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des autorités, à l'interdiction faite au juge judiciaire de connaître des affaires administratives (10).

. Le Conseil d'Etat ne faisait d’ailleurs qu’appliquer au juge judiciaire le traitement qu’il infligeait depuis longtemps aussi au juge administratif. Un très grand nombre de ses arrêts sanctionne les errements en la matière des Conseils de Préfecture qui souvent n’hésitaient pas à ordonner l’exécution, la cessation ou la suppression des travaux et d’ouvrages publics sous peine d’astreinte (11). Ses considérants sont, du reste, sans équivoque

< Sur les conclusions tendant à ce que les travaux soient prescrits à la commune et ue astreinte fixée pour chaque jour de retard dans leur exécution : Considérant qu’il n’appartient pas au Conseil d'Etat de prescrire les travaux que la commune pourra entreprendre pour faire cesser à l’avenir les dommages dont s’est plaint le sieur Cary-Truffy et pour en prévenir le retour, ni par suite de condamner la commune à une astreinte à raison du retard qu’elle mettrait à l’exécuter » (12).

Cette jurisprudence très ancienne en matière de travaux publics joue de façon absolument générale, l’astreinte ne pouvant être employée, ni pour obtenir la réformation ou le retrait d’un acte administratif quelqu’il soit (13), ni pour rendre plus efficace une condamnation à des dommages et intérêts (14), ni pour imposer à l’Administration de consentir une police d’abonnement (15), etc., etc. Et cela même s’il s’agit d’une Administration concédante dont cependant, par ailleurs, l’activité est pour beaucoup régie par le droit privé (16).

Le Conseil d'Etat est extrêmement habile pour dépister l’astreinte, et à l’occasion du contentieux des travaux publics, il ne se fait pas de faute de rappeler aux Conseils de Préfecture qu’en condamnant au paiement d’une certaine somme au cas où, dans un délai déterminé les travaux n'auraient pas été effectués, ils cutrepassent leur compétence, soit parce qu'ils statuent sur des dommages futurs (17), soit parce que l'indemnité présentée comme devant compenser le dommage n’a, en raison de sa modicité,

(10) C.E., 4 décembre 1867 de Panat 902; C.E., 23 novembre 1878 de Parcevaux 937. Toutefois il est permis de se demander si le juge judiciaire ne pourrait prononcer une astreinte contre l’Administration au cas où celle-ci aurait commis une voie de fait. Il n’existe à notre connaissance aucune jurisprudence sur cette question, On peut semble-t-il répondre par l’affirmative. Car dans l’hypothèse de la voie de fait l’acte n’est plus juridiquement administratif. L’Administration n’est protégée contre le pouvoir d’injonction du juge que dans la mesure où elle agit selon le droit. La voie de fait étant plus qu’une illégalité, un acte juridiquement inexistant, rien ne paraît s’opposer alors au prononcé d’une astreinte. Car l'interdiction du pouvoir d’injonction a pour but de protéger les activités de l’Administration et non celle-ci en tant que telle.

(1) C.ÆE., 30 juin 1859 Chemins de fer de Lyon 459.

(12) C.E., 30 juillet 1913 Commune de la Courtine 936. V. en ce qui concerne le prononcé d’astreinte par le juge administratif contre de simples particuliers : C.E., 27 janvier 1933 Le Loir. S., 1933-3-132 Concl. Detton. C.E., 25 novembre 1936 Wagon 1036.

(13) Arrêt de Parcevaux précité. |

(14) C.E., 14 mars 1934, Soc. Biscuiterie Cauvy, 339 (6° espèce).

(5) C.E., 6 mai 1931 Tondut, S., 1931-3-81 n. PL. .E., 6 mai 1848 Soc. ano. du Canal de Jonction de la Sambre à l’Oise A GE 10 juin 1921 Commune de Fumel 561. C.E., 23 janvier 1924 Fouché 89. C.E., 26 juin 1929 C° Générale des Eaux 622. (7) C.E., 16 février 1870 C° des Chemins de fer de l’Ouest 104,

aucune relation avec le dommage (18). Au contraire, la décision du juge est valideé si sa condamnation porte sur de véritables dommages et intérêts (19). Souvent, après s’être prononcé sur l'étendue du préjudice définitif subi par suite de l’inertie administrative, le Conseil d'Etat prend soin de réserver les droits des parties au cas où cette inertie se prolongerait après la date annoncée d'exécution des travaux : mais là encore, il ne s’agit que d’indemnité définitive et non d’astreinte (20).

