SECTION 3. — L’ENRICHISSEMENT SANS CAUSE EN DROIT PUBLIC

La jursprudence n’appliquant pas les règles du droit civil, relatives à la gestion d’affaires, l’intention du gérant étant beaucoup plus de gérer ses propres intérêts que ceux, de l’Administration et l’indemnité qui lui est allouée tenant compte, non seulement de ses débours, mais du profit retiré de l’opération par l’Administration — la théorie de la fonction de fait étant par ailleurs incapable de rendre compte de toutes les solutions — il faut essayer de trouver une explication de la jurisprudence susceptible cette fois d’être valable en toutes hypothèses.

Ne peut-on la trouver dans la théorie de l’ennichissement sans cause ? Celle-ci a été introduite en droit privé, non par des textes, maïs par l’œuvre prétorienne du juge. Pour celui-ci, elle repose essentiellement sur le «principe d’équité qui défend de s’enrichir aux dépens d’autrui » (50). Sur ce prncipe a été édiifé toute une construction juridique, dont les grandes lignes sont les suivantes

Il faut que le demandeur prouve qu’il a subi un appauvrissement (où il est tenu compte même du manque à gagner) correspondant chez son adversaire à un enrichissement (qui peut consister en une perte évitée).

Il faut en outre une relation matérielle de cause à effet entre ces deux phénomènes qui, enfin, ne doivent pas pouvoir être expliquée par une cause juridique justificative.

C’est par ces caractères que l’enrichissement sans cause se différencie de la gestion d’affaires. Celle-ci. en effet, met en cause des individus alors que celle-là ne considère que les rapports de patrimoine. La prmière implique, en général, la volonté de s’immiscer dans les affaires d'autrui et d’agir pour son compte. La seconde, au contraire, n’est due qu’à des circonstances fortuites, lappauvri n’ayant jamais entendu gérer que ses propres intérêts. Ce n’est que dans la mesure de l’enrichissement qu’il demandera à être indemnisé, alors que le gérant d’affaires exigera le! remboursement de ses frais de gestion, même si en définitive, le maître de l’affaire en a retiré un profit moindre (51).

(50) Cass. 15 juin 1892, S., 1893-1-281 n. Labbé, 12 mai 1914. S. 1918-1-41. (51) Cf. Tunc n. sous Tribunal de Paix de Candé, 27 novembre 1945, D., 1947, J. 386, spécialement p. 389 in fine. |

Le juge se contente donc de constater un déséquilibre des palrimoines : il n’a pas comme en matière de gestion d’affaires à apprécier une immixtion dans les affaires d'autrui. L’enrichissement sans cause doit satisfaire ceux qui, comme M. Jèze (52), ne veulent pas qu’il soit possible de forcer la main à l’Administration, seule compétente pour décider du fonctionnement d’un service, de l’exécution d’un travail public, de la passation d’un contrat et de l’engagement d’une dépense. Par l’enrichissement sans cause, ce n’est pas l’utilité de l’activité d’un particulier qui est considérée, mais le profit qu’en a retiré l'Administration : ce qui ne peut qu’amener les smples partculiers à réfléchir, étant donné qu’il est souvent difficile de faire la preuve de l’enrichissement, et que l'Administration est toujours lente à payer ses dettes.

Le principe suivant lequel «tout sacrifice s’étant ou non traduit par un mouvement de valeur, accompli au nom d’une personne administrative et en ayant amélioré la situation, appelle compensation » (53), paraît donc pouvoir être accepté par tous.

Si l’on en excepte quelques auteurs anciens qui, soit qu’ils n'aient pas effleuré le problème (54), soit qu’ils condamnent l’enrichissement sans cause au nom du respect dû aux règles de la procédure administrative (55), ou aux règles de la comptabilité publique (56), il semble que les auteurs contemporains, dans leur grande majorité, considèrent que l’enrichissement sans cause fait partie du droit, public positif (57).

Cela est d'autant plus admissible que de nombreux textes en ont effectivement fait application, tant au bénéfice de l’Aministration que des simples particuliers. En ce sens, on peut citer la loi des 3-22 août 1790 qui, dans ses articles 1 ef 3, stipule « La nation doit payer aux citoyens le prix des sacrifices qu’ils ont fait à l’utilité publique. Les sacrifices dont la nation doit payer le prix sont ceux qui naissent des pertes que l’on éprouve en défendant la Patrie ou des dépenses que lon a faites pour lui procurer un avantage incontestable ». Les textes relatifs aux dommages de guerre, aux pensions militaires, à l’expropriation, aux réquisitions d'occupation temporaire, sont des manifestations du principe qui veut que l'Etat ne puisse s’enrichir aux dépens des souffrances, des sacrifices et des gênes d’autrui, qui sont les conséquences directes ou lointaines de son action ou de son inaction.

