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LABAYLE (10) y voit une fiction légale, c’est-à-dire un fait faux supposé vrai pour la commodité. Ce procédé est couramment employé par le droit pour régir certaines situations particulièrement complexes. C’est lui qui a promu des règles telles que celles relatives à l’exterritorialité, à la personne morale. PT

On peut y voir également une présomption légale, c’est-à-dire un procédé grâce auquel la loi décide que de tel fait connu doit être induit l’existence d’un fait inconnu, mais supposé et affirmé réel et véritable par le législateur. C’est de cette attitude que relèvent des règles telles que la présomption de paternité et l'autorité de la chose jugée. :

Si l’on s’en tient à la lettre de l’article 3, les deux théories sont parfaitement soutenables. Mais admettre la théorie de la fiction légale est supposer qu’en réalité le silence ne correspond pas à un refus, mais à une apathie locomotirice de PAdministration, c’est-à-dire en quelque sorte, à une inertie fautive. Or une faute ne peut se présumer. Par ailleurs, il semble bien qu’en fait le silence, s’il peut parfois révéler des négligences ou de la mauvaise volonté, révèle le plus souvent un refus. On peut simplement reprocher à l'Administration de ne l’avoir pas signalé au requérant. Mais il faut constater que le silence n’est pas systématique, que le plus souvent l'Administration fait connaître ses décisions, et que, si elle ne le fait pas, c’est parce qu’elle estime que la requête est sans valeur, ou quelle ne veut pas lui donner satisfaction.

Le problème de la signification intrinsèque du silence est apparemment très délicat. On peut même dire qu’en tant que tel il n’admet pas de solution générale. Si l’on jette en effet un regard sur le droit privé, on aperçoit aisément sa complexité et la diversité des solutions qu’il autorise (11).

Tantôt le silence à une signification juridique, tantôt il ne constitue qu’un simple état de fait. Une seule règle paraît pouvoir être dégagée : « Le silence ne peut jamais aggraver les situations juridiques existantes >» (12). Il est à remarquer qu’il n’en était pas ainsi en droit administratif avant la loi du 17 juillet 1900.

Il est en effet des situations importantes où, à priori, aucune signification spéciale ne peut être conférée au silence. Ainsi lorsqu’une femme commune en biens, après avoir fait inventaire, garde le silence sur lacceptation ou la renonciation, il est impossible de dire qu’elle a renoncé, puisqu'il faut une renonciation formelle, ni qu'elle a accepté, un défaut de renonciation formelle n’équivalant pas ipso-facto à une acceptation. Le problème se présente semblablement en matière de refus de contracter : rien ne permet de dire que celui qui a gardé le silence en présence d’une offre qui venait de lui être faite, l’a acceptée ou refusée. II n’en a peut-être pas eu connaissance (13).

Mais le juge peut interpréter souverainement les faits et circonstantes de la cause, et décider par exemple qu’en raison des

(10) Op. cit., p. 16. Dans le même sens : Laferrière « Le recours contre le silence de l'Administration » Revista de Drept Public, 1930, p. 322 n. 1.

; (1) Sur ces points, cf. Gouttenoire : « Le silence de l'Administration >, Thèse Paris, 1932 p. 244 - P. Voirin n. sous Req., 29 mars 1938 - D. 1939 1-5.

(2) En ce sens Cass. cv. 25 mai 1870 D. 1870-1.257.

(3) Sur ce problème V. infra p282Cpr : Théorie des avant-contrats : Mazeaud. Traité théorique et pratique de la responsabilité civile délictuelle et contractuelle T I n° 116-118 Gaudemet : Théorie génrale des obligations,

p. 37 - Demolombe : Trailé des contrats, T. 1 n° 65 : Maynan : Les fictions contrat, Th. Montpeilier, 1924. ñ FREE

ess

relations d’affaires existant entre ies parties, le silence vaut acceptation de l'offre, surtoui si cette dernière a été faite dans l'intérêt de l’acceptant éventuel (14).

Dans cet ordre d'idées, le législateur est venu seconder l'effort du juge et de nombreux textes permettent de voir dans le silence un forme d’acceptation tacite.

Ainsi la loi du 27 juillet 1230, article 7, paragraphe 2, donne ce sens au silence dans les rapports entre assureur et assuré. De même l’article 29, $ 2 de la loi du 1* juillet 1938, décide qu’un assuré accident du travail sollicité par son assureur de souscrire un avenant à sa police, à la suite d’une aggravation par la loi des charges patronales, est réputé avoir accepié si, dans un délai déterminé à compter de la notification de l'offre, il a négligé de répondre.

Dans le même sens, on peut citer l’article 1738 du Code Civil qui organise la tacite reconduction des baux, le décret-loi du 21 décembre 1926 (modifiant sur ce point la loi du 21 juin 1865) qui stipule que le silence vaut acceptation en matière de formation d'association syndicale, l’article 31-K-2° du livre 1* du Code du Travail qui décide que les conventions collectives du travail sont obligatoires à l’égard des mebres des groupements signataires s’ils n’en ont pas démissionné dans certains délais.

L'existence de cette réglementation montre qu’intrinsèquement Île silence ne vaut pas nécessairement acceptation. En tant que fait, il est normal de lui attribuer un incidence juridique, et la loi en tient très souvent compte (15), pour ne pas d’ailleurs toujours l’assimiler à une acceptation : l’article 932 du Code Civil dispose en effet que l’acceptation d’une donation doit être expresse.

Il semble donc que normalement, le silence doit être assimilé à un refus. Certes le juge pourra en décider autrement, si cela résulte des faits de la cause. Car si une acceptation tacite se déduit d’une volonté mal exprimée, celle-ci doit cependant être réelle. Alors qu’une acceptation qui serait déduite de la nature des choses, risquerait d'amener non seulement à une interprétation tendancieuse de la volonté des parties, mais à une création ex nihilo de cette volonté (16).

La loi de 1900 paraît donc s’être ainsi conformée à une tradition juridique selon laquelle le plus souvent le silence cache un refus. De telle sorte qu’en notre matière, en raison de la règle de Ja décision préalable, il est très normal de considérer que ne pas répondre équivaut à refuser un droit puisque, le requérant ne peut saisir directement le juge.

