SECTION 1. — LE PAIEMENT DES DETTES DE L'ETAT

Nous ne traitons ici que du paiement des dettes de l'Etat, le mécanisme du paiement des dettes des collectivités décentralisées relevant du procédé de la tutelle que nous avons précédemment étudié (2).

$ 1%. — Les opérations de paiement.

Elles passent par trois stades : liquidation, ordonnancement et paiement proprement dit.

a) La liquidation consiste en la vérification du titre des créanciers de l'Etat : l’on voit s’il n’y a déjà un paiement antérieur, s'il n’y a lieu d’invoquer au bénéfice de l'Etat l'application de la déchéance quinquennale, si des acomptes n’ont pas été antéreurement versés ou s’il n’est rien inscrit au débit du créancier permettant à l’Etat d’invoquer le bénéfice de compensation. Une série de textes organise la liquidation : loi de finances du 23 septembre 1814, ordonnance du 31 mai 1838, art. 39, décret sur la comptabilité Dr Us du 31 mai 1862, art. 62. La liquidation est opérée par les Ministres (ou leurs délégués), chacun pour les dépenses comprises dans le budget de leur département.

b) L’ordonnancement est la mesure par laquelle on assigne au créancier une caisse sur laquelle il sera payé. Cette décision spéciale est dite ordonnance si elle est le fait d’un Ministre, mandat si elle est le fait d’un ordonnateur secondaire. L’article 82 du décret du 31 mai 1862 rend obligatoire cette procédure qui n’est valable qu’à la condition de porter sur un crédit régulièrement ouvert, en vue des dépenses prévues, au chapitre du budget du Ministre compétent.

c) Le paiement est l’opération matérielle de remise des deniers pe les payeurs ou comptables, sur le vu de l’ordonnancement. a loi et les règlements sur la comptabilité publique, autorisant le payeur à suspendre ou à refuser }2 paiement dans certaines hypothèses. Le Ministre ordonnateur peut requérir le comptable de payer, mais celui-ci n’est pas tenu d’obtempérer. Le litige n’est alors résolu que par arbitrage du Ministre des Finances, qui adresse au payeur les instructions définitives.

$ 2. — Les recours juridictionnels cantre les opérations de paiement.

a) Ï1 peut arriver qu’un Ministre refuse de liquider ou d'inscrire un article spécial au budget, citant la décision de condamnation. Le Conseil d'Etat contrôle ce refus, même si la créance a déjà donné lieu‘ à une décision passée en force de chose jugée : en effet, il ne s’agit pas d’ordonner à l'Administration de pren- Mere mesure positive, mais d’une contestation sur le fond

u droit.

b) Il en est tout autrement en matière d’ordonnancement, car il s’agit ici d’une mesure d’exécution et l'Administration reste seule juge de l'opportunité d’ordonnancer (crédits insuffisants par exemple). La responsabilité du Ministre n’est que politique :

(2) V. supra, p. 191. Rappelons que le juge ne peut prescrire à lautorité de tutelle de procéder à l'inscription d’office ou d'ordonner une rar ti opération de paiement.

en régime parlementaire, il demandera un crédit aux Chambres qui, par ailleurs, contrôlent lexistence et l'emploi des crédits budgétaires.

Le juge se refusera donc toujours à enjoindre d’ordonnancer (3), mais il se reconnaît le droit d'examiner si un tel refus n’est pas en réalité un: refus de liquider (4) et de décider sur les conditions et réserves introduites par le Ministre qui, souvent, interprète faussement une décision du Conseil d'Etat et ainsi porte atteinte à l’autorité de la chose jugée (5).

Mais sil arrive au Conseil d'Etat d'annuler un ordonnancement, il ne peut en prescrire un autre. On a mis en doute cette règle en invoquant l'arrêt Pensa, du 27 mai 1863 ; or, dans cet arrêt, le Conseil avait simplement interdit au Ministre d’acaorder un nouvel ordonnancement contenant les mêmes conditions et réserves que celui qui venait d’être annulé.

c) Mais le particulier, titulaire d’u mandat, peut se heurter au refus du payeur, refus contre lequel, s’il est motivé par un manque de crédits autorisé par des textes, ou justifié par la présentation après clôture de l’exercice du budget contenant l'ouverture du crédit affecté à la dépense, il n’est pas de recours contentieux (6). Le fait se présentera bien plus rarement que le refus d’ordonnancement, d’autant plus que, très souvent, le comptable motivera son refus par un argument de droit (non conformité des énonciations des pièces justificatives avec celles du mandat, défaut de qualité de la partie présentant le mandat ; doute sur son identité, défaut d’assistance ou de signature du mari ou des tuteurs, ce qui liera le contentieux (7).