On peut même se demander si, en fin de compte, l’enrichissement sans cause n'est pas justifié par la rupture de l'égalité de tous devant les charges publiques. Il n’est pas équitable, en effet, que certains seulement souffrent du poids des charges dont, par ailleurs, la collectivité tire profit. C’est ce qu’a très justement rappelé la Cour d’appel de Rouen, à propos des réquisitions opé-

(52) Op. cit., p. 138.

(53) Mestre op. cit., p. 277.

(54) Foucart: Droit Administratif, 1839, p. 160.

À (55) Trolley : Traité de la hiérarchie administrative 1847, T. 2, p. 383. Brémont : Revue critique de Législation et de jurisprudence, 1893, p. 636.

(56) Marquès di Braga et Lyon, op. cit, v. la critique faite plus haut, p* 495 de cette théorie, critique qui conserve sa valeur à l'égard de l’enrichissement sans cause.

(67) V. spécialement Roques: « La notion d’enrichissement en drap administratif. as Montpellier, 1930. Aer dires ci E L'ébiivhe sement sans cause considéré comme source d’obligati uasien droit public », Thèse Paris, 1930, PT SAR A RES

rées par les Allemands, en 1870 : « Si des réquisitions pour l’entretien des troupes ennemies surviennent à une commune comme conséquence d’une invasion, la municipalité de cette commune doit veiller à ce qu’elles soient acquittées loyalement, sans qu’un seul payant pou les autres, les enrichisse ainsi à son propre détriment » (58).

Cela laisse aisément percevoir que la notion d’enrichissement sans cause a, en droit public, une portée bien plus large qu’en droit privé. L'examen de la jurisprudence du Conseil d'Etat est à ce sujet très probant : la haute juridiction administrative qui n’est pas liée par les règles du droit privé, a établi une jurisprudence de l'enrichissement sans cause très protectrice de l’action et des intérêts individuels, qui reconnaît un droit à indemnité aux simples particuliers dès qu’ils apportent la preuve que l'Administration a retiré un profit de leur action.

Dans les premiers temps de sa jurisprudence, le Conceil d'Etat fut hostile à la reconnaissance d’un pareil droit à indemnité, dès lors qu’il était prouvé qu’il y avait eu violation des formes et procédures administratives (59). Le revirement se produisit à l’occasion des demandes en indemnité formulées par les contractants de l’Administration pour exécution de travaux supplémentaires, non prévus au devis, mais révélés nécessaires par la suite et en tous cas profitables à l'Administration. Ce revirement fut, en effet, facile à opérer. En l’espèce, l’omission des formalités était de peu d’importance, et le Conseil d'Etat releva d’abord soigneusement que les travaux imprévus avaient été ordonnés par une autorité qui eut été compétente pour les prescrire initialement (60).

Mais la qualité de la personne qui avait autorisé les travaux ne pouvant, dans chaque cas, être considérée comme une raison suffisante, le Conseil d'Etat chercha ailleurs, et trouva une explication dans le contrat lui-même, les travaux constituant à ses yeux la suite logique d’un contrat conclu dans les formes (61).

Toutefois, parallèlement à cette jurisprudence encore formaliste, s’en développait une autre qui ne parlait plus de suite logique du contrat, et envisageait seulement le profit retiré de l'opération par l’Administration : ainsi, une indemnité fut accordée pour des travaux faits à un presbytère paroissial, alors qu’il n’y avait pas de contrat préalable (62), de même une commune fut condamnée à verser une indemnité à un entrepreneur, bien qu’elle eut résilié le contrat qui les liait, et que les travaux n’eussent été accomplis que sur ordre du Préfet (63).

On a voulu voir dans cet arrêt une application de la gestion d’affaires : en réalité, il n’y avait là que laction de l'autorité de tutelle destinée à parer à une carence communale, ce qui exclut toute idée d'intention bienveillante, et aussi d’immixtion dans

(58) C, Rouen 30 janvier 1872, S., 1872-2-188. Cf. C. Nancy 22 mars 1873, S.. 1873-2-108.