On a cependant voulu apercevoir une faille dans ce système cohérent. Par l'arrêt Société Générale des Eaux (21), le Conseil d'Etat enjoignit, en effet, à une commune de faire la remise de certaines sources à la Société concessionnaire de distribution d’eau, mais cela sous peine d’astreinte.

On a fait remarquer qu’il ne s’agissait que de pourvoir à l'exécution d’un contrat. Ceci n’est pas un argument : en vertu de quoi un contrat ne répugnerait-il pas à ladmission de l’astreinte, qui d’ailleurs n’est pas fondée sur les droits des parties, mais sur le pouvoir d’injonction du juge ? Or, l’exercice de ce pouvoir est interdit en matière administrative.

L'arrêt est resté isolé : il semble que seule la formule ait été mal conçue, et l’on est en droit de se demander si, dans le cas où la ville aurait exécuté la décision avant la date fixée, elle aurait eu quelques chances de voir le montant de la condamnation pécuniaire diminuée.

Il est donc permis de conclure avec Kellershohn (22) : « S'il peut être admis en droit privé que le juge tire de sa propre autorité, en l’absenca de tout texte législatif, le pouvoir d’infliger des condamnations teintées de répression, il faut maintenir que l’activité juridique de l'Administration ne peut être limitée que pañn la oi. Sinon, la juridiction adminstratve se conduirait comme une véritable autorité administrative, hérarchiquement supérieure aux administrations, comme la première autorité constitutionnelle, système politique qui n’est pas inconcevable, mais qui ne nous paraît pas conforme à l’esprit de notre droit public français ».

Sous-SECTION 2. —— LES MOYENS PROCHES DE L’ASTREINTE 1° La condamnation alternative.

L’astreinte étant prohibée, parce que là comme ailleurs, le pouvoir d’injonction du juge porte atteinte à la liberté d’exécution de l’Administration, n’y a-t-il pas un moyen qui permette, tout en respectant cette liberté, d’arriver à provoquer cette exécution tant désirée par le requérant ?

Le procédé a été trouvé par le Conseil d'Etat dans la formule condamnant l’Administration à payer une indemnité à titre définitif «si mieux n’aime» exécuter son obligation. Ainsi, est sau-

(18) C.E., 24 novembre 1893 Ville de Tlemcen 780. C.E., 15 juin 1917, Commune de Ferrals les Montagne 476.

(9) C.E., 11 février 1898 Commune d’Ajaccio, 88. C.E. 21 mai 1920 Labsolu, 531 : ne constitue pas une astreinte l’indemnité accordée au propriétaire d’une jument blessée, à raison de tant par jour, ce fractionnement ne représentant en effet que le remplacement de la jument durant son indisponibilité. Cf. aussi C.E., 1% août 1917 Minisire des Travaux Publics 615.

(20) C.E., 26 mars 1892 Harriot 319.

(21) C.E., 4 août 1908.

(22) Op. cit., p. 130.

vegardée sa liberté de choix, le pouvoir d’injonction du juge faisant place à ‘une simple suggestion. On a voulu attribuer à cette Jurisprudence une origine récente : l’arrêt du Conseil d'Etat du 29 mars 1895 : Société Gaz de Nevers (23), dans lequel l’Administration avait le choix entre le rétrait d’une permission de voirie accordée en contravention du droit exclusif du concessionnaire et le paiement d’une indemnité au cas où elle ne ferait pas ainsi cesser ce dommage.

Mais la jurisprudence est en réalité plus ancienne ; déjà, en 1859, l’arrêt Pensa (24) décidait en effet : « Considérant toutefois que l’état de l'instruction ne permet pas, dès à présent, d’ap-

récier l’étendue de ce préjudice ; que dans ces circonstances, il convient de renvoyer le sieur Pensa devant notre Ministre de la Guerre pour être procédé à la liquidation de l’indemnité à laquelle il a droit, si mieux n’aime notre Ministre faire exécuter au Polygone de Rennes les changements et les travaux nécessaires pour préserver complètement des effets du tir la propriété du requérant ». Mais, c’est seulement à partir de la fin du xix”° siècle - début xx” siècle, que la jurisprudence du «si mieux n’aime» s’est grandement développée (25).

En raison de cette option, le Conseil d'Etat n'hésite pas à enfermer l’obligation d’exécution dans un certain délai (26).