Cette présomption légale de refus, l’Administration ne peut jamais l’écarter : si, durant quatre mois elle a gardé le silence devant les requêtes qui lui étaient présentées, cela vaut refus, même si elle fait savoir durant cette période, à un administré, qu’il était sursis à sa demande (17), même si elle prouve que son silence était justifié par la volonté d’attendre la solution d’un recours pour excès de pouvoir, avant de répondre à la demande (18).

Selon les termes de l’article 3 de la loi du 17 juillet 1900, le

(14) Req. 29 mars 1938 précité.

5) Cf.: Jugement par défaut, prescription, autorisation maritale tacite de l’exercice par la femme d’une profession commerciale,

(6) P. Vorrin n. précitée sous Req. 29 mars 1938.

(17) C. E. 21 novembre 1913 Gauron 1124.

(18) C. E. 26 mars 1931 Helleling 377.

— De

silence est donc toujours une décision implicite de rejet, reposant ee ; : ; :

sur une probabilité de refus, présomption contre laquelle l'Admi-

nistration ne peut être admise à faire la preuve contraire.

$ 2. — De quelques autres significations du silence de l'Administration

Si nous avons intitulé le titre I de notre première partie : « Les silences de l'Administration », bien qu’en tant que tel, le silence soit toujours de sens indétreminable, c’est parce que des textes lui ont donné en des hypohtèses particulières, des significations spéciales et par là, on dérogé à l’article 3 de la loi du 17 juillet 1900.

Il n’y a là rien d'étonnant. Beaucoup de textes sont en effet antérieurs à la loi de 1900 qui, de par sa généralité, n’a pu les abroger, en vertu de la règle juridique selon laquelle une réglementation spéciale déroge toujours à une réglementation générale (19). Par ailleurs, d’autres textes sont intervenus postérieurement à la loi de 1900 à laquelle ils ont apporté des exceptions formelles, relatives tant au sens du silence lui-même, qu'aux délais impartis par la loi.

Un certain nombre de textes conserve au silence de lAdministration, sa signification de décision implicite de rejet, mais Passortit en général de délais beaucoup plus brefs, sanctionnant plus brutalement ainsi linertie des pouvoirs publics. Nous avons déjà cité (20) l’article 58 de la Loi du 5 avril 1884 qui fixe des délais de un à deux mois et l’article 15 du décret du 12 avril 1830 qui prévoyait au contraire un délai de quatre mois.

Nous pouvons mentionner en outre, parmi les textes importants :

— L'article 26 de la loi du 3 juillet 1875 : « Lorsqu'il se sera écoulé trois mois à compter du jour de la transmission par le Maire de la Commune à la commission d'évaluation, des dossiers de réclamations prévus par Particle 25 ci-dessus, sans qu’ait été fixée l’indemnité à allouer aux intéressés ou sans que notification leur ait été faite, ceux-ci pourront saisir directement la juridiction compétente. Cette disposition s’appliquera en outre au règlement des indemnités à allouer pour réparation des dommages causés par les troupes dans les cantonnements et logements par application de Particle 14 de la présente loi. »

— L'article 66 de la loi du 5 avril 1884 qui considère comme rejetée la réclamation adressée au Préfet, si ce dernier n’a pas statué dans le mois.

— L'article premier de la loi du 8 janvier 1905 qui assimile à une décision implicite de rejet le silence du Conseil de Préfecture qui n’a pas statué dans les deux mois sur l’autorisation de poursuivre demandée par un contribuable communal ; ce dernier à l'expiration du délai peut alors se pourvoir en Conseil d'Etat (21).

— L'article 10 de la loi du 27 décembre 1927 impose aux contributions directes de délivrer un récépissé, s’il le requiert, au contribuable qui a fait une réclamation ; l’article 11 accorde au

(9) La nouvelle règle a, par contre, rendu caduc le décret du 2 novembre 1864 qui était devenu sans portée pratique. (20) Supra, p. 17, n. 1.

(21) Sur cette question v. infra, p. 482

Directeur des Contributions, 6 mois pour staluer : c’est bien donner au silence une signification de rejet, puisque si l'Administration n'agit ni ne répond, c’est parce qu'elle n’a pas modifié le rôle.

C'est là un exemple de délai plus long que le délai de Droit commun. Mais aussi Sommes-nous en matière fiscale Les délais sont fixés en considération de l'intérêt que les Pouvoirs Publics attachent à la question à résoudre : si la puissance publique est en Cause, non seulement le silence vaut refus, mais encore sera-ce plus souvent un long silence. Au contraire, s’agit-il d’affaires où la fonction de l’Administration consiste plus en obligation de laisser faire qu’en obligation de faire, où l'intérêt privé est aux yeux de la loi, spécialement digne de protection, les délais sont plus brefs, ei le silence vaut quelquefois acceptation. (22)

En ce sens, nous avons déjà cité, comme dispositions antérieures à la loi de 1900, l’article 4 du décret du 26 mars 1852 pour qui le silence valait acceptation après un délai de 20 jours, l’article 48 de la loi du 8 avril 1898 qui, lui, fixait un délai de trois mois (23).

On peut de plus, citer :

— L'article 69 de la loi du 5 avril 1884 modifié par ie décretloi du 5 novembre 1926, qui dispose que le silence gardé par l’autorité supérieure vaut approbation implicite des délibérations du Conseil Municipal (24).

— La loi du 1* avril 1898 pour qui le silence de 3 mois de PAdministration sur une demande d’approbation de statuts de société de secours mutuel, vaut approbation, puisque l’Administration ne peut opposer un refus, obligatoirement motivé d’ailleurs, que dans les cas prévus par la Loi.

— L'article 50 de l’ordonnance du 12 octobre 1945 relative à la coopération agricole, modifiée par la loi du 14 mai 1946 : « l'agrément sera considéré comme acquis par les organismes qui en auront régulièrement fait la demande et déposé les pièces nécessaires pour l’examen de leur dossier au Secrétariat du Comité d’Agrément, si aucune notification de décision ne leur a été adressée dans le délai de deux mois à partir du dépôt ».