En définitive, ni les refus de payer (assez rares) dans la énéralité des cas, ni les refus d’ordonnancer (plus fréquents) dans a totalité des cas, ne sont susceptibles de recours contentieux. Le justiciable se trouve donc démuni de toute voie de recours. Peut-il alors utiliser contre l’Administration récalcitrante les voies d'exécution du droit privé qui lui permettraient de se payer sur les biens des pouvoirs publics ?

SECTION 2. — LES VOIES D’'EXECUTION DIRECTE CONTRE L'ADMINISTRATION & 1°. — Textes et jurisprudence.

1° Les Textes :

< Lorsque le débiteur n’exécute pas volontairement l’obligation, lorsque d’autre part, le créancier ne peut obtenin de lui l’exé-

cution forcée en nature, alors le droit de gage général entre en

1(8) CE. 17 février 1888 Prévost, 148, concl. Le Vavasseur de Précourt. C.E., 5 avril 1940 Curtet 127.

(4) C.E., 8 août 1892 abbé Truchet, 707. Souvent à propos d’un refus d’ordonnancement le Ministre se justifie en invoquant la déchéance quinquennale ou la compensation, ce qui a trait en réalité à la liquidation.

(5) C,E., 27 mai 1863 Pensa, 456. C.E., & janvier 1883 Bloch 17.

(6) I1 n’y a pas pour l'Etat obligation de payer s’il résulte des faits de la cause que le titre en vertu duquel est exigé le paiement, est obscur ou incertain : C.E., 22 janvier 1943 Leneveu. S., 1944-3, 41 n. Mathiot. Enfin il faut rappeler que le Conseil d’Etat ne peut enjoindre à l'Administration d'effectuer un paiement auquel elle a été condamnée par décision juridictionnelle ;: C.E., 10 mars 1893 Papet 241.

(7) T.C., 31 octobre 1885 Maurel 806.

jeu avec les attributions qu’il comporte. Sans doute ce droit existait auparavant et dès le jour de la naissance de l'obligation, mais il n’avait pas eu l’occasion de s’affirmer ; il représentait une réserve, une arme mise à la disposition du créancier et dont, sauf dans des cas exceptionnels, il ne s'était pas encore servi» (8). Le créancier de l’État va-t-il pouvoir faire donner cette réserve, utiliser ses ultimes armes ? ; à

Malheureusement pour lui, les textes le lui interdisent formellement. Ils sont, pour la plupart assez anciens, mais leur netteté ne permet aucun doute. Le texte fondamental pourrait être la loi du 22 novembre - 1° décembre 1790, qui, dans ses articles 8 et 9, spécifie que les biens de l'Etat ne constituent pas le gage des créancier, et que leur aliénation n’est valable que « volontairement consentie » par les représentants de la nation.

Des: lois postérieures firent application de ce principe à quelques services publics. La loi du 22 août 1791 (Titre 12, article 9) rohibe toute saisie en matière douanière ; la loi du 24 juilet 1793 (articke 76) interdit la saisie de tout mobilier destiné au service de la poste ; la loi du 1* Germinal an XIII (article 48) rohibe la saisie en matière de contribution indirecte. En outre, es mêmes lois de 1791 et de l’an XIIL frappent d’amendes et de sanctions disciplinaires les huissiers qui saisiraient les revenus publics.

