LA RESPONSABILITE CIVILE DES FONCTIONNAIRES ADMINISTRATIFS

L'étude de la responsabilité des fonctionnaires ne nous intéresse que dans la mesure où elle a une incidence sur l’exécution par l’Administration de ses obligations de faire. La question est de savoir si, et comment, le manquement de l’agent à ses devoirs fonctionnels peut ouvrir au requérant un droit à indemnité. Il ÿ a longtemps qu'est admis le principe de la responsabilité personnelle des agents publics : nous ne reviendrons pas là-dessus. Notre étude se propose surtout, de rechercher la fréquence ou Ia rareté de la mise en jeu de cette responsabilité, à propos des abstentions administratives. Aussi, examinerons-nous doctrine et jurisprudence par rapport aux deux attitudes possibles des fonctionnaires, qui intéressent notre sujet

L’inexécution des obligations de faire, L’inexécution de la chose jugée.

(1) 11 convient de faire une place à part à la responsabilité des officiers d'état civil. Ceux-ci sont en effet seuls responsables selon les termes des articles 52, 57 et 1382 du Code Civil de tout fait de négligences entraînant un dommage pour les tiers, en ce qui concerne les registres et la rédaction des actes de l’état civil (Pau, 16 mai 1853, S. 1853-2-491. Poitiers 26 février 1908, S. 1909-92-17 n. Mestre, Douai 10 avril 1940, S., 1941-2-39), L’Administration qui peut exercer sur les officiers d’état civil à l’occasion des actes de leurs fonctions des pouvoirs de suspension et de révocation (C.E., 18 mars 1910 Falvelly 245), ne voit sa responsabilité engagée (et le contentieux, de judiciaire devient alors administratif) que s’il est allégué une faute de service qui a indirectement empêché les services d’état civil de fonctionner : telle une négligence dans le transfert de registres d’état civil où dans la reconstitution d’actes de l’état civil. (C.E., 30 janvier 1925 Compin 113, solution implicite).

Dès lors la faute personnelle de l'officier d’état civil n’est pas détachable de la fonction : elle est la faute de la fonction elle-même, L’Administration n’est pas responsable du fonctionnement défectueux des services de l’état civil. Î1 y a là un statut très spécial qui range dans une catégorie à part la AA Ai rET des officiers de l’état civil, qui me peut être assimilée, ni à celle des fonctionnaires administratifs, ni à celle des fonctionnaires judiciaires.

SECTION 1. — L'INEXECUTION DES OBLIGATIONS DE FAIRE SOUS-SECTION 1. — LA DOCTRINE

Aucun texte ne pose le principe de la responsabilité des fonctionnaires, qui n’est qu’un produit de la doctrine et de la jurisprudence. La loi du 19 octobre 1946 sur le statut des fonctionnaires (2) n’y fait qu’une allusion dans lalinéa final de larticle 14, qui prévoit le cas où un fonctionnaire ayant été poursuivi par un tiers pour faute de service, la collectivité publique, qui a omis d’élever le conflit d’attributions, doit couvrir le fonctionnaire des condamnations civiles, prononcées contre lui (8).

Il n’est discuté par personne et 1l est enseigné par tous que la faute personnelle est cette faute détachable de lexercice de la fonction publique, et révélatrice de l’homme avec toutes ses erreurs, faiblesses, etc L'idée paraît à la fois exacte et imprécise. Car, il ne suffit pas de dire qu’est fait personnel l’acte « qui ne peut être confondu avec l’accomplissement, même irrégulier, d’un acte de la fonction » (4) ou qui n’est pas conforme au type d’acte habituel qui est donné par le fonctionnement normal des services publics (5) : c’est en effet reculer la solution du problème que de poser celui-ci par rapport à celui déjà délicat du fondement de la faute de service. Il reste à savoir en quoi consiste cet acte « accompli à l’occasion du service, mais cependant étranger au service» (6) et qui ne peut être confondu, ni avec un acte régulier de l’Administration, ni même nécessairement avec un acte irrégulier (7).

