TITRE QUATRIEME

L'exécution du service public par des administrés

Nous avons dit en conclusion du Titre III, que les administrés devaient faire confiance à l’Administralion. Mais cette confiance, il est des administrés qui peuvent refuser de l’accorder, car ils sont en droit de craindre que l’Administration ne s’exécute que tardivement alors que leurs besoins sont urgents. Et la possibilité d’une indemnité au cas d’inexécution ou d’exécution tardive n’est qu’un équivalent juridique et non pratique.

Aussi, les administrés peuvent-ils être tentés d’agir par euxmêmes, d'exécuter eux-mêmes les obligations de faire de l’Administration ainsi que la chose jugée, sans le secours des pouvoirs publics et, pourrait-on dire, contre eux. Mais cette suprême ressource des simples particuliers qui craignent de voir frappés de paralysie leurs droits, n’est-elle pas une forme de la justice privée, et à ce titre, ne doit-elle être pas prohibée ?

La justice privée ou exécution privée est «le fait, pour le titulaire d’un droit, de procéder de sa propre initiative et sans l’intervention des autorités à la protection ou à lexécution de ce droit » (1).

C’est là la forme primitive d’exécution du droit ou la forme pathologique au cas de désagrégation du sorps social. Cette vengeance privée, les autorités ont commencé d’abord par la règlementer (duel judiciaire) pour ensuite la prohiber quand le pouvoir se sentit assez fort pour assurer à tous la tranquilité et la sécurité. Cependant, on peut se demander, de nos jours, si l’exécution privée n’a pas un rôle à jouer sous une forme subsidiaire, quand l'individu se trouve en état de nécessité ou les pouvoirs publics en état de carence.

En droit privé, l’idée de nécessité a amené certains auteurs à admettre l’existence d’un pareil droit, et à montrer que, si d’une manière générale, aucun texte ne reconnaissait ni ne prohibait l'exercice de ce droit, que par ailleurs, les mœurs répugnaient à admettre de facon générale, il était cependant dans le droit français des procédés autorisés par la loi qui relevaient de l’idée de justice privée. En outre, il est des décisions jurisprudentielles où

(1) Vallimaresco: La justice privée en droit moderne, p. 14. Cf. Demogue : Notions fondamentales du droit privé. p. 623. Crémieu : La justice privée., Thèse Paris 1908.

l’on voit que le procédé est légitimé dans la mesure où il n’aboulit pas à la commission de violences ou d’infractions (2).

Dans un arrêt récent, la Cour de Cassation a admis que le créancier d’une obligation de faire qui avait négligé d’obtenir l’au- {oridation du juge, prévue par l’article 1144 du Code civil et qui avait exécuté lui-même l'obligation de faire du débiteur, pouvait exiger d’être remboursé par celui-ci, à la condition de prouver que les travaux étaient indispensables et qu’ils avaient été exécutés de la manière la plus économique (3).

Ce que la nécessité peut permettre à l’individu, la carence de l'Etat le lui permet-elle aussi ? |

Le problème n’est aucunement théorique : un individu à qui FAdministration n’a pas accordé l’autorisation à laquelle il avait droit, risque fort de désirer s’en passer et, à ce moment-là, d’être passible de contravention. Si par contre, son action est jugée régulière, elle ne peut plus être sanctionnée par l’Administration.

La jurisprudence est, en la matière, très peu fournie. En faveur de la possibilité de l’exécution privée, on peut citer un arrêt Rétif, du Conseil d'Etat du 26 juin 1914, dans lequel il s’agissait d’un individu qui, sur le refus illégal par un Préfet d’un permis de stationement sur un cours d’eau navigable, avait passé outre, s'était vu dresser contravention et condamné. par le Conseil de Préfecture et qui, sur recours en Conseil d'Etat, avait été relaxé en même temps qu'était annulé l'arrêté préfectoral. Cet arrêt paraît donc signifier que lorsque l’Administration est obligée « ex lege » d’accorder un droit, le particulier peut se faire justice.