Malgré ces textes, les Pouvoirs Publics croyaient bon, de temps à autre, de réitérer l'interdiction formelle de toute voie d’exécution directe à l'encontre des biens de l’Administration. Un arrêté directorial du 2 Germinal an V, texte célèbre, mais sans valeur législative, s’exprimait ainsi : « Considérant... que si les demandes en paiement des sommes dues. par la République. étaient portées devant les tribunaux ordinaires, comme tout jugement émané des tribunaux, entraine son exécution, il s’ensuivrait…. que les propriétés nationales seraient à la merci du créancier de la République, lequel serait en droit, par l’autorité de la chose jugée, de les regarder comme le gage de sa créance ; qu’ainsi, les denrées, effets et marchandises dont le Gouvernement dispose par le ministère de ses préposés, seraient détournés de leur destination ; que les caisses de la Trésorerie nationale seraient ellesmême saisissables ; qu’en un mot, le service général pourrait être non seulement entravé, mais totalement interrompu ». Ce texte paraît rattacher le principe de l’insaisissabilité des biens publics à celui de la séparation des autorités judiciaires et administratives, quoique «in fine », il invoque la nécessité de la marche des services publics.

Un avis du Conseil d'Etat du 12 août 1807 confirmé ultérieurement, par un avis du 26 mai 1813, interdisant à l’Administration de siasir les biens des communes ce qui, à fortiori, valait pour les simples particuliers, relevait de façon plus technique les obstacles à l’exercice des voies d’exécution contre les communes : « Considérant que dans l’exercice des droits du créancier contre la commune, il faut distinguer la faculté qu’ils ont d'obtenir contre elle une condamnation en justice «et les actes qui ont pour but de mettre leur titre à exécution ; que pour l'obtention du titre, il est hors de doute que tout créancier d’une commune peut s'adresser aux tribunaux... ; mais que pour obte-

Josserand : Cours de droit civil positif français 3° édit, T. 2, p. 413 n° : e

nir un paiement forcé, le créancier d’une commune ne peut jamais s'adresser qu'à l'Administration ; que cette distinction, constamment suivie par le Conseil d'Etat, est fondée sur ce que, d’une part, les communes ne peuvent faire aucune dépense, sans y être autorisée par l’Administration ; que, de l’autre, les communes n’ont que la disposition des fonds qui leur sont attribués par leur budget, et qui, tous, ont une destination dont l’ordre ne peut être interverti >. En matière communale, le principe est d’autant plus clair qu’il existe une procédure spéciale d’exécution des dettes. En ce qui concerne l'Etat, il n’y a que des textes dont la valeur législative actuelle pourrait être mise en doute. Quant aux départements et établissements publics, il n’existe aucun texte général en la matière.

2° La jurisprudence

La jurisprudence n’a jamais varié, et s’est toujours opposée à toute voie d’exécution directe contre l'Etat et ses démembrements.

Elle est très ancienne, et révélatrice de l’état d'esprit d’une administration jalouse de ses prérogatives. Non seulement elle se manifestait pour protéger l’Administration, mais encore ses fonctionnaires, dont les bien pouvaient être frappés de saisie et qu’elle plaçz:t sous le signe tutélaire, de l’article 75 de la Constitution de l’an VIII.

Cest ainsi que dans Paffaire Léotard (9) où la requérante avait obtenu d’un tribunal civil un jugement rendant les administrateurs d’une école de pharmacie, responsables sur leurs biens de la non-exécution par l’école, des jugement et arrêts rendus au po de la requérante, le Conseil d'Etat, sur élévation du conflit, rappela d’une part que les fonctionnaires de l'Etat ne pouvaient être poursuivis sans autorisation et que par ailleurs, aucun tribunal ne pouvant ordonner une exécution à l’encontre de l’Administration, c’est à celle-ci seule d’y pourvoir, en dehors de toute contrainte.

Lés tribunaux judiciaires eux-mêmes n’ont pas hésité à se montrer rigoureux. Par deux arrêts très anciens (10), la Cour de Cassation réforma deux jugements qui avaient autorisé une saisie-arrêt par le créancier entre les mains d’une administration jusqu’à concurrence des sommes dues au créancier par une Administration tierce (11).

Les attendus sont particulièrement précis « Aftendu qu’il est de principe absolu de droit qu’il n’appartient pas à un créancier de l'Etat, même pour assurer l'exécution d’une décision judiciaire obtenue contre celui-ci, de faire saisir arrêter entre les mains d’un tiers, les denier ou autres objets qui sont la propriété de PEtat ; que cette règle doit recevoir son application alors que le débiteur est un Etat étranger et que la somme ou effets saisis sont en Frante, comme c’est le cas de l’espèce » (12).

