LATE

Il semble, en droit strict, qu’une pareille requête soit irrecevable car, avant quatre mois, le refus n’est pas encore acquis. Le Conseil d'Etat commença, d’abord, par juger ainsi (72), puis changea d’attitude lorsqu'il se vit assailli d’un grand nombre de requêtes précoces. Par un arrêt, CADET C9) parut admettre le principe de recevabilité d’un recours précoce ; mais il faut signaler que cette décision rejettait expressément lapplication en l'espèce, de l’article 3 de la Loi du 17 juillet 1900.

Il faut voir le début de cette jurisprudence dans l'arrêt PAMART (74), rendu alors que la requête avait été introduite avant l'expiration du délai de quatre mois.

La décision Jouanne (75) fit, plus tard, application de ce principe, de manière nette et définitive : « Considérant qu’il résulte de l'instruction que le sieur Jouanne a adressé sa réclamation au Ministre, le 19 novembre 1923, qu'à la date du 19 décembre suivant, le Ministre n’avait pas encore statué sur cette réclamation : que, dans ces conditions, le Ministre des Finances ne saurait se prévaloir de cette circonstance, que la requête susvisée du sieur Jouanne ait été introduite dès le 3 décembre 1923, pour soutenir que cette requête n’est pas recevable ».

I suffit donc que le Conseil d'Etat ait statué à lexpiration du délai de quatre mois. A cette condition, on ne peut déclarer irrecevable une requête précoce. Les lenteurs de la Haute-Juridiction sont trop connues pour avoir besoin d'exposer longuement que ces recours sont presque toujours validés.

Ainsi précisée, la réforme de 1900 s’est affirmée particulièrement efficace. Au sens strict du mot, il n’y a plus, aujourd’hui, dans la quasi-totalité des cas, de déni d'administration. Les pouvoirs publics ne peuvent plus, par leur silence, paralyser une action en justice. Mais la Loi de 1900 à eu surtout pour but de remédier à une procédure défectueuse. On ne peut en inférer une condamnation du silence en tant que tel, qui ne préjuge en rien de l’inertie de l'Administration.

En conséquence, il ne paraît pas possible d’affirmer que l'article 3 de la loi du 17 juillet 1900 pose le principe en droit public des obligations de faire et rend impossible le procédé de Vinertie (76). L’Administration est seulement empêchée d’interdire, par son silence, l’accès des tribunaux. Mais c’est à ces derniers qu'il appartient de dire si telle situation juridique impose à lAdmnistration une obligation de faire.

Notre propos est maintenant de passer à l’étude des diverses obligations de faire, susceptibles d’exister à la charge des Pouvoirs Publics, et d'examiner si la notion classique d'obligation de faire, au sens du Code Civil, a en droit public un équivalent.

(72) C. E., 29 avril 1904, Lamy 351.

, 16 miars 1907, Cadet 265.

(74) C. E., 21 décembre 1911, Pamart 1240.

(75) C. E., 26 novembre 1924, Jouanne 1195, (76) Contra : Gouttenoire op. cit, p. 51-52,

TITRE DEUXIEME

Le problème de l'inexécution et de

l'interdépendance des autorités

Lorsque nous avons exposé les données du problème, objet de notre étude, nous avons immédiatement signalé quelle était leur complexité. Ce ne sont pas seulement les effets essentiels de l’obligation de faire, au sens civiliste du terme, qui risquent de ne pas exister en droit public, mais c’est surtout la notion même d'obligation de faire qui va se révéler incapable de rendre compte de toutes les obligations d’exécuter susceptibles d’être mises à la charge des pouvoirs publics.

En effet, si dans une certaine mesure, elle peut expliquer la situation de l’Administration débitrice de prestations, et de services, elle ne peut, par contre, donner une idée exacte de ce que sont les rapports des diverses autorités entre-elles. Or, ceux-ci, intéressent les simples particuliers au plus haut degré.

Car, l'Administration n’est qu’un mot. Ce qui est réel, ce sont les autorités administratives, dont les compétences, obligations et pouvoirs, sont établies non seulement à l’égard des simples particuliers, mais aussi en vue de régler leurs propres rapports.

