LA PARTICIPATION DES ADMINISTRES À L’EXECUTION D'UN SERVICE PUBLIC

Si l’on met à part l’article 123 de la loi municipale, assez re et inefficace, les administrés n’ont pas en principe le droit d’agir au lieu et place de l’Adminstration.

Or, il arrive assez souvent, qu’ils collaborent en fait à l’exécution des services publics, pareille aide ainsi apportée à l’Administration, l’ayant été sur réquisition ou sollicitation, ou même parfois volontairement.

À la suite de cette participation, ils peuvent avoir éprouvé un préjudice. Celui-ci doit-il être indemnisé ? Si oui, sur quelles bases ? En droit privé, il est admis que celui qui a procuré une aide à autrui, doit être indemnisé par celui qui sans le solliciter, a bénéficié de son concours, sauf si la victime a agi sans nécessité. Mais la jurisprudence manque d’unité lorsqu'il s’agit de décider sur quel titre est fondé ce droit à indemnité. Elle fait application tantôt de l’article 1385 du Code civil (1), tantôt de la théorie de la gestion d’affaires (2).

La jurisprudence administrative est-elle plus cohérente ?

Le Conseil d'Etat a toujours admis sans difficulté que les particuliers requis pour prêtr leur concours au service public (article 475-12° C. Pénal), par exemple au cas de lutte contre un incendie avaient droit au cas d’accident, si aucune faute ne leur était imputable à la réparation intégrale du dommage qu’ils avaient subi (3).

La solution a été par contre beaucoup plus controversée en ce qui concerne la réparation des dommages subis par les administrés non plus requis, mais sollicités par l'Administration, ou simplement collaborateurs volontaires, sans aucune réquisition ni sollicitation.

Les simples particuliers sollicités ont répondu à une simple demande de l’Administration : convient-il alors de réparer le préjudice qu’ils ont subi ?

Autant il paraît normal d’indemniser les requis qui ne peuvent se dérober aux ordres de lAdministration, autant il peut

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(1) Cass. 5 février 1934. D.H., 1934-205. Req. 19 janvier 1938. D.H. 1939- 148 C. Agen 28 janvier 1935 D.H. 1935-218. Moulins 16 décembre 1941. G.P.

, I. 84. ; in Trib. Com. Seine 3 janvier 1900 D., 1913-2-345 et 1% avril 1936 G.P. 1936-1877. C. Bordeaux 21 juillet 1932 D.H. 1933 Somm. 19, cf. Lalou: « Traité Pratique de la Responsabilité Civile > 3° édit. n° 361-366-1114-116. Mazeeud : « Traité Théorique et Pratique de la Responsabilité civile » 3° édit. T. 2, n° 1499. Savatier: « Traité de la Responsabilité civile ». T. 1, n° 103-129

(3° C.E., 5 mars 1943 Chavat, S., 1943-3-40, 2 févricr1944 Commune de

St-Nom-la-Bretèche 40,

paraître inopportun d'agir de même à l'égard de ceux qui ont été simplement sollicités. Cela peut, en effet, encourager nimporte quel individu non techniquement qualifié à collaborer au fonctionnement d’un service public, alors que cela peut n’être nécessité, ni par la carence de l’Administration, ni par l'urgence. Il semble préférable de s’en tenir à l’énumération de l’article 475 du Code Pénal, qui prévoit la coopération obligatoire des particuliers au cas de sinistres divers.

Mais cette thèse trop sévère, qui ne tient pas compte des nécessités de l’entr’aide, et trop jalouse des prérogatives de compétence de l’Administration, n’a jamais été appliquée strictement par le Conseil d'Etat. Celui-ci décidait seulement qu’il n’y avait droit à indemnité que dans le cas où une faute lourde pouvait être reprochée à l’Administration, tant s’il s'agissait de participation à la lutte contre un incendie (4) que s’il s’agissait de l’acceptation par un particulier de tirer un feu d'artifice à une fête locale (5). En outre, le Conseil d'Etat posait deux conditions supplémentaires : le particulier devait avoir été sollicité par lAdministration et n’avoir commis aucune imprudence.

Cette exigence d’une faute lourde à la charge des pouvoirs publics ést essez choquante. Car c’est l'Administration qui a fait le premier pas : l’aide qui lui a été apportée, non seulement elle l’a sollicitée, mais encore elle a été utile à tous. Il n’est pas juste que le particulier qui, du fait de cette coopération a subi un préjudice, ie supporte définitivement. Il a agi sur la demande et dans l’intérêt de la collectivité : il est juste que celleci, par application du principe de légalité de tous devant les charges publiques, répare ce préjudice.