(@)-C.E., 13 avril 1823, p. 295.

(0) C. Cass. 16 Thermidor an X. C. Cass. 31 mars 1819. S. 1819-1-352.

(11) La saisie-arrêt est seulement — et formellement — autorisée pour les sommes que l'Etat doit à des tiers : valeurs dues aux entrepreneurs de travaux publics, paiement relatifs au service de la poste aux lettres, traitement des agents diplomatiques, pensions accordées par l'Etat à titre alimentaire, retraites et pensions militaires.

(12) C. Cass. 5 mai 1886. S., 1886-1-353. Cf. C. Paris 2 mars 1831. S. 1831- 92-100. Poitiers 7 août 1835. S. 1835-2-517, etc...

Le Conseil d'Etat, pour sa part, a toujours rejeté les recours contre le refus du Ministre des Finances d'inscrire sur le Grand Livre de la dette publique le transfert des titres de rente requis en vue de l'exécution d’une décision de justice, ce transfert allant à l’encontre du principe de l’insaisissabilité des rentes sur l'Etat (13).

Comme l'Etat, les communes profitent également de la prohibition des voies d’exécution à leur rencontre : « Considérant que les créanciers des communes ne peuvent agir par voie de saisie-arrêt pour obtenir les paiements de leurs créances reconnues en justice» (14). On pouvait hésiter en matière de saisiearrêt qui est une mesure conservatoire avant jugement. Mais l’article 563 du Code de Procédure civile oblige le saisissant à peine de nullité, d’assigner le saisi à huitaine en validité de saisie, l’instance devant se terminer par un jugement attribuant au saisissant les deniers saisis. De sorte que, de mesure conservatoire, la saisie-arrêt est devenue exécutoire, autant que tout autre forme prohibée de saisie.

Malgré leur caractère particulier, les Etablissements publics bénéficient eux aussi de cette prohibition des voies d’exécution (15), même s’il s’agit d’une association syndicale formée et gérée par des particuliers « considérant que les associations syndicales du canal de Gignac présentent les caractères essentiels des Etablissements publics, vis-à-vis desquels ne peuvent être poursuivies Îles voies d'exécution instituées par le Code de Procédure civile pour le recouvrement des créances contre les particuliers (16).

C’est là une des formules les plus générales du Conseil d’Etai prohibant formellement toute utilisation contre l’Administration dés voies d’exécution forcée et protégeant ainsi les diverses administrations (17).

Cette prohibition des voies d’exécution joue en tout état de cause, même s’il est allégué par les requérants qu’ils ont été réduits à les mettre en œuvre par suite du mauvais vouloir ou de

(3) C.E.; 19 décembre 1839 Bidot 590, 6 août 1778 Beauvois 819. La solution est autre si le Tribunal a simplement constaté une mutation de propriété par cession, car l’insaisissabilité n’est alors plus en cause : C.E., 8 juin 1883 Poirault 541, 8 juillet 1898 Coudray 534. Toutefois il paraît résulter d’un arrêt Goyard (C.E., 31 mars 1922, R.D.P., 1925, 474 n. Jèze) que si le recours à été rejeté par le Conseil d'Etat, c’est semble-t-il parce que le juge judiciaire paraissait avoir subordonné la réalisation du transfert à l’assentiment de la femme du requérant.

Est-ce là le début d’un possible revirement jurisprudentiel ?

(4) C.E.,; 19 octobre 1825 Reynes et Lonjon 582, Dijon 17 juillet 1872, S. 1873-2-41, C. Paris 11 janvier 1899, S., 1900-2-9. Cette jurisprudence ne s’est jamais démentie. « Attendu que si. le créancier d’une Commune ne peut poursuivre par la voie judiciaire l’exécution d’une condamnation prononcée à son profit, et si. pour faire payer ce qui lui est dû, il doit s’adresser à l’Administration supérieure qui a seule le droit d’autoriser le paiement des dettes des Communes, il ne saurait non plus par voie de saisie-arrêt frapper d’indisponibilité aux mains des comptables qui les détiennent les fonds d’une Commune 2t priver celle-ci des ressources sans lesquelles les services municipaux ne pourraient fonctionner ». Req. 15 février 1938 Grenouiller. D 1938-1-126 n. Monsarrat. QUE

(5) C.E., 5 juin 1806 Hospice de Chantilly, T. 1, p. 43. CE. j i 1808 Halley de Ronville. Trib. cv. Seine 18 Ars Us 1933 Ps. 31-368 ce Waline.