— Les articles 5, 7, 10 et 11 du Règlement d'Administration publique du 10 août 1946 pris en exécution de l’ordonnance du 97 octobre 1945 qui remaniait une fois de plus la réglementation relative au permis de construire. Des délais très brefs sont fixés, et le silence est toujours considéré comme une acceptation de la demande.

—— On peut noter une application en droit public de la tacite reconduction de l’article 1738 du Code Civil : la Loi du 9 septembre 1919 sur le régime minier impose à l'Administration de faire savoir si elle renouvelle ou non la concession, avant la fin de la 25m année précédent l'expiration de la concession ; avant le début de la 26% année, l'intéressé doit adresser sa demande de renouvellement au Ministre dont le silence, au bout d’un an, équivaut à l’acceptation de la prorogation de la concession pour une nouvelle période de 25 ans. ;

__ Enfin on peut considérer semble-t-il, comme une forme d'acceptation, l’inertie du Préfet qui laisse s’écouler les 15 jours

(22) Cf. Gouttenoire Op. CLIP DS TODMELES) (23) V. supra, p. 17, n. 2.

(24) C. E., 5 janvier 1934. Mgr Chollet S., 1935-3-64,

après rejet par le tribunal judiciaire de son déclinatoire de compétence durant lesquels il peut prendre un arrêté de conflit.

Mais l'Administration qui sail que son silence vaut acceplation, peut être tentée de proionger le délai qui lui est imparti pour statuer. Le Conseil d'Etat ne laisse pas passer de semblables abus et sanctionne toujours les manquements des pouvoirs publics. C’es} ainsi qu’il a décidé que lorsqu'un délai était imparti à un organisme administratif pour statuer en appel sur une réclamation contre le rejet d’une requêie par l’organisme qui lui est subordonné, ce délai ne peut être arbitrairement allongé, en fixant son point de départ à une date autre que celle à laquelle il est fixé (soit au jour où l’organisme d’appel a reçu copie de la décision de l'organe de première instance, soit au jour de laccusé de réception du dossier du requérant, alors que le point de départ est fixé au jour de l'enregistrement au Secrétariat de l’organe en question). (25)

Mais il est d’autres situations particulièrement dignes d’intérêt, où l’administration, qui a agi de son propre mouvement et non à la requête d’un administré, risque par son inertie de gêner les simples particuliers à l’encontre desquels son action s’est exercée. Afin de faire cesser un état de fait qui, à la longue, deviendrait dommageable, la loi a parfois prévu une procédure spéciale, instituant certains délais à l’expiration desquels les simples particuliers peuvent considérer que l’Administration a renoncé à son action.

En ce sens on peut citer la loi du 31 décembre 1913, en matière de monuments historiques. On sait qu’une proposition de classement grève un immeuble de ioutes les charges qui pèsent sur les immeubles classés. Or, si cet état de chose se prolonge, il est susceptible de nuire au propriétaire : c’est pourquoi si, dans les six mois, aucune décision n’a été rendue, le propriétaire récupère la jouissance intégrale de son bien. Il en est de même lorsqu’a été notifié, par lAdministration, son intention d’exproprier. Car cette notification a les mêmes effets que le classement : si l’utilité publique est constatée, sa déclaration autorise le classement sans autres formalités. Mais si l'Administration n'effectue pas ces diverses opérations, si spécialement elle n’a pas poursuivi l’obtention du jugement d’expropriation, trois mois après sa notification, tous les effets entraînés par cette procédure, tombent.

Une situation comparable est celle qui résulte de larrêté préfectoral de cessibilité, en maitère d’expropriation pour cause d'utiité publique. En effet, le propriétaire ne peut plus alors ni aliéner, ni faire fructifier. Aussi, l’atricle 14 de la Loi du 3 mai 1841 (modifiée par la Loi du 6 septembre 1918), lui permettait-il, si un an après l’arrêté de cessibilité, l'Administration n'avait pas procédé à l’expropriation, de saisir le tribunal par voie de requête. Ÿ

L'article 17, $ 3, du décret du 8 août 1935, décide maintenant que, si l'Administration renonce à poursuivre l’expropriation, elie doit faire connaître son intention aux parties intéressées dans le délai de trois mois, faute de quoi elle est considérée comme y ayant renoncé. La Loi du 17 juillet 1921 a institué une procédure

(25) C. E., 2 février 1945, Javey 29.

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analogue, en matière d’expropriation conditionneilie. A la fois, pour permetire à l'Administration de protéger ses intérêts financiers, en renonçant au projet, el au propriétaire de sauvegarder ses droits, l’article 81 oblige lAdmirustration à se décider dans le délai de trois mois. Si elle ne l’a fait, elle est considérée comme ayant renoncé à l’exproprialion conditionnelle, sans que cela crée d’ailleurs, au bénéfice du propriétaire, un droit à être eXpPrOprié (26).

Neus pouvons, enfin, mentionner ia loi du 8 avril 1898, sur le régime des eaux que nous avons déjà cité (27), et dont l’articie 48, relatif à la servitude de halage, n’interprète le silence, ni comme un refus, ni comme une autorisalion, mais le rend générateur de dommages et intérêts à la charge de l'Administration.

Dans les hypothèses que nous venons d'examiner, Ia Loi ne préjuge pas de la signification du silence, elle permet seulement d'y mettre un terme. Car il ne s’agit aucunement, pour Administration, de faire droit ou opposition à une demande, mais de savoir si elle est décidée à poursuivre une entreprise et à en subir les conséquences. Une renonciation n’est pas un refus, et les administrés n’ont pas plus droit à la cessation qu’à la continuation de l’action de l'Administration. Maïs, du moins, il est remédié à l’inertie de celle-ci, de façon à garantir certains droïts des simples particuliers.

En résumé, l’on peut affirmer que le principe général est, suivant l’article 3 de la Loi du 17 juillet 1900, d’interprêter le silence de l'Administration comme une décision implicite de rejet. Il peut y être apporté des exceptions, relatives soit à la fixation des délais, soit à la signification même du silence ; mais encore cela doit-il être fait expressément.