(59) CE, 19 juin 1856 Tinel 425, 4 février 1876 Ville de Marseille. 1° février 1880 Mercier 1831, 8 décembre 1882 Pey 1013, sur ce point cf. Mestr: op. cit., p. 68.

É (60) CE, 3 juin 1892 Pinchard 535, 15 février 1889 Commune d’Anzin 224.

(61) C.E., 6 mai 1879 Lefebvre 399, 19 mai 1882 Just 524, 24 mai 1905 Commune de St-Béat 311, 17 janvier 1912 Préfet de la Seine-Inférieure 72, 24 janvier 1912 Pierre Fort 97, 3 juin 1932 Joret S., 1933-3-21.

(62) C.E., 11 février 1889, D., 1890-3-88.

(63) C.E., 13 mars 1892 Commune de Longpré des Corps Saints 441.

les affaires d'autrui, puisque c’est loujours l’Adiministration qui agit.

Aussi, mais très rarement, le Conseil d'Etat qui n’a que peu souvent dans ses décisions, employé le terme de gestion d’affaires, a-t-il cru bon, en quelques occasions, de rappeler qu'il appliquait le principe de l'enrichissement sans cause, et qu à ce titre, rien ne faisait obstacle à ce que l’on intentat une action contre «une commune qui ne doit pas s'enrichir aux dépens d'autrui » (64).

Car, peu importe qu’il y ait ou non contrat, Pindemnité est accordée dès lors que les travaux s’avèrent profitables à l’Administration, même s'ils sont profitables aussi à celui qui les à entrepris dans un but égoïste.

Il ne suffit pas d’ailleurs que les travaux aient été simplement utiles ; il faut encore qu’ils aient été nécessaires (65), preuve supplémentaire que le Conseil d'Etat n’applique pas la notion de gestion d’affaires. C’est en ce sens qu’il n’y a pas lieu à indemnité pour des travaux somptuaires (66) ou destinés à prévenir le chômage (67) ou simplement à l’avantage de celui qui les a entrepris (68), ou trop sommaires pour qu’ils puissent présenter un intérêt quelconque pour l’Administration (69). De tels travauv restent donc à la charge de celui qui les a exécutés ou de l'administrateur maladroit qui les a commandés (70), surtout s'ils ont été rendus nécessaires par une fausse manœuvre ou des malfaçons des entrepreneurs (71) et s’ils n’ont nullement appauvri ces derniers (72).

Au contraire, dès qu’il est prouvé, au besoin par une expertise que le Conseil d'Etat ordonne (73), que les travaux étaient indispensables et ont profité à l’Administration, une indemnité est düûe (74), même si les travaux n'étaient pas prévus au devis (75), même si, enfin, la plus-value qu’ils ont apportée ne consistait qu’en une amélioration esthétique de l’ouvrage (76).

Parfois, le Conseil d'Etat a noté que les travaux avaient été accomplis sur l’ordre de l’autorité compétente (77) ou que l’Admi-

26 juiliet 1916 Commune de Gand 322.

11 mars 1887 Commune de Betz 225, 1er avril 1927 Dierenbecherf.

4 février 1890 Poiré 174.

28 mai 1847 Ministre des Travaux Publics 430.

, 8 mars 1935 D., 1935-3-12 n. Heilbronner.

., 1 août 1900 Belle de Coste 572.

an an R ÿ février 1894 Airolles 117, C. Montpellier, 6 mars 1834 D.H., (71) C.E., 19 juin 1896 Bozzoneiti 505, 11 décemhre 1896 Meynier. 827.

1er février 1901 Ville de Tarbes 127.

(72) C.E., 8 mai 1897 Soc. Abougit 4381.

co C.E., 17 juin 1910 Ponthreux 482, 7 novembre 1938 Entreprise Léau-

«y ., Le,

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té 830.

(74) C.Æ., 13 mai 1887 Commune de Nouaillé 396, 28 juillet 1887 Commune de Saint-Germain des Prés 870, 12 avril 1889 Commune de Domont 530, 5 juillet 1589 Bedou 837, 19 juillet 1889 Commune de Bourg de Bost 879, 8 décembre 1893 Commune de Portiragnes 823, 23 juillet 1897 Damiat 581, 15 mai 1903 Cemmune d’Eteignères 369, 24 mai 1905 Commune de Saint-Béat 311, 4 août 1905, Syndicat de Couthures et Marcellas 740.