La confirmation de cette jurisprudence semble être donnée par l'arrêt Société Economique (4), d’où l’on peut déduire par a contrario, le droit de se passer d’une autorisation illégalement refusée : en l’espèce, elle l’avait été légalement puisque le silence de l'Administration dans les 20 jours d’une demande d’établissement de canalisation sous une route nationale, ne signifiait pas son acceptation, les traxaux exécutés ne rentrant pas dans le cadre de l'article 4 du décret du 25 mars 1852, qui prévoit la possibilité d’exécuter certains travaux 20 jours après la demande d'autorisation.

I semble que le Conseil d'Etat opère une sorte de compensation entre la faute de l’Administration et celle du tn el Cest ainsi qu'il atténue une contravention dressée contre un propriétaire qui avait fait une construction sans respecter l’alignement, pour le motif que le Préfet avait tardé à délivrer l’alignement (5). Une indemnité peut être allouée en ce cas à l’administré,

(2) Trib. cv. Ruffec, 30 décembre 1906. Rev. trim. drt ev. 1907, p. 420 a reconnu à un propriétaire le droit d’enlever portes et fenêtres d’un logement indûment occupé, étant donné qu’il ne s’était livré à aucune violence sur le locataire ni sur ses meubles. Cf. Demogue : Traité des obligations T. VI, p. 51. Cassin : Cours de Doctorat 1934-35. « Les cours de droit », p. 311 (qui admet le procédé contre les occupants sans titre et non contre les anciens Jocataires). Trib. cv. Seine 21 juillet 1925. G.T. 1926-2-388: a admis qu'un propriétaire peut ordonner au concierge de ne pas remettre le courrier à un Sous-locataire installé sans autorisation. Mais, par contre, un très grand nombre d’arrêts déclarent civilement responsable 4 propriétaire qui coupe l’eau le gaz et l’électricité à son locataire ou le met lui-même à ja porte. Et les tribunaux répressifs relèvent souvent qu’à l'occasion d’une exécution privée un . QE JeRnIS es Casse erim. 27 janvier 1922, D., 23-1-9 n. critique Hen-

it de bris de clôture commis par un propriétaire sur s i "Ty Cv. S'iuillet:1945, S, 100 EN CH Et (4) C.E., 4 mars 1927-293.

(6) C.E., 1er février 1851 Marchesi, 94,

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même s’il a contrevenu à la législation de l'alignement, en raison du retard apporté à la délivrance de l’alignement par l’Administration (6).

Mais cette contravention aux règlements s'opère aux risques et périls du particulier qui ne peut, par exemple, se prévaloir de ce qu’il s’est conformé à un plan de nivellement futur, alors que l'Administration lui avait indiqué le nivellement actuel en le laissant libre de suivre, à ses risques et périls, l’un ou l’autre (7), Il est évident, par ailleurs, qu’il ne devra commettre aucune infraction, l’exécution privée ne devant jamais être délictueuse (8).

Mais, toutes ces décisions sont relatives à des refus d’autorisation ou de permission et la jurisprudence paraît être beaucoup moins large quand l’Administration doit effectuer une prestation au sens strict du mot. Un arrêt récent vient, en effet, de décider qu'a commis une infraction le négociant qui a acheté des raisins sans posséder les bons de réapprovisionnement nécessaires, alors même que cet achat avait été opéré dans les limites des bons que la Société interprofessionnelle aurait dû lui remettre d’après les dispositions règlementaires : «La faute qu’aurait commise le Comité ne dispensait pas l’entreprise de l’obligation de respecter les prescriptions règlementaires » (9).

Il semble bien que la jurisprudence ait adopté la même attitude en ce qui concerne l’exécution privée par les administrés de la chose jugée à l’encontre de l’Administration.