(16) T.C., 9 décembre 1899 Canal de Gignac.

(7) Les voies d’exécution sont, au contraire, uitlisables contre les Eta-

blissements d’Utilité Publique qui sont des établi i Cass, 5 mars 1856. D. 56-1-121. + RAS CONS ARE ER

l’inertie de l’Administration qui se refusait à payer ses dettes, ou de l’autorité supérieure qui se refusait à l’y contraindre (18).

$ 2. — Fondement de la prohibition des voies, d'exécution.

Le rechercher dans les textes, c’est éluder le problème, car arfois les textes manquent ou sont d'interprétation douteuse. n a voulu voir le fondement de l’insaisissabilité des biens de

l’Administration dans le principe de la séparation du Juge et de l'Administration (19). Cela parce que seule l'Administration pourvoit aux dépenses publiques, à la marche des Services publics, qu’il n’y a pas de dépenses sans crédit au budget accordé par l'autorité compétente, parce qu'aucun tribunal ne peut ordonner une inscription d'office ou un mandatement. Mais seul ce dernier argument repose sur le principe de la séparation des autorités, les précédents pouvant se rapporter à la notion d'intérêt général ou aux règles de la comptabilité publique.

Or, interdire d’ordonner une dépense, c’est simplement interdire au Juge de substituer son appréciation à celle de l’Administration. Îl n’est d’ailleurs pas rare de voir celle-ci interroger le Conseil d'Etat sur les mesures à prendre en vertu de ses décisions au contentieux. — Aussi, est à notre sens plus pertinent l’argument qui justifie l’absence de droit de gage général du créancier de l'Etat, par ceci, qu’une saisie risque de troubler la marche des Services publics de l'Etat (20), marche à laquelle certains biens sont indispensables. L'hypothèse n’a rien d’invraisemblable, puisque l’on vit un jour un créancier de la Compagnie des Chemins de fer de l’Ouest-Etat, faire saisir par un huissier en gare de Rennes, l’express de Brest deux minutes avant son départ : le train ne démarra que lorsque le Chef de gare eut pris l’engagement personnel de payer le créancier le lendemain (21).

Le service public serait ainsi désorganisé, l’ordre public troublé gravement au seul profit d’un créancier, dont l’ardeur procéduürière pourrait être hors de proportion avec le montant de sa créance, le droit devenant alors un élément destructeur de PEtat (22). Il n’est donc pas anormal de défendre ainsi les biens de l'Etat, non seulement contre les particuliers, mais encore contre les administrateurs peu vigilants. C’est là aussi [le fondement de l’inaliénabilité — relative — et de l’imprescriptibilité des biens du domaine public. Mais s’il est normal de proscirre la prescription parce qu’occulte, il n’en est pas tout à fait de même pour la saisie qui se fait au vu de tous. On comprend, à la rigueur, qu’on ne puisse saisir un bien — encore qu'il n’est pas absolument démontré que tous les biens concourent également à la marche des services publics, mais on est en droit de se demander

pourquoi la prohibition joue identiquement à l’égard des deniers.

8) Trib. cv. Seine 18 octobre 1933. D., 1934-2-65 n. Waline. Cet arrêt précise que seules les voies d’exécution sont prohibées et non leurs mesures, préliminaires, telles que les commandements, qui ne peuvent porter atteinte au fonctionnement des services publics.

(19) Artur. Séparation des pouvoirs et séparation des fonctions. R.D.P. 1900, p. 269. n. 1

(20) C’est le point de vue auquel se place l’arrêt Grenouiller précité.

(21) Cité par Defert. Exécution des jugements contre les personnes morales de droit administratif. Thèse Paris, 1910, p. 44.

22) « Le droit ne peut être un élément destructeur de l'Etat ». Aristote. Polit. III VI I

Car, enfin, une saisie, en l’espèce ne risquerait pas de ruiner l'Etat, ni son crédit : au contraire peut-être.

