part le jugement possède autorité absolue, le nouvel acte irrégulier sera annulé en fonction de son illégalité et non pour inobservatfon de la chose jugée, ce qui confèrerait au juge un pouvoir règlementaire.

Il en est tout autrement lorsque — et c’est ce qui nous intéresse — c’est le requérant qui, bénéficiant déjà d’une première condamnation ou d’une première annulation, revient devant son juge pour le même objet : alors la violation de la chose jugée servira de fondement à la nouvelle annulation ou à la nouvelle condamnation.

C’est surtout comme ouverture du recours pour excès de pouvoir que la violation de la chose jugée s’est développée, s’insérant de le cadre, soit de la violation de la loi, soit du détournement de pouvoir. AR ;

Spécialement, en tant que violation de la loi, l’inobservation de la chose jugée a permis de sanctionner le refus des pouvoirs

(103) C.E., 8 août 1896 Chanoïne de Saint-Jean-de-Maurienne, 31 janvier 1947, Billes 43.

(104) Concl. Cahen-Salvador C.E., 2 décembre 1925, R.D.P. 1926 p. 32, CE. 98 mai 1935 Graulier 606. Arrêt d’où il ressort que le C.E. se reconnaît le droit de contrôler l'exécution de ses décisions: « Considérant qu’il incombaït au Ministre de la Guerre, en exécution de la décision rendue par le Conseil d’Etat en date du 13 novembre 1931, de replacer les sieurs Graulier et Crozet dans une position régulière; qu’en raison du contrat d'engagement qui liaient ceux ci à l’atelier de Vincennes, leur réintégration ne pouvait se faire que dans ces mêmes ateliers ; qu’en les nommant, l’un à Toul, l’autre à Bourges, le Ministre de la Guerre a méconnu les obligations résultant pour lui de la déci sion précitée du Conseil d'Etat en date du 13 novembre 1931 ».

(05) C.E., 15 février 1907 Nouzille, C.E., 15 novembre 1907 Cahen (autorisation de dérogation au repos hebdomadaire).

(106) C.E., 3 février 1937 Dile Blanchier 147, C.E., 26 janvier 1934 Glon D.H. 1934, 136 : en limitant la portée de la décision du C.E. aux seules parties au recours, l'Administration a commis un excès de pouvoir.

(07) C.E., 26 juillet 1912, C° Orléans et Midi.

(108) C.E., 4 mai 1932 Les fils d'Arthur Mathieu et C° 452.

hiérarchiques et de tutelle, d'exécuter les décisions de justice rendues contre l'Administration. C’est surtout par le contrôle des motifs que le Conseil d'Etat a réussi à imposer ses vues, en censurant les motifs de droit inexistants ou erronés ei les inexactitudes matérielles (109).

Par le biais du détournement de pouvoirs, le Conseil d'Etat sanctionne la mauvaise foi dans l’exécution, en annulant par exemple un décret pris uniquement dans l'intention de régulariser une situation précédemment condamnée en justice (110), une décision se contentant de substituer, sur le papier seulement, un but légal au but illégal qui avait motivé une première annulation (111).

Mais le juge n’a pas plus de pouvoir lors de la seconde annulation que lors de la première, et l’arrêt Fabrègues (112) montre bien qu’une Administration récalcitrante peut fort bien passer outre à plusieurs annulations successives qui toutes, sur le plan de l'efficacité, peuvent rester aussi platoniques. En fin de compte, le justiciable n’aura que la possibilité d’exercer une action en dommages-intérêts contre l’Administration qui, par inertie, carence ou mauvaise foi, aura refusé d’exécuter la chose jugée contre elle (113).

SOUS-SECTION 2. — LA RESPONSABILITÉ DE L'ADMINISTRATION AU CAS DE REFUS D'EXÉCUTION D’UNE DÉCISION DE JUSTICE PRONONCÉE A SON ENCONTRE

Il s’agit ici de cette « illégalité grave génératrice de la faute du service public, engendrant ainsi une nouvelle responsabilité du patrimoine administratif » dont parle M. Duez (114) et non de la faute personnelle du fonctionnaire (115), qui est susceptible de réaliser une contrainte indirecte à l’encontre de l'Administration par la menace qu'elle fait peser sur ses agents.

Depuis longtemps, lel juge sanctionne d’inexécution de la chose jugée en accordant une indemnité, tantôt sous forme de rappel de solde au bénéfice du fonctionnaire non réintégré et non rétabli dans son traitement au jour de f’annulation de la décision

(109) C.E., 8 août 1919 Toesa 740. C.E., 12 juilist 1938 Brody 662 (annu lation d’un refus d’inscription d'office à la suite l'une décision de justice motif pris de ce que le refus reposait sur une inexactitude).

(110) C.E., 2 avril 1938, Botton D., 39-3-46.

(11) C.E., 4 août 1922, Cie du Bourbonnais 732 faisant suite à un arrêt du 4 février 1921, R., p. 148.