Si aucune procédure spéciale n’est prévue, c’est évidemment la Loi de 1900 qui doit être mise en œuvre. Mais le problème peut se présenter, parfois, d’une façon complexe. En effet, il est des textes qui oublient de donner une signification précise au silence, et à ce titre laissent l’interprête perplexe.

Aussi, l’article 24 de la Loi du 16 octobre 1919, qui règle les modalités des concessions d'utilisation d’énergie électrique, décide que l'Administration jouit d’un délai de six mois pour répondre aux demandes à elle adressées. Mais il ne dit pas si ce silence est un refus ou une acceptation.

Il semble bien qu’il faille l’assimiler à un refus, en raison de ce que nous avons dit précédemment de la nature juridique du silence d’après la loi de 1900, qui établif, non pas une fiction, mais une présomption. LAN Fe

Le problème peut ne paraître que théorique, car ce qui intéresse, avant tout, l’administré, c’est de pouvoir saisir le juge sur le silence de l'Administration. Il est exact que sa portée pratique, en matière d'obligation de faire, est nulle : même si le silence équivalait alors à une reconnaissance du droit, le requérant n’obtiendrait quand même pas la prestation fournie. Mais il pourrait en être autrement en matière d'obligation de laisser faire. Il s’agit, ici, en effet, du libre exercice des libertés publiques, au proit des administrés, et nous avons vu que des textes spéciaux

(26) Cass., 5 août 1929 - G. P. 1929, 2.693 (sous réserve d’un droit à indemnité au profit du propriétaire).

(27) V. Supra, p. 17, n. 2.

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interprètent souvent ce silence comme une autorisation. On pourrait, facilement, admettre qu’il devrait en être généralement ainsi. Mais bien des activités sont susceptibles de mettre en cause l’ordre public, et il est dififcile de décider que, par son silence, l'Administration a signifié qu’elle s’en désintéressait. Car il peut s’expliquer, par le fait qu’elle n’a pas eu en mains tous les éléments de décision et qu’elle a choisi d'attendre. Aussi, est-il préférable d'interpréter toujours le silence comme un refus, la notion d'ordre public étant trop envahissante, pour qu’il n’en soit pas ‘tenu compte et trop vague pour permettre d'opérer une discrimination exacte entre les activités, susceptibles ou non, d’intéresser l’ordre public (28).

SOUS-SECTION 2. — LA PORTÉE DE L'ARTICLE 3 DE LA Lot Du 17 juiILLET 1900

Nous abordons, ici, le problème le plus intéressant, posé par la Loi de 1900, parce que le plus pratique pour les administrés. En effet, pour ceux-ci, peu importe en somme la signification du silence de l'Administration, pourvu qu’il ne soit pas un obstacle à un recours éventuel devant le juge et, qu’ainsi, il n’aboutisse pas à un déni d'Administration.

Or, c’est précisément ce déni, que la Loi de 1900 s’est donné pour but de supprimer. Il est certain que l'Administration doit assurer le fonctionnement des services publics et que les fonctionnaires doivent accomplir les actes de leur fonction. A ce titre, il est normal de présumer que ne pas répondre à une demande, c’est refuser un droit revendiqué.

Mais c’est surtout une gestion anormale des services publics que d'empêcher, par le silence, un administré de connaître sa situation et de se pourvoir en justice. C’est donc, en définitive, moins le refus lui-même qui est atteint que ses conséquences, moins le silence que le déni d'Administration.

Celui-ci était dû, surtout, à un vice, à une lacune de procédure. La Loi de 1900 a voulu remédier de façon définitive, en touchant moins le fond du droit que la police du droit. Elle a réalisé essentiellgment une liaison obligatoire jdu contentieux, à laquelle d’Adminisiration ne peut se soustraire.

Cet aspect procédural du texte est immédiatement perceplible. Une fois ,rapidement défini, le silence comme une décision implicite de rejet, l’article 3 de la Loi de 1900, établit toute une procédure destinée à éviter que l’Administration n’empêche, par son inertie, les administrés de recourir au juge.

L'interprétation de la portée du texte a posé, ainsi que nous allons le voir, un certain nombre de questions qui, de près ou de loin, touchent toutes à des problèmes de procédure.

Il faut, dès l’abord, préciser que la Loi de 1900 ne supprime pas la règle de la décision préalable, mais la corrige. Comme par le passé, il demeure, en principe, impossible de saisir le Cnoseil

(28) Nous ne pouvons nous étendre davantage sur un sujet, d’ailleurs plein d’enseignements. N'’étudiant que le régime des obligations de faire en droit publie, nous sommes obligés de laisser de côté celui des autorisations permissions, approbations. Néanmoins on peut se rapporter, afin d’exami. ner un problème connexe, infra, Ilme partie - Titre IV,p. 473 ets.

d'Etat si l’on est démuni d’une décision des autorités compétentes (29). Il en est de même lorsque ie légistlateur a formulé l’exigence de la décision préalable devant certains Tribunaux administratifs, en même temps qu’il a prévu, dans ces hypothèses, l'application de la règle de la décision implicite de rejet (30).

Toutefois, le Conseil d'Etat à jugé que la mise en cause devant une juridiction incompétente où une décision préalable

n'était pas exigée, pouvait tenir lieu de réclamation à son égard (31).

Par ailleurs, l’article 3 stipulant : « Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le Conseil d’Elat que sous la forme d’un recours contre une décision administrative... » on est autorisé à penser que si la règle de la décision préalable est imposée, tout à fait exceptionnellement d’ailleurs, devant un autre juge que le Conseil d'Etat, l'Administration peut, par son silence, paralyser un recours juridictionnel, puisque la Loi de 1900 n’a été faite que pour les recours devant le Conseil d'Etat. Cette solution paraît choquante (32), bien que logique. Il semble, qu’en 1900, on ait voulu atteindre toutes les inerties Administratives. Mais la jurisprudence a adopté la solution res-

trictive, ce qui démontre amplement le caractère procédural de la Loi.