Mais il est obligé d’assurer la stricte interprétation de cette faculté d’option où l’indemnité représente le préjudice subi sous peine d’aboutir à une astreinte, ce qui l’amène à sanctionner les entorses à la règle que révèle trop souvent la jurisprudente des Conseils de Préfecture : « Qu’en effet, il n’a été allégué dans aucune des pièces de l'instruction que cette somme de cinq francs ait une corrélation quelconque avec l'étendue des dommages éprouvés ; qu'elle a été fixée par le Conseil de Préfecture à titre de clause pénale pour le cas seulement, où la Compagnie se refuserait à exécuter les travaux et celui où elle ne ferait cesser, qu’en partie la cause du dommage» (27). Si, par contre, l'indemnité compense entièrement le préjudice subi, la décision n’est pas entachée de nullité puisqu'elle applique ainsi la règle de la condamnation alternative (28)), les principes généraux devant être par ailleurs respectés, en ce sens que le juge ne peut accorder une indemnité pour un préjudice futur (29). Le Conseil d'Etat se reconnaît seulement le pouvoir de réserver, dans ce cas, le

(23) Recueil, p. 294.

(24) C.E., 21 juin 1859, p. 440, cf. C.E., 30 juin 1859 Chemins de fer de Lyon 456. On pourrait encore peut-être trouver une origine plus ancienne à cette jurisprudence ; dans un arrêt héritier Rey-Giraud (C.E., 6 mai 1836-R.p. 226), le C.E. avait en effet condamné une Commune à exécuter dans un délai déterminé certains travaux qu’elle s’était engagée à faire, € si mieux n'aime » à l'expiration du délai remettre le capital avancé par les habitants re la Commune.

(25) C.E., er mai 1891 commune de Roquefeuil 837. C.E., 2 avril 1898 Badaïre 315 : C.E., 10 mars 1905 Berry 254.

t Chemins de fer Lyon précité. C.E., 1er février 1911 Janvier Marlire C.E. 15 nr 1922 Cie Chemins de fer P.0. S., 1924-3-33 n. Hauriou, C.E., a par la suite repris cette jurisprudence CENT février 1930 Boutoux D.H., 1930-184, C.E., 18 janvier 1933 Maggi 74 ; C.E., 9 février 1940 Monier D.H. 1940-118,

(27) C.E., 21 novembre 1879 de Sceaulx 742.

(28) C.E., 22 novembre 1889 Freyssinet 1068.

(29) C.E., 16 juillet 1880 Ministre des Travaux Publics 671. C.E., 20 novembre 1896 dame Sorsas 747.

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droit des requérants au cas d’inexécution (30). La condamnation alternative est donc valable si elle laisse le choix entre une exécution que le juge ne peut imposer et le paiement d’une indemnité compensatrice d’un préjudice actuel et certain : de telle sorte que le requérant ne pourra pas réclamer cette indemnité si les travaux sont exécutés, mais seulement une indemnité pour retard dans l’exécution, soit que le juge ait fixé un délai d'exécution, soit qu’en tant que tel, eun retard injustifié» Jui ait causé un nouveau préjudice (31).

Quant à l'Administration, elle n’a aucun droit de se plaindre de cette faculté d’option qui, en tant que telle, ne constitue pas une injonction (32) et peut jouer à l’égard de toutes ses obligations d’exécution, travaux publics, accomplissement d’actes juridiques, et même paiement d’une somme d'argent (33).

Souvent, l’Administration exécutera, mais il est des cas où elle trouve son intérêt à payer une indemnité moins lourde à supporter, peut-être, que les travaux à effectuer.

Si bien qu’en définitive, toute inexécution peut se résoudre en indemnité : par quel moyen forcer alors l’Administration à payer le plus rapidement possible?

2° Dommäges et intéréls moratwires. — Anatocisme.

L’Administration débitrice d’une indemnité tarde souvent à effectuer le paiement. Mais, si cette indemnité porte intérêts à partir du jour de la décision, il y a là une menace qui pèse sur l'inertie des pouvoirs publics.