Par l’arrêt Elections de Bouilh-Pereuilh (10), le Conseil d'Etat annula, en effet, des élections effectuées sur les bases d’un de ses arrêts, indiquant un sectionnement électoral, dont le Préfet avait refusé de tenir compte. Le Conseil Municipal, sur le refus préfectoral d’exécuter la chose jugée, l’avait exécutée lui-même, ce qu’il ne pouvait juridiquement faire. Les élections auraient dû avoir lieu sur les bases du sectionnement irrégulier imposé par le Préfet, la seule ressource des intéressés étant, par la suite, d’intenter un recours pour excès de pouvoir. Mais ce dernier, ne pouvant empêcher le nouveau Conseil Municipal, irrégulièrement élu, d’entrer en fonctions, on comprend que les administrés aïent préféré agir préventivement.

Le doyen Hauriou, qui donne moralement raison au Conseil Municipal pour avoir suppléé à la carence et au mauvais vouloir de l'Administration, est cependant obligé de reconnaître que, juridiquement, il avait eu tort. Mais, sans prononcer le mot d’exécution privée le doyen Hauriou s’est souvent efforcé de découvrir, dans les textes ou la jurisprudence, un moyen permettant

(6) C.E., 23 mars 1923 Epoux Buffard 285.

(7) C.E., 11 novembre 1892 Balu 754.

(8) Cf. La jurisprudence relative à l’art. 257 du Code Pénal qui réprime les atteintes aux monuments destinés à l’utilité publique. Cass. 11 juin 1863. D. 63-1-264. 11 novembre 1927 D.H. 1928-54. 24 octobre 1946, D. 1947-J.-37 rapport Pépy, note A.L.P. (enlèvement d’un pylône électrique planté illégalement sur une propriété privée) et la jurisprudence relative à la résistance aux voies de faits commises par l’Administration (Cf. Casenave: « Les arbres et la voie publique », Thèse Paris 1937, p. 122 : la jurisprudence estime que l’art. 673 qui permet à un individu de couper les racines d’un arbre avançant sur son héritage n’est pas applicable aux arbres de la voie publique : en sens contraire, v. jurisprudence étrangère : Montréal, 26 novembre 1924, Rev trim, de droit civil 1925, p. 437.

(9) C.E., 28 mars 1947. Soc. Lanson. Synthèse de documentation et d2 jurisprudence n° 3 mars-avril 1947, p. 61.

(10) S., 1909-3-65 n. Hauriou,

aux particuliers de se passer de l’Administration, quand celle-ci oppose la force d'inertie à la force de chose jugée (11). Une pareille procédure en matière d'autorisation ou de permis serait, en effet, très utile. Car, pourquoi exiger du justiciable, nanti d’une décision du juge annulant un refus d’autorisation ou de permis, mais à laquelle l’Administration n’obtempère pas, qu’il fasse une nouvelle requête vouée à l’échec, qu’il suscite une décision pour lier un contentieux que le juge se refusera à juger ou qui ne provoquera qu'une deuxième annulation aussi inéfficace ? à Aussi,le doyen Hauriou demandait de voir dans lannulation d’un refus d'approbation des statuts d’une Société de secours mutuels, une approbation donnée aux lieu et place de l’Administration par le juge, non en vertu de son pouvoir, mais en vertu de la loi : ainsi, les administrés n’auraient pas à attendre une approbation régulièrement fournie par l'Administration. L’argument est ingénieux, mais ne paraît pas fondé, car la loi oblige bien les Pouvoirs publics, à donner leur approbation, mais elle ne la délivre pas elle-même, et le juge ne peut faire davantage que la loi. Il ne faut pas confondre le problème de la compétence liée et celui de l’indépendance de l’Administration. S'il y a des textes qui prévoient que dans certains cas le silence équivaut à l’acceptation de la demande du requérant, il faut remarquer que c’est là un moyen d'éviter la formation du contententieux et non d’assurer son exécution ; chaque fois que le législateur prévoit un recours juridictionnel, c’est qu’il estime se trouver en présence d’intérêts complexes nécessitant pour leur appréciation ou leur exécution l'intervention de l'Administration.