La jurisprudence a, en premier lieu, fixé ses positicns au sujet des litiges relatifs aux refus des pensions. Dans ses articles 6 et 38, la Loi du 31 mars 1919, stipulait qu’un refus de pension ne pouvait être prononcé que par une décision formelle du Ministre. C’est là une application de la règle de la décision préalable (33). Les requérants pouvaient-ils, dès lors, invoquer à leur profit l’article 3 de la Loi de 1900 et prétendre que les Tribunaux des pensions devaient statuer sur leurs requêtes, le défaut de réponse à une demande de pension constituant au bout de quatre mois une décision implicite de rejet ? Le Conseil d'Etat s’est formellement opposé à cette thèse « Considérant. que Par-

(29) C. E., 28 juillet 1908, Espagnol. — C. E., 16 février 1938, Mauranne 171. — 23 janvier 1924, Le Trividec. — 13 mars 1929, Roger 299 — C.E., 28 juin 1944, Quintin 182. — CG. E., 3 janvier 1947, Davio 4. — C. ÆE., 2 juillet 1937, Becquerel S. 1937-3-111, Maïs le C. E. admet les intéressés à pré. senter contre les décisions administratives relatives au reversement des trop perçus par l'Administration, des conclusions subsidiaires tendant à l’alloca. tion d’une indemnité destinée à compenser en tout ou partie le montant des sommes répétées (qui peuvent être accordées si le versement à constitué une faute de l'Administration), sans que les intéressés aient à justifier d’une décision préalable statuant spécialement sur cette demande d’indemnité.

(30) C’est ainsi que le Conseil de Préfecture ne peut être saisi d’une requête d’un contribuable en matière de Contributions directes, que si celuici a préalablement adressé une réclamation au Directeur des Contributions Directes, dont le silence constitue au bout de 6 mois une décision implicite de rejet : C. E., 30 octobre 1931, X.. (1e espèce) 929-1er juillet 1932, Cie Agricole de Minoterie 659.

(31) C. E., 23 nov. 1917. Ville de Toulouse S$S. 1924.3-16. V. n, Duverger au J.C.P. 1946-2-2954 . inutilité de la décision préalable pour un recours au C. E. sur renvoi d’une juridiction judiciaire — distinction entre le recours sur renvoi pour appréciation de validité, et le recours sur renvoi en interprétation.

(32) En ce sens Jèze, R. D. P. 1905, p. 778 qui estimait qu’il fallait donner à la loi de 1900 une portée générale,

(33) C. E., 6 novembre 1929 Mas 952 : jugé qu’un tribunal départemental des pensions peut à bon droit rejeter comme irrecevable une requête qui ne fait état d’aucune décision ministérielle,

ticle 3 de ia Loi du 17 juillet 1900... ne s’applique pas aux affaires introduites devant les tribunaux et cours régionales des pensions » (34).

La même solution a été apportée par le Conseil d'Etat aux problèmes soulevés par linterprétation du décret du 8 seplembre 1934, relatif aux recours des fonctionnaires locaux devant le Conseil de Préfecture. Certains requérants estimaient que, s’appuyant en cela sur la jurisprudence du Conseil d'Etat, ils pouvaient bénéficier de la loi de 1900 qui, en matière de recours pour excès de pouvoir, permettait d’intenter ce recours dans un délai indéfini, une fois terminés les quatre mois de silence, valant décision implicite de rejet. Or, l’article premier du décret de 1934 prévoit expressément que le recours doit être intenté dans les deux mois. C’est ce qui a amené le Conseil d'Etat à préciser que la Loi de 1900 ne pouvait être étendue par analogie aux instances dont le Conseil de Préfecture était saisi, en exécution du décret de 1934 (35). Ainsi est-il bien précisé que la Loi de 1900 ne s'applique qu’aux instances devant ie Conseil d'Etat : elle ne peut être invoquée devant les autres juridictions, où une décision préalable est exigée ; tant que celie-ci n’est pas intervenue, tout recours est impossible (36).

La Loi de 1900 apparaît donc, d'ores et déjà, imparfaite, puisqu'elle ne vise pas tous les silences de l'Administration. Mais le légistlateur a parfois pallié cet inconvénient — qui passe souvent inaperçu parce que le Conseil d'Etat est juge de droit commun — en précisant que, dans certaines hypothèses, le silence vaudrait décision implicite de rejet. Nous avons vu que la règle de la décision préalable était quelquefois exigée devant le Conseil de Préfecture, mais le législateur a chaque fois prévenu les risques du déni d'Administration, en décidant, soit par l’article premier $ 3, du décret du 8 septembre 1934, que le silence gardé, pendant quatre mois sur les réclamations des fonctionnaires locaux valait décision implicite de rejet, — soit par l’article 11 de la Loi du 27 décembre 1927, que le silence, gardé pendant six mois, par l'Administration des Contributions Directes sur les réclamations des contribuables, valait décision implicite de rejet (37).

Mais ce sont là des mesures insuffisantes et l’on est obligé de constater que la Loi du 17 juillet 1900 n’est applicable que devant le Conseil d'Etat et, qu’à ce titre, elle ne peut remédier au silence de l’Administration lorsque la règle de la décision préalable est appliquée devant une juridiction administrative, autre que le Conseil d'Etat et qu'il n'est pas stipulé une application spéciale de la règle de la décision implicite de rejet.

Ainsi, la loi de 1900 ne peut empêcher toutes les manifestations du déni d'administration. Elle n’a pas été améliorée sur ce point par la Loi du 18 décembre 1940 (art. 47), et par l’ordonnance du 31 juillet 1945 (art. 51) qui, toutes deux, ont repris sa

(34) C. E., 8 mars 1929, Aubagnac 274.

(85) C. E., 21 janvier 1938. Dimeur D.H, 1938-231,

(36) Cf. P. de F.R. n. au S., 1938-3-9,

(37) C. E., 18 novembre 1935 Soc. Biguet et Woelfflé 1965 - 30 mai 19258 Delarbre 482 « Considérant... que le silence gardé pendant six mois sur la réclamation du sieur D. pouvait seulement être regardé comme équivalent à En permettre au requérant de porter le litige devant le Conseil de

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formule : «Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le Conseil d'Etat que sous forme d’une requête contre une décision administrative... »

.. y a là ainsi que le reconnaît M. LAFERRIÈRE (38), une disposition expresse de la Loi, que le Conseil d'Etat n’a pas osé interprêter largement, malgré les graves inconvénients pratiques qui en résultent pour les administrés (39).