(75), C.E., 16 mai 1879 Lefèvre 399.

(76) C.E., 24 février 1910 Ville de Tarbes 172.

(77) CE. 6 février 1885 Commune de Haïillon 161, 22 juin 1888 Laurent et Cordier %59, 30 novembre 1888 Commune de Morceux 905, 21 décenibre 1888 Pelloux 1028, 5 décembre 1890 Commune d’Irai 914, 12 décembre 1890 Guyard 946, 24 janvier 1896 Bertrand 78, 28 janvier 1898 Singrin 56-21décembre 1906 Giraud 954, 5 mars 1919 Jalabert 227, 18 juillet 1928 Poursat 914.

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nistration en avait pris possession (78), ou enfin qu'ils avaient été exécutés sous la surveillance des autorités compétentes (79). Il lui arrive même de prononcer le mot d’accord tacite pour qualifier la situation d’une usine nationalisée, qui avait continué pendant un certain temps, à gérer elle-même l'exploitation, ce qui lui donnait le droit de réclamer que la valeur de l’indemnité d’expropriation calculée à la date de celle-ci, soit augmentée de la plus-value apportée par la gestion provisoire à l’exploitation jusqu’au jour de la prise de possession par l'Etat (80).

Mais cette jurisprudence ne restreint nullement les bases du droit à indemnité. Si l’on en excepte quelques rares déci” sions (81) rendues, semble-t-il, par analogie avec celles qui refusent tout droit à indemnité lorsque le contrat porte que l’entrepreneur devra exécuter tous travaux prescrits au prix de la série sans pouvoir se plaindre des modifications apportées à leur quantité (82), le principe n’en demeure pas moins que l'indemnité est dûe qu’il y ait, ou non, ordre ou surveillance du maître de louvrage, dès qu’il est prouvé que les travaux étaient indispensables et avaient profité à l’Administration (83).

Car il est reconnu un droit à indemnité, non seulement lorsque les travaux ont été accomplis par un entrepreneur dont le contrat n’avait pas été valablement conclu (84) ou dont le contrat avait été préalablement résilié (85), mais encore au cas où l’Administration avait refusé de contracter.

Dans cette hypothèse, on ne peut prétendre que les ordres ou la surveillance de l'Administration sont nécessaires pour justifier le droit à indemnité du requérant. Celui-ci ne peut non plus se plaindre de ce que sa confiance en l’Administration a été trompée, puisqu'il sait que son pouvoir de contracter ou de ne pas contracter est discrétionnaire. Et pourtant, les travaux qu’il aura pu effectuer (le plus souvent sous forme de projet) lui seront remboursés s’il prouve qu’ils ont profité à l’Administration (86). Ce n’est pas ainsi le refus discrétionnaire de contracter qui est frappé : le Conseil d'Etat veut simplement éviter qu'après avoir alléché d’éventuels contractants, J’Administration se contente de les congédier en utilisant par contre les projets et études qu’ils lui avaient soumis. Il en est autrement lorsqu'il est prouvé que le requérant «ne s’est prêté aux études complémentaires résultant pour lui de l'instruction de ses demandes qu’en vue de l’obtention des concessions pour lui sollicitées, concessions dont le rejet ne saurait lui ouvrir aucun droit à indemnité ; que d’autre part, il n’établit pas que le département de l’Agriculture se soit

(78) C.E., 16 décembre 1904 Ville de Constantine 835. Sy 12 décembre 1934, Commune de Flavoncourt 1181, 15 mars 1944 Pelou 88.

(80) €C.E., 11 juillet 1945 Sté des Torpilles de St-Tropez 157.

(81) C.E., 28 mai 1897 Ministre des Travaux Publics 430, 6 juillet 1906 Fayol 644.

(82) C.E., 26 juillet 1901 Commune de Beaumarchés 7083.

(83) C.E., 1 novembre 1938 Entreprise Léauté 830.

(84) C.E., 14 janvier 1881 Sénard 69, 7 décembre 1898 Commune de Lucenay 942, 8 février 1889 Bernard 179, 26 mai 1906 Fabrique St-Michel Mont Mercure 469, 28 décembre 1906 Sérié 996, 17 juin 1910 Commune de Verfeuil

(85) C.E., 7 mars 1947 Michel, S.D.J., n° 3 mars-avril 1947, p. 57.