On peut objecter que le particulier simplement sollicité n’était pas tenu d’agir. Compte tenu du fait qu’il n’a pas commis d’imprudence, il est toutefois possible de lui laisser à charge une partie de la réparation, étant donné qu’en acceptant d'intervenir, il a par cela même accepté certains risques.

Un récent arrêt du Conseil d'Etat vient de substituer à la théorie de la responsabilité pour faute lourde, celle de la responsabilité fondée sur le principe de l’égalité de tous devant les charges publiques. Par l’arrêt commune de Saint-Priest-la-Plaine (6), le Conseil d'Etat, sans relever aucune faute à la charge de cette commune, a décidé qu’elle était tenue de réparer le dommage subi par deux individus qui, à la demande du Maire, avaient accepté de tirer un feu d’artifice, assurant ainsi « l’exécution du service public dans l'intérêt de la collectivité locale» et qui avaient été blessés par l’explosion prématurée d’un engin.

Cet arrêt a été rendu sur appel formé par la commune contre la décision du Conseil de Préfecture de Limoges, qui l’avait déjà condamnée, en laissant toutefois une part de responsabilité aux particuliers victimes du dommage (7).

(4) CE., 3 avril 1936 Vve Didierjean D.H. 1936-355, 27 octobre 194 mune de Vieux-Moulin 867, 21 décembre 1938 Bertoniche 969, 16. juillet Fi Carli 134, 30 septembre 1942 Commune de Coudray Saint-Germer 968.

(5) C.E. 21 novembre 1929 Charles 1011, 22 octobre 1943 Sarda. S. 1944-

(6) C.ÆE., 22 novembre 1946, S. 1947-3-105 n. F.P.B., D. 1947 J. 375 n Blaevoet. à ;

(7)C.P, Limoges 2 janvier 1943. Recueil de juri : ù ministratives 1943 n° 3, p. 170. JOFPRE RM RNARURR

Faut-il voir la, ainsi que l’affirme M. Benoil (8) la confirmation sur tous les points de l’arrêté du Conseil de Préfecture de Limoges ? Le Conseil d'Etat a-t-il admis par cela même le principe du partage des responsabilités lorsqu'un individu a été sollicité par l’Administration de coopérer à l’exécution d’un service eur ?

ans un arrêt Favre, antérieur à la décision que nous venons de rapporter, le Conseil d'Etat avait déjà fait appel à la théorie du risque pour accorder une indemnité à l’individu qui avait été blessé en participant à la lutte contre un incendie ; mais il lui avait reconnu un droit à réparation intégrale.

M. Benoït (9) explique cette décision, et cette contrariété de décisions, en disant que dans l'espèce Favre, l'individu se trouvait dans une hypothèse où selon les termes de l’article 415 du Code Pénal, il aurait pu être requis. Or, en la matière des réquisitions, le préjudice est totalement compensé ; il est donc juste qu’il en soit fait autant lorsqu'on se trouve dans le cas où la réquisition aurait pu être prononcée.

Il est vrai que la réquisition peut être faite sous n’importe quelle forme. Le Conseil d'Etat a vu une réquisition dans la simple demande de deux agents de police de Îles aider à empêcher une personne de se suicider (10) : les particuliers ainsi sollicités ayant subi un accident et n’ayant commis aucune imprudence, le Conseil d'Etat leur accorde la réparation intégrale du préjudice subi.

Mais dans l'espèce Favre, il n’y a pas eu réquisition : Le Conseil d'Etat s’est refusé à voir une réquisition dans l’appel Le le tocsin. Il y eut donc simple sollicitation. On ne voit pas

priori, pourquoi la réparation ne serait pas intégrale dans toutes les hypothèses de sollicitation. Dans l’espèce Favre, le particulier aurait pu être requis. Mais il aurait pu aussi ne pas répondre à l’appel du tocsin. Pourquoi donc indemniser plus largement celui qui ne fait qu’obéir aux ordres et non celui qui prend lui-même la décision d'apporter son aide à la collectivité ? Il peut être parfois plus dangereux de tirer un feu d’artifice que de faire passer des seaux d’eau pour combattre un incendie.