.. I est un autre point qu’il convient de préciser, afin de définir la portée exacte de la Loi de 1900. Qu’entend-on, en effet, par affaire contentieuse ?

Il ñe peut s’agir évidemment que des affaires dont le Conseil d'Etat connaît, à titre de juge, mais à titre de juge de premier degré. La Loi n’a pas été faite pour pallier l’inertie de tribunaux relevant du Conseil d'Etat, en appel ou en cassation. Elle vise à réprimer le déni d'Administration, non le déni de justice. Un arrêt récent du Conseil d'Etat rappelle cette règle, de manière nette et définitive : « Considérant que le sieur X.… soutient que le Conseil de Préfecture, n'ayant pas statué dans le délai de quatre mois sur sa réclamation, l’article 3 de la Loi du 17 juillet 1900,

(38) « Le recours contre le silence de l'Administration ». Revista de Drept Public, 1930, p. 322.

(39) Il est intéresant de comparer sur ce point la jurisprudence du Conseil d'Etat et du Conseil des Prises. En vertu du décret du 2 septembre 1939 et de linstruction du 24 décembre 1939 (art. 7), les simples particuliers ne peuvent présenter directement une demande en indemnité au Conseil des Prises, mais doivent obtenir du Ministre de la Marine une décision préalable quitte ensuite à soumettre celle-ci à la juridiction des prises, si elle refuse toute indemnité, ou n’accorde qu’une indemnité insuffisante,

Mais cette décision doit être explicite : la règle est en effet qu’en matière de prises, le silence de l'Administration ‘he vaut pas décision implicite de rejet, ce « formalisme rigoureux » étant dû, ainsi que l’a dit le Commissaire du Gouvernement Puget, à ce que la loi de 1900 n’assimile le silence à une décision de rejet que pour les affaires portées devant le Conseil d'Etat, La loi de 1900 étant étrangère au Conseil de Prises (Conseil des Prises, 29 nov. 1941 Ninféa - Recueil des Décisions du Conseil des Prises, p. 119), il est donc facile au Ministre de la Marine de commettre un déni d'administration.

Toutefois, la production d’une décision n’est pas exigée, si son existence est prouvée par les pièces du dossier (arrêt Ninféa précité et C. des Pr. 20 av. 1942, Méonia, p. 163). C’est là une application du droit commun, Mais on peut se demander si le Conseil des Prises n’est pas allé plus loin afin de lutter efficacement contre le déni d’administration, Il a en effet paru écarter la règle de la décision préalable pour donner una solution équitable aux affaires dont l'instruction avait été bouleversée par la défaite de 1940, Le Conseil présume que si le requérant ne peut produire une décision, c’est en raison des événements qui avaient empêché de l’aviser, ou avaient été cause de ce qu’il n’avait jamais reçu la décision.

I1 faut noter que l'Administration a fait sur ce point preuve de bonne volonté, en ne s’opposant pas à la recevabilité de la requête maïs en défen dant au fond.

Aussi le Consenl des Prises a-t-il jugé que « Dans les circonstances exceptionnelles de l'affaire dont le dossier à été partiellement détruit ou perdu, à la suite des événements de juin 1940, il n’est pas établi qu’il ne soit pas intervenu une décision du Ministre de la Marine rejetant la demande d’indemnité présentée par le capitaine du navire Kota-Agoeng, le 13 février 1940 ; que d’ailleurs le Ministre défend au fond ; que dès lors et bien que le requérant n’ait pas produit la décision ministérielle prévue par le décret du 2 septembre 1939, la requête est recevable » (arrêt Kota-Agoeng, en date du 29 novembre 41, page 91). Remarquons que la décision du Conseil relève à la fois l’existence des circonstances exceptionnelles et le fait que le Ministre a défendu au fond. La solution eut-elle été la même si le Ministre n’avait pas défendu au fond ?

(Sur tous ces points, cf. A. Gervais : La jurisprudence française des prises maritimes dans la seconde guerre mondiale, Titre 1, Section 1),

l’autorisait à regarder sa demande comme rejetée et à se pourvoir devant le Conseil d'Etat. Considérant que la Loi du 17 juillet 1900 n’est pas applicable aux décisions contentieuses que les juridictions sont appelées à rendre et que les conditions dans lesquelles un contribuable qui a saisi un Conseil de Préfecture de sa demande peut former un pourvoi devant le Conseil d'Etat, demeurent réglées par la Loi du 22 juillet 1889; qu’il suit de là que le sieur X.…, qui ne peut joindre à sa requête un arrêté du Conseil de Préfecture, statuant sur sa demande, n’est pas recevable à présenter directement cette demande devant le Conseil d'Etat (40).

Il ne pouvait d’ailleurs être question d’une autre intrprétation. La Loi de 1900 a remédié aux inconvénients de la règle de la décision préalable, mais elle n’a pas donné à la décision préalable une nouvelle nature. Car la Loi de 1900 n’est, en somme, que l’extension du décret de 1864 : or, c’est sous le règne de ce décret qu'avait eu lieu l’abandon de la théorie du Ministre-Juge, qui avait, dès lors, amené à reconnaître à la décision préalable un caractère administratif et non pas juridictionnel. La Loi de 1900 n’a rien changé à cela et, quoiqu’on en ait dit (41), n’a jamais voulu revenir à la théorie du Ministre-Juge.

Si donc, affaire contentieuse, signifie bien affaire administrative contentieuse, on peut encore se demander ce que signifie exactement ce dernier qualificatif. La question a, en effet, un évident intérêt pratique. Si « contentieux » est interprété dans un sens très large, on en arrive à décider que la Loi de 1900 impose aux administrateurs de répondre à toutes les demandes (42).