On peut regretter de ne pouvoir supposé « accompli l’acte que l’Administration se refuse d’accomplir toutes les fois que cet acte, par sa nature, ne répugne pas à être supposé accompli » : mais le doyen Hauriou fournit là un critérium bien vague. Il serait bon que des textes prévoient limitativement les cas dans lesquels le refus de l'Administration d'exécuter une décision juridictionnelle relative à certaines autorisations et permissions, équivaudrait, au bout d’un laps de temps, à la délivrance de ces autorisations et permissions. En l'espèce, les intérêts des Services publics ne seraient pas menacés, car les obligations de l’Administration sont analysables en obligations de laisser faire. Il doit en être autrement pour les obligations de faire proprement dites : il serait anarchique de permettre à un administré de faire luimême fonctionner les services publics, en même temps que difficilement concevable. Imagine-t-on une exécution privée à l’encontre de la police ou de la justice ?

Mais il est une procédure qui, à première vue, semble pouvoir être à la disposition des administrés : celle qui consiste à demander au juge, chaque fois que la chose est matériellement et intellectuellemant possible, l’autorisation d’exécuter, à la place de l'Administration, ce qu’elle se refuse à faire.

. Aux termes de l’article 1144 du Code civil, le créancier d’une obligation de faire peut demander au Tribunal de l’autoriser à exécuter ou faire exécuter l'obligation aux dépens du débiteur. Le Tribunal, saisi d’une pareille demande, a un pouvoir d’appréciation souverain qui, en tant que tel, échappe au contrôle de la

(1) N. sous arrêt Denis-Rage-Roblot S. 1907-3-17, n. sous arrêt Soc. de

Secours Mutuels la Blinoise S. 1912-83-17, cf. Précis de Droit Administratif 12° édit. p. 358

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Cour de Cassation, l’opportunité de la mesure sollicitée étant uné question de fait, non de droit (12).

.. Malheureusement pour les administrés, le juge administratif ne peut statuer sur de pareilles demandes. « Considérant que, par l’arrêt attaqué, le Conseil de Préfecture a reconnu avec raison que l'établissement de la voie ferrée, le long de la propriété du sieur Enot, a pour effet de mettre obstacle au libre écoulement des eaux et que les travaux faits par la Compagnie de l'Ouest étant insuffisants, il y avait lieu de les compléter, de manière à assurer le déversement des eaux dans l’égoût existant, au bas de l’avenue Eugénie ; maïs qu’il n'appartient pas au sieur Enot de modifier l’état de choses existant et qu’ainsi, c’est à tort que par l'arrêté attaqué, le Conseil de Préfecture lui a alloué dans ce but une provision de 800 francs » (13). Le Conseil d'Etat a également affirmé l’incompétence du Conseil de Préfecture à autoriser un administré à prélever pour son usage, une certaine quantité d’eau, alors que, cependant, une commune avait détourné à son profit des eaux dont il avait la jouissance (14).

Il ne s’agit plus dès lors d’un pouvoir discrétionnaire du juge, mais d’une incompétence absolue. Nouvel argument, si besoin en était, que la notion d'obligation de faire du droit privé ne se reprouve pas, tout au moins dans son intégralité en droit public.

Faut-il donc en conclure que l’Administration est seule compétente pour exécuter le service zublic ? Ne risque-t-on pas, comme l'avait dit de loyen Hauriou, d'aboutir ainsi à un < mandarinat administratif » ? (15).