Mais les règles de la comptabilité publique s’y opposent et c’est, à notre sens, pour cette raison d'ordre technique, que les deniers publics sont insaisissables. En effet, ni les ordonnateurs, ni les payeurs, ne peuvent effectuer une dépense sans autorisation ; il ne disposent que de fonds dont la destination ne dépend pas d’eux, mais est établie suivant un ordre qui ne peut être interverti. C’est cela qu’exprime la règle de la spécialité budgétaire, selon laquelle les fonds votés en faveur d’un chapitre, ne peuvent être affectés à un autre (23).

Il est permis de regretter cet état de choses (24) et de proposer des réformes dont le principe pourrait être analogue à celui de la loi du 23 décembre 1925, article 7, qui avait autorisé les créanciers de l’Etat Roumain à saisir-arrêter dans certaines conditions, les revenus de l’Administration débitrice (25).

Mais tel est l’état du droit positif français, dans lequel les failles sont rares.

Il est cependant des cas qui prêtent à réflexion : une saisie avait été opérée d’un terrain communal, suivie de sa vente aux enchères pour remplir le créancier impayé d’une commune, or, le Conseil d'Etat rejeta la requête de la commune, motif pris de ce que l’arrêt de conflit avait été pris trop tard (26) et que le jugement avait acquis force de chose jugée. Selon nous, cela ne signifie pas une validation de la saisie : le Conseil a constaté que la commune n'avait qu’à utiliser la procédure à sa disposition. Que pouvait-il faire de plus une fois la saisie opérée et la vente faite ?

La Cour de Rennes a rendu un curieux arrêt qui fait tâche mais non tâche d’huile (27) : elle avait autorisé un créancier à saisir-arrêter entre les mains du receveur municipal les sommes à lui dues par une commune, une fois que celle-ci, autorisée par le Préfet, eut vendu un de ses biens, et que le prix de vente de ce bien eut été inscrit au budget avec effectation du crédit au paiement de la dette.

Il est impossible — quoiqu’on en ait dit de voir dans une autorisation de vente de bien communal, une autorisation donnée au créancier de poursuivre le remboursement de sa créance par les voies d’exécution du droit privé. Précisément, parce que l’Administration contrôle ainsi les dépenses de la commune, c’est bien pour ne pas en laisser le soin auv particuliers. Par ailieurs, que serait-il arrivé si, au dernier moment, la commune avait dû subvenir à une dépense nouvelle et urgente ?

(23) Trib. cv. Toulouse 28 octobre 1907 D, 1910-2-105 n. Cézar-Bru (impossibilité pour un créancier d’une commune de signifier au Maire un commandement de folle enchère) : «pour obtenir un payement forcé le créancier d’une Commune ne peut jamais s’adresser qu’à l’Administration ; que cette distinction est fondée sur ce que, d’une part les Communes ne peuvent faire aucune dépense sans y être autorisées par l’Administration : que de l’autre, les Communes n’ont que là disposition des fonds qui leur sont attribués par leur budget et qui tous ont une destination dont l’ordre ne peut être interverti… qu’en demandant jusqu'ici le payement à la commune de Toulcuse, il a méconnu les règles de la comptabilité communale ci-dessus -Tappelées ».

(24) Alier op. cit. p. 133.

(25) Sur ce sujet cf. Tari : Des moyens d’assurer l’exécution des jugements rendus contre l’Administration, Thèse Paris 1933, p. 44 et s. et p. 61.

ea Ses 20 nu 1922. Gros Renaud, 134.

janvier , D. 1893-2-380 et S. 1894 S. 23 .

Monsarrat, note ou D. 1938-1-126 (arrêt Grenouiller), A

— At —

Il vaut mieux reconnaître sincèrement l’état positif du droit. Les voies d’exécution directe sont prohibées contre l’Administration dans la mesure où elles sont dirigées contre des biens du domaine de l'Etat ou des deniers publics.

Par biens domaniaux, il faut entendre tant les biens du domaine public que ceux du domaine privé. Il peut paraître étonnant de soumettre ceux-ci à la règle de l’insaisissabilité, alors qu'ils sont prescriptibles, mais, ainsi que le fait observer M. Waline : « Même la saisie et la vente des biens du domaine privé seraient contraires à l'intérêt général ; pour satisfaire un créancier qui, s’il attend un peu, sera payé sur le produit des impôts, on tarirait, en effet, une source permanente de revenus pour l'Etat : ce serait scier une branche pour avoir un fruit » (28).