La thèse de M. Benoit est fort subtile. Est-elle celle du Conseil d'Etat ? M. Benoit l’affirme. Or, si nous lisons l’arrêt Commune de Saint-Priest-la-Plaine, nous voyons que le Conseil d'Etat a simplement rejeté l’appel de la commune, condamnée à indemniser partiellement. La commune ne demandait certes pas à indemniser intégralement. Bien au contraire, puisqu'elle désirait être dégagée de toute responsabilité. Le Conseil d'Etat n’a donc pas eu à juger des prétentions des individus collaborateurs occasionnels. Rien ne nous autorise à dire qu’ils se jugent satisfaits de la décision du Conseil de Préfecture de Limoges. Et surtout à affirmer que le Conseil d'Etat a confirmé celle-ci sur un point dont il n’avait pas à connaître.

Par ailleurs, à consulter la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat, il apparaît ue la théorie soutenue par M. Benoit n'est pas celle de la Haute Juridiction.

En effet, lorsque le Conseil d'Etat accordait, en raison d’une faute lourde commise par l’Administration, une indemnité aux

(8) n. au S. 1947-3-105 et 106.

(9) N. sous C.E., 30 novembre 1945 Favre S. 1946-3-37. (0) C.E., 15 février 1946 Ville de Senlis, S., 1946-83-46,

individus qui, sollicités par elle, avaient par exemple participé à l’exécution d’un feu d'artifice et avaient été blessés lors de cette opération, il n’accordait une réparation partielle que losrqu’il étail prouvé que la victime avait commis une imprudence en accédant à la demande des autorités (11). De

Pourquoi en serait-il autrement lorsque la responsabilité de ‘Administration n’est plus fondée sur la faute, mais sur le risque ? N'y a-t-il pas quelque chose d’immoral, à moins réparer le préjudice subi par l'individu qui a répondu à une sollicitation, que celui subi par l'individu qui a obéi à une réquisition ? Ho

Aussi, estimons-nous que le système de la réparation intégrale doit être de règle en toute hypothèse. Surtout ajouteronsnous si l’administré a participé volontairement à l’exécution d’un service public, alors qu'il n’a été l’objet, ni d’une réquisition, ni d’une sollicitation.

‘Le Conseil d'Etat avait cependant primitivement décidé qu’aucune indemnité ne devait venir réparer le préjudice subi par un sauveteur volontaire lors de la lutte contre un incendie. Le doyen Hauriou avait très vivement combattu cette jurisprudence (12) : l'Administration, en effet, r’a qu’à s’opposer à pareille aides bénévoles si elle les estime dangereuses.

Aussi, le Conseil d'Etat se reprit par la suite et accorda une indemnité « sans qu’il soit besoin de rechercher si le sieur Loobuyck agissait en qualité de sauveteur volontaire ou à la Suite d’une réquisition de la gendarmerie » (13).

C’est évidemment là encore une décision basée sur la faute lourde de l'Administration. Mais il y a tout lieu de croire qu’il en serait de même à l’heure actuelle avec la théorie du risque, que les individus aient agi sans réquisition ni sollicitation, dans un cas où ils auraient pu être légalement requis ou dans un cas où aucune réquisition n’était possible, à la condition, bien entendu, dans cette dernière hypothèse que lAdministration ait eu connaissance et accepté cette participation (14).

La participation des simples particuliers à un service publie peut donc entraîner la responsabilité de l’Administration. Mais celle-ci n'implique pas en tant que telle un droit des particuliers à se mêler des affaires administratives. Ces simples particuliers ont simplement apporté leur aide, leur concours. Ils n’ont pas cherché à suppléer l’action administrative,

Il en serait autrement s’ils prouvaient que leur participation était due à la carence des autorités publiques et que celles-ci ont profité de cette action. À ce moment-là, à l’appui de leur demande en indemnité, les simples particuliers n’invoquent plus les dommages subis, mais l’utilité de l’opération par eux entreprise, sinon leur droit à l’entreprendre. Mais c’est alors un autre problème qui se pose : celui de la collaboration des administrés qui ont suppléé la carence administrative, problème que nous allons maintenant étudier.

(11) C.E., 21 novembre 1929 Charles 1911.

(12) N. sous C.E., 7 février 1995. Espitalier, S., 1927-3-105. (3) Arrêt commune de Coudray Saint-Germer précité.

.. (4) En tout état de cause la responsabilité à l'égard des tiers de l’Administration qui à accepté la participation à l'exécution du service public d: simples particuliers, à titre de requis, de sollicités ou de volontaires, est tou- Jos CHERE selon Je règles du droit commun, et reste administrative bien que l’acte dommageable ait été commis par de simples particuli c 26 nov. 1931. Brisset 1034, 27 mars 1935 Bissière 403 | PR et