A cela, il suffit de répondre que beaucoup de demandes ne méritent pas de réponses, que le silence peut être un exercice normal de la fonction publique, et que, seules, ses conséquences, peuvent en être dangereuses.

Mais il ne faut pas tomber non plus dans une interprétation trop restrictive du terme «contentieux », et dire avec ARTUR, que la décision devait être contentieuse préalablement au recours au Conseil d'Etat. La théorie du Ministre-Juge est, aujourd’hui, complètement abandonnée, et de plus le Conseil d'Etat recoit les recours contre les décisions de toutes les autorités administratives quelles qu’elles soient (43).

LAFERRIÈRE et le doyen HAURIOU (44) ont, au contraire, vu juste, en demandant d’étendre le domaine de l’article 3 à toutes réclamations ayant pour objet un droit sur lequel l’Administration est obligée de se prononcer. A cette idée, GOUTTENOIRE a ajouté la précision suivante : « On peut se pourvoir contre une

(40) C. E., 19 mars 1943. - D. A., 1943 p. 47, cf. C. E., 26 nove : Légot 166 : Le Conseil Départemental de PE hement Brio nu? ri yeux du Conseil d'Etat un organe juridictionnel le silence gardé par ce Conseil sur un recours contre un refus d'admission d’un enfant dans une école primaire, n’est pas une décision implicite de rejet par laquelle l’on pourrait D sir le Conseil d'Etat par la voie du recours\pour excès de pouvoir.

(41) Artur, op. cit,, p. 498.

(42) Marie : Le droit positif et la juridiction administrative, T, I p. 486.

s (43) C: E., 23 janvier 1935, Plisson 84 : recours contre la décision Fra li cite d’un maire rejetant une demande d’alignement, . cf, C. E. 7 août 1903 S D, 1906 98 - 30 juin 1905 Département de la Mayenne (silence d’un Conseil

(44) Laferrière op. cit., T. 2 p. 443 - Hauriou n. au S. 1906:3-129,

décision implicite, selon le même mode que contre une décision formelle. Si donc il existe des cas où on ne peut se pourvoir contre une décision, il en sera de même dans hypothèse où l’Administration aura gardé le silence. L’individu ne saurait avoir plus de facultés lorsque l'Administration demeure inerte que lorsqu'elle agit» (45).

C’est en ce sens que la jurisprudence a toujours jugé. Si, en effet, la Loi de 1900 mettait à la charge de l'Administration une obligation de répondre à toutes les requêtes, le silence, en tant que tel, d’une part, forcerait le juge à examiner toutes les affaires dont il serait saisi, en vertu de la Loi et, d’autre part, serait une source de responsabilités pour les Pouvoirs Publics. Or, en réalité, nous n’assistons à rien de pareil.

Le Conseil d'Etat, saisi en vertu de la Loi du 17 juillet 1900, se refuse à examiner toutes les requêtes ne concernant pas des matières contentieuses, c’est-à-dire celles où le requérant ne peut exciper ni d’un droit, ni d’un intérêt lésé, ou qui conduiraient le Conseil d'Etat a apprécier l'opportunité d’une mesure Administrative.

Par un arrêté, BUROT DE L’ISLE (46), il décide, en effet, ne pouvoir statuer sur une demande d’autorisation de police, à laquelle un Maïre n’avait pas répondu, en faisant valoir que la demande était bien trop imprécise pour que le Maire puisse apprécier les dangers que courrait la sécurité publique ; l’abstention du Maire en la matière n’était donc pas un excès de pouvoir.

Au contraire, si le Conseil d'Etat estime que l'affaire est contentieuse, il le fait nettement ressortir. C’est ainsi qu’il déclara qu'un recours comme d'abus était matière contentieuse (47) et, qu’à ce titre, la Loi de 1900 devait être appliquée, que le silence d’un Ministre, sur une demande d’autorisation d’appel à la générosité publique, était un excès de pouvoir, car la société requérante satisfaisait aux exigences de la Loi du 30 juin 1916, dont le silence du Ministre pouvait légitimement apparaître comme une interprétation erronée ou tendancieuse (48) ; qu’un refus implicite d'inscription d'office n’était annulable que parce qu’il résultait des observations au pourvoi faites par l’Administration que celle-ci avait proféré le refus pour des motifs de droit erronés et non d’opportunité (49) ; également, le Conseil d'Etat n'oublie pas de préciser lorsqu'il s’agit d’un recours contre une décision implicite de rejet que le requérant est fondé à prétendre que les motifs probables du refus ne sont pas au nombre de ceux qui peuvent légalement le justifier (50).

Spécialement, en ce qui concerne le recours pour excès de pouvoir, le Conseil dEtat considère que ne lie pas le contentieux le silence gardé par l’Administration sur la requête d’un administré, relatif à une décision insusceptible de faire grief : «Considérant que, par sa lettre en date du 15 octobre 1941, le Préfet Régional de Toulouse, s’est borné à inviter le Directeur de la Régie Autonome des Pétroles, à licencier le sieur Vincent de ses

(45) Op. cit., p. 221.

(46) C.E., 19 mai 1916, 178.

(47) C. E., 7 août 1905 . Zill - Desille - S., 1906-3-129 n. Hauriou.

(48) C. E., 27 janvier 1921 Association des blessés du Lycée Buffon, 117. (49) C. E., 17 mai 1918 Chabory 476.

(50) C. E., 18 janvier 1946 Panagopoulos J. C.P. 1946-4-41,

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fonctions de chef du contentieux de la dite Régie, Sans prendre de décision faisant grief au requérant ; que celui-ci, à qui il appartenait de demander au Tribunal compétent, comme il Va d’ailleurs fait, réparation du préjudice qui lui a été causé par son congédiement, n’est pas recevable à déférer au Conseil d'Etat la lettre dont s’agit et par voie de conséquence, la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Secrétaire d'Etat à l'Intérieur, sur sa demande, tendant à l’annulation de la prétendue décision qu’aurait contenue ladite lettre (51).