Peut-on appliquer à l'Administration les articles 1153 et 1154 du Code civil qui prévoient les dommages et intérêts moratoires destinés à compenser les retards de paiement ? La jurisprudence administrative admet que les intérêts courent du jour de la décision, au plus tard jusqu’à celui du paiement (34). Elle n’a pas hésité à utiliser les dommages et intérêts moratoires, la responsabilité pécuniaire de l’Administration augmentant à mesure que dure la période dommageable ; solution légale, parce que les dommages et intérêts sont représentatifs d’un dommage qui se perpétue, et qu’en fin de compte, l'Administration est toujours libre de sa décision.

Ce procédé permet au juge, en matière de travaux publics d'envisager l’indemnité à allouer, non seulement en fonction du préjudice actual, mjhis aussi des tnavaux qui pourraient faire cesser Ces dommages permanents, quoique non, encore ldéfkniüfs (36) et, à ce titre, d'imposer des dommages et intérêts mora-

(30) C.E., 7 février 1890 Ville de Roanne 142.

‘(31) C.E., 19 décembre 1884 C° Chemins de fer Midi 926.

32) C.E., 24 juin 1892 Commune de Daignac 577.

(33) C.E., 6 avril 1895 Deshayes : l’Administration est condamnée à une première indemnité représentative du préjudice subi par son concessionnaire depuis le jour où a été prononcé à tort sa déchéance jusqu’à celui où éventuellement son traité reprendrait, et ensuite à une deuxième indemnité au cas de rupture définitive du dit traité.

(GSONCGES 13 mars 1867 Chaipneau 266. C.E., 14 mars 1984 Soc. Biscuiterie Cauvy 338, même si la demande a été portée devant une juridiction incompé'ente ils rourent à partir de la date de la demande : CE. 15 mai 1935 Maleterre, 18 décembre 1931 Chan Pek Chun, S., 1932-3-102. Ils sont calculés suivant le taux civil. non suivant le taux commercial : C.ÆE., 17 juin 193) Ville de Morez. 1

(35) C.Æ., 23 novembre 1906 Bichambis. S., 1907-3-65 n. Hauriou,

toires, malgré l'offre de réparation en nature faite par l’Administration (36). Mais, ériger ceci en système, équivaudrait à reconnaître à l'Administration le droit de désobéir à la chose jugée, quitte à indemniser ensuite le requérant, non pour inexécution de la chose jugée, mais pour le préjudice subi.

Car les dommages et intérêts moratoires ne participent pas du pouvoir de juger, maïs reposent sr le droit à indemnisation du requérant. Il en est de même pour l’anatocisme ou capitalisation des intérêts qui peut être réclamé, à condition que les intérêts dûs soient ceux d’une année au moins et que la demande soit faite après cette période (37). |

I y a là, certes, une contrainte indirecte puisque l’Administration sait que, si dans l’alternative que lui a laissée le Juge, elle choisit de payer, l'indemnité porte intérêts, qui peuvent se capitaliser (38).

3° Mode de fixation par le juge de la date du droit à réparation de la victime

Les retards apportés par l’Administration à effectuer le versement d’une indemnité, posent de délicats problèmes dans les périodes de crise économique, par suite de la perte progressive du pouvoir d’achat de la monnaie. En effet, si dans le cas de dommages causés par des travaux publics ou de responsabilité de la puissance publique, le droit à réparation naît le jour du dommage aux biens ou à la personne, l’indemnité qui aura alors été fixée risque, par suite de la hausse des prix, de ne plus pouvoir réparer le préjudice réel. Le prix des travaux que se propose d'exécuter la victime risque ultérieurement à la décision Juridictionnelle d’avoir sensiblement augmenté et dépassé l’indemnité allouée. L'état de la victime a pu, par la suite, s’aggraver, ses ressoutces auraient pu être différentes (augmentation de trai tement ou de salaire), si l’accident n'avait pas eu lieu, de celles évaluées au jour du dommage.

Aussi, depuis quelques années, une jurisprudence s’est-elle amorcée pour remédier à cet état de choses, pour obtenir que la victime voit compensé tout son préjudice subi, compte tenu de la hausse des prix, connue au jour de la décision ; mais cela, dans la mesure où elle n’est pas responsable du retard apporté dans la réparation du dommage (39). Cette jurisprudence est aujourd’hui fixée définitivement par trois arrêts du Conseil d'Etat,

(36) C.E., 21 décembre 1931 Dlle Mistre, 1150, C.E., 25 juillet 1933 Roux 885, C.E., 22 mars 1939 Commune de Sérignan 205.