Il est évident que les administrés cherchent, en premier lieu, à obtenir la prestation à laquelle ils prétendent avoir droit, mais s’ils se heurtent à un refus ou à l’inertie du service prestataire, ils sont alors tentés de mettre en branle le mécanisme interne du service, de façon que l’autorité d'exécution soit rappelée à l’ordre par l’autorité de décision, ou celle-ci même par celle qui est chargée de son contrôle. Ce qui est ainsi demandé, ce n’est pas seulement l’exécution de l’obligation de faire primitive, mais aussi la mise en mouvement d’une opération à l’intérieur même de l’Administration.

Très sommairement, nous venons de rappeler, ici, les mécanismes de la tutelle et de la hiérarchie. Ce sont les plus connus, mais il ne faut pas croire que ce soient les seuls. L’interdépendance des autorités se manifeste encore sous bien d’autres

formes.

Het

Elle se manifeste, en premier lieu, sous la forme des rapports des autorités exécutives et légisiatlves. C’est là le problème de l'initiative et de l’exécution des Lois, qui doit être envisagée à la fois sur le plan du droit constitutionnel et du droit administratif. Il est loin d’être théorique, d’ailleurs. L’inexécution des Lois par inertie ou mesures positives ou négatives ‘délibérées, revêt une grande importance dans un régime de démocratie parlementaire, où elle est une des formes de la lutte du Gouvernement contre les Assemblées, lutte qui aboutit souvent à frapper de paralysie les textes votés par le législateur. La question de linitiative des Lois, c’est-à-dire de savoir si les simples particuliers peuvent exiger la présentation aux Assemblées d’un texte de loi ou concourir, eux-mêmes, à son élaboration, pour présenter moins d’acuité quotidienne, est posée dans les périodes de crise où le corps électoral, mécontent de la non réalisation d’un programme sur lequel il a élu ses représentants, rappelle sa souveraineté et réclame une participation plus étroite à la confection des règles législatives ; de temps à autre, la démocratie cesse de paraître assez démocratique, et certains exigent alors une démocratie dircete et non plus seulement représentative.

Le même problème que celui de l'initiative et de l’exécution de la Loi existe à l'égard des traités et conventions internationales, pour lesquels les juristes ont longtemps réclamé, et à qui l’actuelle Constitution de la IV® République, vient de reconnaître, force de Loi. Il s’agit ici d’un rapport assez complexe d’autorités diverses : la négociation et la signature des traités intéressant les rapports du gouvernement français et d’un gouvernement étranger — la ratification, les rapports du Gouvernement et du Parlement français — l’exécution (tournée vers l’ordre interne), les rapports du gouvernement agissant administrativement et des simples particuliers susceptibles de bénéficier de clauses du traité.

Une fois la règle de droit posée, elle doit être exécutée. Mais avant d'arriver au dernier stade de l'exécution, elle passe le plus souvent dans les mains de diverses autorités qui l’interprètent et la mettent en œuvre. Or, ce travail, peut n’avoir pas été fait ou lavoir été négligemment. Il s’agira alors, pour les Administrés, d'exiger la mise en mouvement des rapports internes de l'Administration : recours au supérieur hiérarchique, à l’autorité de tutelle, demande d’indemnité en raison du non fonctionnement du contrôle des autorités supérieures, de la désobéissance des autorités inférieures, du défaut de liaison qui a empêché ces dernières de transmettre les requêtes aux autorités dont elles dépendent et qui sont compétentes pour en connaître.

.. Mais le système administratif français, en plus des autorités subordonnées ou coordonnées, connaît aussi les autorités « séparées ». Par là nous voulons entendre les autorités administratives et judiciaires. Il n’est pas besoin d’insister sur l’actualité du problème de l’inexécution des décisions de justice. L’Administration ne peut donner d’ordre au juge, ni en recevoir de lui : mais elle peut paralyser sa décision car, elle seule, dispose de la force publique, dernière voie d’exécution que peut utiliser le bénéficiaire d’une sentence judiciaire. Si elle refuse l’appui de cette force, que le juge ne peut mttre en mouvement et à laquelle il ne peut donner aucun ordre, la décision de justice sera inexécutée et, droits et confiance des justiciables, disparaîtront peu à peu.