Il existe cependant des types de service public, où l’on assiste à l’association de l’Administration et de l'initiative privée : les contrats administratifs et, spécialement la concession de service public, en sont une forme ancienne ; il est des établissements publics comme les Associations syndicales autorisées où la gestion du service échappe à l’Administration. Les sociétés d’économie mixte, un temps les Comités d’Organisation professionnels (16) et, à un plus haut degré, les entreprises nationalisées où sont réunis agents publics, cadres techniques, représentants ouvriers et même représentants des usagers, sont des exemples récents de cette collaboration de l’Administration et des individus.

(12) Req. 18 juin 1883. D., 1884-5-353. Cv. 2 février 1904, D., 1904-1-271.

(13) C.E., 20 novembre 1896 Enot 746, cf. C.E. 11 novembre 1881 Cie des Chemins de fer du Midi 877. f

(14) C.E., 11 janvier 1884 (1° espèce) D., 1885-3-78.

(15) Cette idée, que l’Administration est seule compétente pour organiser et exécuter un service publie se retrouve dans un arrêt Ville de Castelnaudary (C.E. 17 juin 1932, S. 1934-3-56) où le Conseil d'Etat confirme un arrêté préfectoral qui avait annulé une délibération d’un Conseil Municipal aux termes de laquelle le service de la police rurale avait été confié à une Fédération privée de chasse et de pêche. ) Ad

Il est des cas où, par contre, la loi a prévu au profit des administrés, certains moyens de pallier la carence administrative : tel l’article 41 de la loi du 28 septembre-6 octobre 1791 qui autorise tout individu circulant sur une voie publique impraticable, à se frayer un passage sur les propriétés riveraines, la Commune (s’il s’agit d’un chemin rural impraticable) devant

er la charge des dommages que ce passage aura occasionné aux pro-

Prftés (C£. Crim. 50 juin 1857, D., 1857-1.374, 1er juin 1866, D. 1866-5-127. Cv 11 février 1879, D., 1879-1-55. Req. 10 mai 1881, D., 1881. 1.445. Cv. 9 décembre 1885 D. 1837-1-64. Req. 27 juin 1927. D., 1928-1-95 n. Monsarrat. C.Æ., 8 mars 1935 Commune de Grésillé, D., 1936-3-13 n. Monsarrat). À

(6) Cf. C.E., 31 juillet 1942 Morpeurt S. 1942-3-37 concl. Ségala : où l’on voit que des crganismes privés peuvent accomplir des actes administratifs,

Pourquoi alors, ne pas permettre à ceux-ci de collaborer, à litre individuel et non plus collectif ?

L'article 123 de la loi du 5 avril 1884, organise une pareille collaboration, les contribuables d’une commune pouvant, en effet, être autorisés par le Conseil de Préfecture à exercer les actions que cette commune néglige d'exercer. Il y a là quelque chose qui rappelle l’action oblique du droit privé. Maïs nous verrons que celle-ci ne peut être utilisée par un créancier de l'Administration. Car, par l'article 123, le contribuable met en mouvement une procédure destinée moins à sauvegarder ses droits que ceux de la commune.

Cette idée est confirmée par la jurisprudence relative à l’enrichissement sans cause en droit public : les administrés ne peuvent jamais agir contre l'Administration, mais seulement à sa place et pour elle.

Il n’est qu’une hypothèse dans laquelle les individus agissent à la place de l'Administration, mais non pour elle. Elle est d’ailleurs formellement prévue par la loi : nous voulons parler de la mise en mouvement de l’action publique par les simples particuliers. Mais encore faut-il souligner, qu’agissant à la place du Ministère Public, ils n’agissent pas contre lui.

Nous étudierons ces divers cas d’exercice du service publie par les administrés, dans les chapitres suivants :

— Chapitre I. — L'exercice par les contribuables des actions appartenant aux communes.

— Chapitre II. — L'action oblique en droit public.

— Chapitre III. — La participation des administrés à l’exéà cution d’un service public.

— Chapitre IV. — La collaboration par suppléance.

— Chapitre V. — La mise en mouvement de la répression

pénale.