(113) Toutefois, il faut Signaler que bien des administrés se plaignent souvent à tort de l’inexécution de la chose jugée. Ainsi, il a été jugé par le Conseil d'Etat que si un Ministre a le devoir de prendre les mesures nécessaires pour faire exécuter par des agents placés sous sa direction les décisions du Conseil d’Etat, il n’a pas commis ur excès de pouvoir en refusant de nommer un agent spécial chargé de veiller à l’exécution de ces décisions (C.E., 8 août 1919 Lavallé 759) : c’est en effet en pleine indépendance que l’Administration a le choix discrétionnaire des procédés techniques aptes à assurer l’exécution des décisions, contentieuses. De même, il n’y a pas violation de la chose jugée lorsque l’Administration refuse d’accomplir un acte juridique non nécessité par la décision du Conseil d'Etat: en l’espèce le retus de donner à une promotion de fonctionnaire un caractère rétroactif ne viole pas l’arrêt précédent du Conseil d’Etat qui avait annulé une mise en congé irrégulière, alors que par ailleurs, le requérant avait été rappelé à l’activité, nommé à un grade supérieur et reçu le rappel de solde qu’il aurait perçu s’il avait été mis en congé (C.E., 27 avril 1945. Antoinat 81).

(114) La responsabilité de la Puissance publiqu®

(115) V. infra, p. 445 ets,

qui le révoquait irrégullièrement (116), tantôt — et le plus souvent — sous forme de simples dommages et intérêts sanctionnant un refus de réintégration au mépris d’une annulation de révocation (117), un refus systématique de nomination à un emploi réservé don le droit avait été reconnu par une décision précédente (118), un refus d’un Maire d’obtempérer à un jugement ordonnant de fournir un logement aux instituteurs de la commune (119), et d’une façon générale, l’inertie et la mauvaise volonté de l'Administration à exécuter la chose jugée (120).

L’exécution peut aussi avoir eu lieu tardivement, et ce retard est susceptible d’entrainer la responsabilité de l’Administration ; le juge, le plus souvent, constate le temps que l'autorité a mis à s’exécuter (121), mais il suffit que le retard consiste en des « délais injustifiés » (22).

Il y a là une question de fait qui devra être examinée dans chaque affaire, mais il est intéressant de noter que jamais le Conseil d'Etat ne met comme condition à la mise en jeu de la responsabilité de l’Administration, une faute grave. Tous ses arrêts sont identiquement formulés, et se contentent de constater

ue l’inexécution de la chose jugée est une faute susceptible ’engager la responsabilité de l’Administration. Il n’y a pas à notre connaissance de décision qui ait refusé en ce cas des dommages et intérêts, une fois reconnue l’inexécution de la chose jugée (123).

Tous les arrêts font application de la théorie de la faute.

Pourrait-on introduire en la matière celle du risque, dans le cas où l’inexécution de la chose jugée résulterait du fonctionnement normal des services publics ? Nous ne connaissons pas de décisions en ce sens : la question pourrait peut-être se présenter au cas de refus d’instription d'office, en raison de l’état précaire des finances communales. Mais il ne semble pas qu’il soit besoin de recourir à la théorie du risque : le juge incompétent pour ordonner une inscription d’office, peut annuler un refus d’inscription d’office quand ce dernier viole la chose jugée, et à ce titre, peut accorder des dommages et intérêts, non point tant sur le refus d'inscription d'office, que sur la violation de la chose jugée.

Quoiqu'il en soit, force nous est bien de constater que la mise en jeu de la responsabilité de l’Administration est l’aveu

(116) C.E., 2 décembre 1898 Toutain,

(117) C.E., 24 juin 1925, Wassilieff 602.

(118) C.E., 25 juillet 1931 dame Venturini 872.

(119) C.E., 20 janvier 1911 Delpech 53.

(120) C.E., 22 mai 1939 Puybonnieux 339. En méconnaissance d’un arrêt du Conseil d'Etat, une ville n’avait pas pris les mesures qui s’imposaient: il est accordé 1 franc de dommages et intérêts au requérant.

(121) C.E. 31 janvier 1936 Soc. Lustria 198 (retard de 2 ans).

(122) C.E., 2 février 1938 Mary 114.

(123) C.E., 19 janvier 1933 Vidaud 77: Le Conseil n’a pas admis la responsabilité de l'Etat, le réclamant n’ayant pas prouvé que la mesure prise ne satisfaisait pas à la chose jugée.

ne RITES

de l'impuissance du. juge qui ne pouvant exercer une contrainte directe sur les Pouvoirs Publics, se contente de les frapper dans leurs biens (124). Et l'Administration risque fort d’être victorieuse sur les deux tableaux. Si elle ne veut accomplir un acte, elle doit payer, mais si elle ne veut pas payer, comment ly contraindre ?

C’est là que le problème de la contrainte indirecie, des voies d'exécution sur les biens de l’Administration, que nous allons maintenant aborder.

(24) CE. 26 mai 1936 Gaugry 604. Le Conseil prévient l'Administration que si elle ne s'exécute pas, elle s’expose à être condamnée à une indemnité: € il appartiendrait d’ailleurs au requérant de réclamer à la commune une nouvelle indemnité si sa situation n’était pas régularisée dans les deux mois qui suivront la notification à la commune de la présente décision ».

TITRE DEUXIEME

Voies d'exécution sur les biens de l'Administration et contrainte indirecte