(86) C.E., 18 janvier 1826 Nourry 31, 15 janvier 1909 Antoine 50, 17 novembre 1911 Casanova S., 1913-3-126, 24 juillet 1934 Bernard, S., 1934-3-101, 11 avril 1930 Vve Lachambre 441, 1er février 1946 office des Habitations à Bon Marché de Ja Ville de Marseille J,C.P. 1946-IV-60.

inspiré de ses idées et de ses plans pour élaborer le projet de création d'usines hydrauliques sur la Durance, qu'ainsi, l'Etat qui n’a jamais pris l’engagement de rémunérer les travaux du requérant et n’en a retiré aucune utilité appréciable, ne lui doit de ce chef aucun dédommagement » (87).

Dans les hypothèses que nous venons d’examiner, il y avait contrat régulier ou pas, ou tout au moins désir de contracter. Or, que penser lorsqu'on se trouve en présence d’un travail accompli par un simple particulier qui n’était pas co-contracjant de d'Administration, pas plus qu’il n’avait l’ambition de le devenir ?

C’est là un cas typique d’immixtion. Rare à la vérité, car nous ne connaissonc à ce sujet qu'une seule décision du Conseil d'Etat. Un industriel propriétaire d’une usine, sise sur les deux rives d’un cours d’eau, se vit dans l’impossibilité de faire fonc tionner normalement son entreprise par suite de l’impraticabilité d’un pont qui, en même temps qu’il assurait la communicat:on entre deux tronçons d’un chemin vicinal, permettait aussi celle entre les bâtiments de usine. La commune, propriétaire ‘du pont, ayant négligé ou refusé de procéder à sa réfection, l’industriel se chargea lui-même de Ra tee puis se retourna contre la commune, afin de se faire dédommager. Une indemnité lui fut accordée, non seulement parce qu’il était prouvé que la commune ne s'était pas opposée aux travaux mais aussi (et surtout, dironsnous) parce que le pont étant « dans un état de vétusté qui rendait la circulation impratiquable », (88), sa réfection par un simple particulier avait profité à la commune qui n'avait pas effectué les travaux nécessaires à sa remise en état.

Qu’est cela, sinon la sanction par les administrés de la carence administrative ? (89). On ne peut y voir une gestion d’affaires, puisque la sauvegarde de l'intérêt public, passait en fait, bien après celle des intérêts privés. Mais c’est certainement un cas d’enrichissement sans cause : enrichissement en moins dépensant, l’Administration n’ayant pas eu, en effet, à faire les frais de l’opération (90). Et, quand à la théorie de la fonction de fait, elle ne peut expliquer l’espèce, l'industriel n’ayant jamais été en pourparlers avec l'Administration, si ce n’est pour offrir de participer aux réparations, ce à quoi il ne lui avait pas été répondu, et n'ayant jamais eu l'intention de faire acte de fonctionnaire.

Toutefois, si le principe de l'enrichissement sans cause est susceptible de faire naître des obligations à la charge de l’Administration, le Conseil d'Etat ne faif pas une application intégrale des règles dégagées par la jurisprudence civile.

Le lien de causalité matérielle entre l’enrichissement et l’ap-

(87) C.E., 22 avril 1921 Costa 397, cf. C.E., 2 mars 1923 Pasquet 219.

(88) C.E., 16 décembre 1881 Commune de Plaisance 1012.

(89) Ne peut-on pas à en voir une autre forme très voisine de l’enrichissement sans cause, dans le droit reconnu par un très ancien arrêt du Conseil d'Etat (23 avril 1823 Rabeau 288) à des riverains qui avaient rendu navigable un cours d’eau, puis en raison de cette navigabilité y avaient établi usines et moulins, d'exiger, lorsque par suite d’une loi nouvelle, la rivière parce que navigable, est entrée dans le domaine public, que l'Etat participe aux dépenses d'entretien des ouvrages navigables (obligation résultant de la loi se 30 RUSSE X he ge . cr au profit de l’État une taxe destinée à subvenir aux frais d'entretien des ouvrages d’art)? À qui CS as la répétition de l’indû. j RD re

E7 mars 1877 Demeure 227 : travaux qui ont été d'économie en supprimant des dépenses d’entretien, L Se ANOIE