(37) C.E. 15 avril 1857 Ville d'Avignon. C.E., 27 novembre 1931 Ville d’Enghien-les-Bains, S. 1932-3-48. à

(38) Notons que s’il y a encore un préjudice indépendant du retard dans le paiement, l’allocation des dommages et intérêts moratoires ne fait pas obstacle à l’allocation d’une indemnité nouvelle : C.E., 11 mars 1904 Senergous. R.D.P. 1904-303, 8 novembre 1940 Administration des Chemins de fe: d’Alsace-Lorraine. Mais si le requérant ne justifie pas d’un préjudice indépendant du retard dans le paiement, il n’a droit alors qu’à l'obtention de dommages et intérêts moratoires selon l’article 1153 du Code Civil : CE. 16 novembre 1883 Rouard 825.

Signalons enfin que le juge dans sa sentence n’est pas tenu de spécifier distinctement le montant du préjudice subi et celui des dommages et intérêts moratoires. Req. 7 janvier 1946 Etat Français. J.C.P. 1946-4-83,

(39) C.E., 6. juillet 1932 Lethaison, 681. C.Æ., 23 décembre 1942 C° Française des Automobiles de place 361, C.E., 2 juin 1944 C° Générale des Eaux D.C, 1944-120 n. P.L.J., C.EÉ., 27 novembre 1946, D., 47, Somm. 10.

en date du 21 mars 1947, dont la solution vaut tant pour les

indemnités dues à la suite de dommages de travaux publics (Com-

pagnie Générale des Eaux) que pour celles découlant de la res-

pro de la puissance publique (Dame veuve Lefebvre. — ame veuve Aubry (40).

Le Conseil d'Etat essayait d’allouer une indemnité permettant à la victime de réparer les dommages subis par ses biens, la chiffrant, à la date de la consolidation du dommage, de la connaissance de son étendue et au jour où l’on pouvait entre-

rendre les réparations : entorse sérieuse, déjà, à la règle de He cttaton au jour du dommage. Mais il pouvait arriver qu'il ne fut pas possible de commencer les réparations, une expertise se révélant nécessaire, les matériaux devenant introuvables ou trop chers. Le Conseil d'Etat se devait alors de tenir compte du coût de la réparation à la date où elle devenait possible.

Le dernier arrêt : Compagnie Générale des Eaux, confirme et développe cette jurisprudence, en admettant que l'indemnité puisse être fixée au jour où la victime a la possibilité financière d’effectuer la réparation. Cette solution vaut, pour toute réparation du préjudice, qu’il soit le fait d’un travail public ou d’un service public.

Les arrêts Lefebvre et Aubry maintiennent le principe que le droit à indemnité date du jour de l’accident à la personne (jurisprudence contraire à celle de la Cour de cassation), maïs le juge tient compte de tous les éléments connus le jour de sa décision. Ainsi, l'arrêt Lefebvre tient compte au sujet de l’indemnité accordée à une veuve, non du traitement du mari au jour de l’accident, mais de celui auquel il aurait eu droit au jour du règlement. Ainsi, l'arrêt Aubry tient compte au sujet d’une indemnité due pour incapacité permanente partielle, de la modification survenue dans le taux des salaires, depuis la date de l’accident.

Il y a cependant une différence entre l’indemnité due pour dommage aux biens et celle due pour dommage à la personne la hausse des prix ou la perte du pouvoir d'achat de la monnaie continuant, après fixation de l’indemnité, le juge, au lieu d’accorder celle-ci sous forme de rente, l’accorde en capital (2% et 3% espèces).

Mais le principe reste le même : réparer tout le préjudice subi, empêcher que l’Administration verse tardivement une indemnité dérisoire, cela sous réserve que la victime ne soit pas responsable du retard apporté au règlement de compte.

Ce procédé, qui remédie à l'impossibilité d’injonction et d’astreinte, méritait à ce titre d’être signalé (41).

(41) Il ne faut cependant pas oublier qu’il est loisible au juge d’accorder à l’Administration un sursis — généralement partiel, — de paiement, dans le cas où l’gxécution immédiate de la décision de justice entraînerait pour elle la perte définitive d’une somme qui pourrait ne pas rester à sa charge. Cf. conclusion Detton S. 1937-3-70. C.£. 1° avril 1938. S. 39-3-65 conc]. Dayras: C.ÆE., 18 mai 1945 C° Générale Française des Tramways, S. 1946-3-20. C.E., 26 juillet 1946 S., 1946 Chr. 81.