On comprends dès lors pourquoi et dans quelle mesure les voies d'exécution ne peuvent être utilisées contre les concessionnaires de services publics. Ceux-ci sont bien cependant des personnes privées contre lesquelles les voies d’exécution du droit commun peuvent être employées. Mais ils exercent leur activité grâce à l'usage de certains biens qui font partie du domaine public ou grâce à la possession de biens qui, en vertu du contrat de concession, doivent à la fin de celui-ci être remis à l'Etat. Par conséquent, dans la mesure où des voies l’exécution sont dirigées contre ces biens, une pareille procédure est illégale (29). Elle devient cependant admissible lorsque les créanciers prétendent, par exemple, saisir des constructions faites par le concessionnaire à titre précaire, c’est-à-dire des constructions qui ne sont pas destinées à entrer ultérieurement dans le domaine de PEtat (30).

Cette solution doit, au prime abord, être étendue aux entreprises nationalisées. Cependant, le problème est ici assez complexe, car si toutes les concessions sont soumises aux mêmes principes juridiques, il n’en est pas de même des entreprises nationalisées qu’il paraît difficile de ramener à un type juridique uniforme.

En effet, une équivoque politique est à la base des nationalisations. Certaines ont essentiellement paru cohsister en wne sanction, d’ailleurs d’oryire politique plus qu’économique, dirigée contre des entreprises accusées de collaboration avec les Allemands durant l'occupation (Usines Renault). D’autres, au contraire, ont été proposées comme remède à une exploitation déficitaire (Houillères du Nord et du Pas-de-Calais). On a parlé de retour des richesses nationales à la Nation, ce qui ne signifie pas grand chose. On a surtout essayé de faire une expérience d’économie socialiste, destinée à combattre la grande industrie (« les trusts »), le rassemblement d'énormes capitaux en un petit nombre de mains étant considéré dangereux pour l’ordre politique et Ia sécurité nationale. ae

Quoiqu'il en soit de ces motifs, il en résulte que les nationalisations ont été opérées sans plan général préétabli, de façor fort empirique, au gré des circonstances et des compromis poli-

(28) Manuel élémentaire de droit administratif, 40 édit. p. 470, 3° édit. p. 454, cf. Bonnard : Précis de droit administratif, 4° édit., p. 678. -

(29) Trib. Seine 27 juillet 1850, D. 1850-5-78. Trib. Baveux 19 mai 1911, . 1912-2-125 (impossibilité de saisir des locomotives). Cf. Glasson et Tissier: Précis de procédure civile, 2° édit. T. 2, n° 1167. Traité élémentaire des voies d’exécution n° 17. »

(30) Req 10 avril 1867. D, 1867-1-397.

tiques. De telle sorte qu’il est difficile de classer les entreprises nationalisées dans les cadres habituels des services publics. Sontelles des administrations publiques ou des entreprises privées ? Dans le premier cas, il n’est pas de voies d’exécution sur leurs biens, Au contraire dans le second.

Il semble bien que l'intention des législateurs ait été de les soustraire, du moins dans une très grande part, à l’application des règles du droit administratif. 6

C’est ainsi qu’il a souvent stipulé que les entreprises nationalisées demeuraient soumises à la législation commerciale (31) et pouvaient même conserver, jusqu’à ce qu’intervienne une loi fixant leur statut juridique, le statut des sociétés anonymes (32).

Il est parfois précisé que les règles de la gestion financière et comptable sont celles des sociétés industrielles ét commerciales (33), que l’entreprise est dispensée du contrôle financier prévu par le décret du 25 octobre 1935 sur les Etablissements publics de l'Etat et par le décret du 30 octobre 1935 sur les sociétés, syndicats, associations ou entreprises ayant fait appel au concours financier de l'Etat (34).

Aussi, n'est-il pas étonnant de voir reconnues par la loi à ces organismes, la personnalité civile et l’autonomie financière (35).