Cette faute personnelle peut se manifester si l’acte révèle, soit une intention mauvaise de l’agent publie, soit une faute lourde consistant en une appréciation grossièrement erronée des faits qui ont motivé sa conduite ou de ses pouvoirs légaux, ou en une violation de la loi pénale (8). Il y aurait en sorte, un critère double : subjectif dans les deux premiers cas, objectif dans le troisième. Peut-on le réduire à l’unité ? Dans le sens de l’objectivité, il semble, malheureusement, que ce soit impossible, car dans la matière qui nous intéresse, cela dépend de la situation de fait du fonctionnaire : s’il s’agit d’une inexécution matérielle ou se trouve en présence de tous les cas de négligence qui nécessitent une appréciation subjective, alors qu’à priori, elle pourrait être objective s’il s’agissait d’un refus d’exécution d’un acte juridique.

L’inexécution juridique révèle aussi bien la faute personnelle que l’inexécution matérielle. Mais la révèle-t-elle automatiquement ? Toute inexécution d’une obligation de faire constituet-elle en tant que telle, une faute personnelle ?

I semble bien que non, si, comme le regretté professeur Dupeyroux, nous définissons la faute personnelle relativement à celle du service, la première n’étant que ce que s’est pas la

(2) Commnetaire par Fr. Gazier, D., 1947 L. 177. (3) C’est la reproduction de l’article 24 du statut des fonctionnaires édic- FN par ie D Ed du Maréchal Pétain. L'application pratique e cette disposition sera proba Î : tr. i SAN DUR Le ement restreinte : cf. sur ce point Marcel (4) Barthélémy : Traité élémentaire de droit administratif 9° édit p… 76. (5) Hauriou. Précis de droit administratif, p. 94. | (6) Duguit: Traité de droit constitutionnel T, s' 549. on

(7) Cf. Dyvanach: La responsabilité civile des ctionnair ï français. Thèse Rennes 1935. j Mess ci) Pope

(8) Cf. Jèze., R.D.P., 1909, 274,

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seconde, donc subjective puisque la faute de service est un manquement objectif à la règle qui domine le fonctionnement du service (9).

Mais, même sans utiliser cette comparaison, car il est discutable que la faute du service soit objective, on est obligé d’admettre le critère subjectif, si l’on considère le fonctionnement complexe de l’Administration.

La fonction publique subvient à la fois aux intérêts publics et privés. Le fonctionnaire ne l’exerce pas à son profit, et il a le devoir juridique de ne pas la compromettre, par intérêt personnel, ignorance, négligence ou mauvais vouloir. Mais, en tant que tels, son abstention, son refus de prendre une décision ou de l’exécuter ne constituent pas nécessairement le refus d’exercer sa fonction, refus qui est répréhensible en soi, puisque le fonctionnaire n’a, comme tel, d'existence juridique que dans la mesure où il remplit sa fonction, mais qui peut ne pas l’être toujours, un pareil refus, une semblable abstention pouvant, suivant les cas, être un exercice de la fonction.

La preuve en est que le législateur a prévu des hypothèses où il n’y a violation de son devoir juridique par le fonctionnaire que lorsqu'il n’a pas répondu à une mise en demeure : article 218 Code de Justice Militaire en ce qui concerne le refud d’obéissance des militaires, article 506 du Code de Procédure civile, article 119 du Code Pénal.

Par ailleurs et d’une façon générale, il ne peut y avoir de faute personnelle, lorsque l’agent public exerce un pouvoir discrétionnaire.

Toute la question est de savoir si cette faute existe lorsque la compétence est liée. M. Jèze répond par laffirmative (10). Il y aurait faute personnelle toutes les fois que le fonctionnaire se refuserait à faire l’acte exigé par la loi. C’est là revemr sans le dire à un critère objectif : or, l’agent peut avoir commis une erreur de bonne foi, sans intention de nuire, ni même sans se tromper grossièrement, si l’interprétation du texte était délicate.

La consultation de la jurisprudence nous apportera la preuve que la nature de la faute personnelle est essentiellement subjective et qu'aucun automatisme ne la déclanche, principalement quand il s’agit du refus de prendre une décision qui, légalement, doit être prise.