Ce qui est vrai, sur le plan du recours pour excès de pouvoir, l’est aussi sur celui du recours de plein contentieux. Ce n’est pas le silence qui est générateur des responsabilités, mais le refus de droit qu’il cache. Ainsi, un Maire ayant refusé, à ‘tort, par deux fois, implicitement, puis expressément, de faire droit à une demande d’entrepôt à domicile, la société requérante, affirme le Conseil d'Etat, peut à ce titre, réclamer des dommages et intérêts à la commune. Mais il prend soin de noter que l’indemnité sera égale au montant des sommes qu’elle a du payer au titre des droits d’octroi : ce qui signifie qu’elle est évaluée relativement au droit d'obtenir l’entrepôt et au dommage effectivement causé par le paiement üirrégulier des taxes d’octroi ; le silence qui constituait le premier refus n’apporte aucun élément supplémentaire d'évaluation ; aucun préjudice n’aurait été subi, c’est-à-dire aucun droit d'octroi n’aurait été versé, le silence, à lui seul, n’auraïit pu être générateur de responsabilités (52). Cela n’a rien que de très normal : le refus n’est pas nécessairement illégal et, s’il est illégal, n’est pas nécessairement dommageable ; un silence de quatre mois ne peut constituer, en tant que tel, une faute, surtout si l’on veut bien se rappeler que, seuls, des retards assez prolongés, appréciés aussi en fonction des circonstances, sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Administration (53).

SOUS-SECTION 3. — LA PROCÉDURE DE LA LIAISON OBLIGATOIRE DU CONTENTIEUX

Nous venons de voir que la portée essentielle de la Loi du 17 juillet 1900 était d'établir une liaison obligatoire du contentieux. Maïs ce n’était pas tout que de décider qu’un silence de quatre mois valait décision implicite préalable de rejet permettant de saisir le Conseil d'Etat du litige. Il fallait surtout donner aux administrés le moyen de prouver qu’ils avaient adressé à l’Administration une demande à laquelle il n’avait pas été répondu.

C’est ce à quoi s’est employé l’article 3 qui stipule : +... La date du dépôt de la réclamation et des pièces s’il y a lieu, est constatée par un récépissé délivré conformément aux dispositions de l’article 5 du décret du 2 novembre 1864. A défaut de décision, ce récépissé doit, sous peine de déchéance, être reproduit par les parties à l’appui de leurs recours au Conseil d'Etat. »

(61) C.E., 12 janvier 1944 Vincent, 12.

(52) C. E., 4 mars 1932 Cie d’Electricité de Béziers 255.

(53) C. E., 28 juin 1912 Manrot 742 : Un silence de dix sept mois en réponse à une demande d’alignement n’est pas fatalement une faute s’il est dû non à la négligence, mais aux nécessités de l'instruction - v. critique (erronée à notre sens) de cet arrêt par Guille. L’alignement des voies publiques et privées. Thèse Paris 1938, p. 90.

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. On voit donc toute l’importance du récépissé : c’est lui qui fixe le point de départ de quatre mois, et permet ainsi d'apporter la preuve du silence de l'Administration. Si un requérant ne présente pas le récépissé de sa réclamation, son recours devant le Conseil d'Etat est irrecevable (54).

.…. Mais — et c’est là que réside une lacune du texte — les administrés risquent d’être désarmés si l'Administration oublie ou refuse de délivrer ce récépissé. La jurisprudence a eu très tôt à résoudre ce problème et l’a fait de façon très libérale.

Elle a, tout d’abord, décidé que le refus de récépissé était une matière conteontieuse : l'Administration doit obligatoirement le fournir. Son refus constitue nécessairement un excès de pouvoir, car il ressuscite le déni d'Administration que la Loi de 1900 a voulu faire disparaître (55).

Mais ce n’était là qu’une solution théorique : l'Administration pouvait encore rester silencieuse devant une demande spéciale de récépissé, relative à une précédente requête. Il fallait permettre aux Administrés d'apporter la preuve de la date du dépôt de leur demande.

Par l’arrêt ZizLz-DESsILLE, le Conseil d'Etat estime que le refus de récépissé, constaté par exploit d’huissier, pouvait tenir lieu de récépissé lui-même (56). Mais il alla beaucoup plus loin ; à l’heure actuelle, il suffit d'adresser sa réclamation, dans une lettre recommandée, à l’autorité compétente, le récépissé postal ou l’avis de réception remplissant alors l’office du récépissé exigé par l’article 3. L'esprit, à la fois pratique et libéral du Conseil d'Etat, apparaît très nettement dans le libellé de l’arrêt Dumonr (57) : «… La difficulté à laquelle la dite Loi a entendu remédier subsisterait tout entière, si les dites Administrations pouvaient, en ne délivrant pas de récépissé, empêcher de courir le délai de quatre mois à l’expiration duquel le pourvoi peut-être formé ; qu’il suit de là que la disposition qui oblige le réclamant à fournir, à défaut d’une production de la décision attaquée, le récépissé de sa demande, doit être entendue comme n’ayant d’autre but que d’exiger une preuve certaine que la réclamation a été remise à une date déterminée à l'autorité compétente ; qu’il appartient au juge d’apprécier d’après les éléments du dossier si le requérant apporte cette preuve et si, en conséquence, le délai de quatre mois a pu courir à partir de cette date » (58). C’est donc le juge qui, d’après les éléments du dossier, apprécie si le requérant a fourni une preuve suffisante. Et il considère, comme telle, l’envoi d’une lettre recommandée alors que, cependant, le reçu de la poste ou l'avis de réception, prouvent seulement qu’une lettre a été envoyée ou remise, sans pouvoir dévoiler son contenu. Cest pourquoi, l'Administration est admise à faire valoir la preuve que la lettre recommandée qu’elle a reçue

(54) C. E., 4 juillet 1928 Demoiselle Plawnick, 854.

(55) C. E., 7 août 1905, Zill-Desille, précité.

(56) Cf. C. E., 3 février 1911 Nicollet . S. 1913-3-95 - 17 novembre 1911 Dagassan 1052.

(57) C. E., 26 mars 1920 . S., 1923-3-1 n, Hauriou.

(58) Cf. C. E., 10 novembre 1905, Carrère, 810,

(59) C. E., 15 mai 1935, Malaterre,