Mais l’on retrouve cependant des effets de l’indétermination cohceptuelle qui a présidé à la naissance des entreprises nationalisées. L'article 2 (al. 1) et l’article 3- (al. 1) de la loi du 8 avril 1946, relative à la nationalisation du gaz et de l’électricité, déclarent que la gestion des entreprises ainsi créées est confiée à un « Etablissement public National de caractère industriel et commercial ». S’agit-il là d’un établissement public au sens habituel du mot, c’est-à-dire d’un organe administratif spécialisé et décentralisé ? Ce caractère doit-il être reconnu aux entreprises nationalisées auxquelles il n’est pas expressément attribué ?

D’autres textes organisent par ailleurs un contrôle à allure administrative très poussée, de la gestion de certaines entreprises (36). Certains déclarent que leurs capitaux appartiennent à la Nation (37). Cela signifie-t-il que les règles de la domanialité leurs sont applicables ? Qu’est-ce qui nous permet d’affirmer, comme le fait M. Personnaz, que ces règles ne jouent que pour certains immeubles, et non pour les meubles et produits (38) ?

Un point cependant paraît devoir être acquis : les règles de la comptabilité publique ne sont pas applicables à la gestion financière des entreprises nationalisées. Dès lors, on n’a pas affaire à des deniers publics, mais à des deniers privés sur lesquels les voies d'exécution devraient pouvoir être exercées. Par ce caractère,

(31) Art. 10, al. 1, L. 2 novembre 1945 relative à la nationalisation de la Banque de France et des grandes banques. Art. 5 L. 25 avril 1946 concernant la nationalisation et l’organisation de l’industrie des assurances.

(832) Art. 33 L. 25 avril 1946 précitée.

(33) Art. 24 Ord. 13 décembre 1944. Art. 5 L. 17 mai (nationalisation des houillères). Art. 9 Ord. 16 janvier 1945 (régie Renault). Art. 24 L. 8 avril 1946 (nationalisation du gaz et de l’électricité).

(34) Art. 9 ord. 16 janvier 1945 (précitée). Art. 5 L. 17 mai 1946 (précitée).

(35) Art. 1.ord. 13 décembre 1944 (précitée). Art. 7 ord. 16 janvier 1945 (précitée). Art. 2 L. 17 mai 1946 (précitée).

(36) Art. 14-23-2°-24-28 L. 17 mai 1946 (Houillères).

(37) Art. 16 al. 2 L. 8 avril 1946 (gaz électricité), art. 18 L. 17 avril 1946.

(38) Personnaz « La nationalisation des Houillè f i i ME | illères françaises ». Droit

ces entreprises se différencient donc nettement des régies et des Etablissements publics (39).

Les concessionnaires gèrent aussi un service public avec des deniers privés. Mais ils poursuivent finalement un but égoïste et c'est cela que, précisément, les nationalisations ont voulu éviter.

Il semble pourtant que, du point de vue des voies d’exécution, la situation des concessionnaires et celle des entreprises nationalisées soient assimilables.

Tout d’abord, parce que certaines de celles-ci ont simplement succédé à des concessions de service public. Ensuite, parce que si leur gestion financière est privée, elles peuvent utiliser des biens domaniaux contre lesquels les voies d’exécution ne peuvent être employées. '

Par conséquent, il nous semble que dans la mesure où les voies d’exécution seront dirigées contre les deniers de ces entreprises et contre les biens leur appartenant à titre privé, elles devront être autorisées (40). Ceci pourra être très efficace à l’encontre des Banques et Compagnies d’Assurances mnationalisées, par exemple, dont la nationalisation a voulu réduire la puissance, et qui ne doivent pas, par un contre coup paradoxal, échapper à l’action des particuliers sous prétexte qu’elles sont nationalisées.

Toutefois, il existe un danger. Les tribunaux pourront, en effet, être tentés de décider que la prohibition des voies d’exécution reposant sur la nécessité d’assurer la marche des services publics, il n’y aura pas de voies d’exécution données contre les entreprises nationalisées dont la gestion « dans l'intérêt de la Nation» pourra peut-être, par eux, être abusivement assimilée à une gestion de service public. Par ce fondement très large — ét injustifié, ou du moins qui ne correspond pas, à l’état actuel, de notre droit positif — de la prohibition des voies d’exécution, il est possible que les tribunaux essaient de camoufler leur timidité à l’égard de ces nouveaux organismes.