SECTION II. — L'INITIATIVE GOUVERNEMENTALE DES LOIS

SOUS-SECTION 1. —— LE REFUS PAR LE GOUVERNEMENT DE PRÉSENTER UN PROJET DE LOI

Le dépôt d’un projet de Loi est un acte du Gouvernement et non du Parlement, au contraire des propositions de Loi qui, émanant des membres du Parlement, sont des actes de nature législative (18).

Mais il est intéressant de savoir si cet acte du Gouvenement est un acte de Gouvernement ou un acte administratif. Les textes constitutionnels sont, bien entendu, muets à ce sujet. Ce dont ils s'occupent, avant tout, c’est d'établir les prérogatives réciproques du Parlement ei du Gouvernement.

Le régime parlementaire peut, en effet, revêtir des aspects très différents, suivant l’ordonnancement des rapports du législatif, et de l’exécutif. La France a connu la forme révolutionnaire du Gouvernement d'Assemblée, caractérisée par l’omnipotence d’une seule Assemblée souveraine à l’égard de qui le pouvoir exécutif n’était qu’un pouvoir commis, dont une des infirmités était, entre autres, de ne posséder point l’initiative des Lois. Ce régime avait été inauguré par la Constitution de 1791, dont le Titre 3, après avoir, dans l’article 3 de son préambule, confié le pouvoir législatif à l’Assemblée Nationale, et stipulé dans l’article 1 de la Section 1 du Chapitre 3 que le pouvoir législatif possédait, de façon exclusive, les prérogatives de la proposition et de la délibération des Lois, le Roi, pouvant seulement inviter le Corps législatif à prendre un objet en considération, décidait, enfin, nettement, dans l’article 6 de la Section 1 du Chapitre 4 : « Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune Loi, même provisoire, mais seulement des proclamations conformes aux Lois pour en ordonner ou rappeler l’exécution ». La constitution de l’an III confirmait les principes de ce régime (art. 144), ce qui n’empêcha pas, cependant, le Directoire de faire des actes qui n'étaient pas uniquement des proclamations. Le I* Empire fit disparaître le régime parlementaire et consacra l’omnipotence de l'Exécutif qui, seul, pouvait proposer des Lois (art. 44 Constitution, an VIID. La Restauration, restaura, à la fois, la Monarchie et un embryon de régime parlementaire : un embryon, car l’article 16 de la Charte de 1814 conférait, au Roi seul, l’initiative des Lois, les Chambres n'ayant que la faculté de supplier le Roi de proposer une loi sur tel ou tel objet (art. 19 à 21), tout amendement à une proposition

de Loi devant au surplus avoir été consenti ou proposé Roi (Art. 46). proposé par le

La Charte du 14 août 1830 établit, au contraire, en ce qui concerne le droit d'initiative, le régime parlementaire type : l’arti-

(18) En ce sens Moreau « l’Initiative parlementai P. 253-254. V. infra, P. 53. P nlaire » R.D.P. ROULENT 15,

Les

cle 15 stipule, en effet, que les deux Chambres ont le droit d’initiative, concurremment avec le Roi. La Constitution du 4 novembre 1848, qui instaurait cependant, à nouveau, le régime de l’Assemblée unique établissait un compromis entre le régime conventionnel et le régime présidentiel : le Chef de l'Etat, élu du peuple et non de l’Assemblée, possédait, en effet, l'initiative des lois concurremment avec elle.

La Constitution du 14 janvier 1852 consacra l’échec de la IF République et du pouvoir bicéphale. L’exécutif recouvrait la primauté et spécialement l’exclusivité de l'initiative des Lois. C'était un retour au régime de l’an VII. Le corps législatif étant cantonné dans la délibération, la discussion et le vote des projets de loi, sous réserve de la sanction du Chef de l'Etat.

La réforme de l’Empire libéral n’empêcha pas les événements d’abattre le Second Empire. Après les régimes provisoires du Gouvernement de la Défense Nationale et du Gouvernement de l'Assemblée Nationale (12 février 1871 - 20 novembre 1873), la France allait connaître le régime parlementaire, type qui devait la régir jusqu’en 1940. k

De notre point de vue était réalisé l’équilibre des pouvoirs qui conférait également, à l’exécutif et au législatif, l'initiative des Lois. L'article 8 de la Loi du 24 février 1875 stipulait, en effet, « Le Sénat a concurremment, avec la Chambre des députés, l’initiative des lois », tandis que l’article 3 de la Loi du 25 février 1875, reconnaissait que le Président de la République avait « l'initiative des lois concurremment avec les membres des deux Chambres ».

Cet équilibre ne devait plus être remis en cause. La question de l’initiative des Lois ne se pose évidemment pas sous les régimes du « Gouvernement de l’Etat Français» et du « Gouvernement Provisoire de la République Française » de 1940 à 1945, puisqu’ils présentaient le trait commun d’un exécutif totalement affranchi du législatif. Mais, chose curieuse, lors des débats des deux Assemblées constituantes qui de 1945 à 1946 travaillèrent à élaborer la constitution de la IV" République, jamais ne fut mis en discussion le droit d'initiative du Gouvernement (19). L’article 14 de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose, en effet, que le Gouvernement a l'initiative des Loïs concurremment avec l’Assemblée et, à ce titre, reproduit l’article 62 du Projet Constitutionnel du 19 avril 1946. Or, celui-ci, passe pour avoir voulu établir un régime d'Assemblée : sur ce point précis, il se référait moins à 1791 qu’à 1848. L’actuelle constitution, pourvue d’un multicaméralisme boiteux, a voulu se rattacher à la tradition du parlementarisme classique et non pas révolutionnaire. Comme sous le régime des Loïs constitutionnelles de 1875, Exécutif et Législatif, Gouvernement et Assemblée Nationale possèdent également l'initiative des Lois. Sur ce point, il n’a pas été innové. Et, spécialement, il n’a pas été précisé quelle était la nature de l'initiative gouvernementale des Lois.

Cette précision, la jurisprudence du Conseil d'Etat l’a four-

nie et l’a fournie identiquement sous tous les régimes. Il semble que l’origine de cette jurisprudence doit être trouvée dans l'arrêt

(19) L'initiative des lois était aussi reconnue au gouvernement par la loi du 2 novembre 1945.