FAURE

exact d'affirmer que les déclarations de droit n’ont pas, en tant que telles, valeur juridique ? Ou bien n'est-il pas sûr de dire quelles ont valeur juridique pour autant que leurs dispositions sont formulées juridiquement ? (60).

Si l’on affirme que les Déclarations des Droits établissant les normes supérieures du droit, il faut admettre que les règles concernant les rapports des pouvoirs publics (lois constitutionnelles) et celles qui sont édictées par les organes constitués (lois et règlements) leur sont dans l’ordre, hiérarchiquement subordonnées. De telle sorte que l’on puisse dire que le Parlement, constitué constituen vertu de ces principes de prendre certaines mesures dans la tionnellement selon les principes de la Déclaration, peut être obligé en vertu de ces principes de prendre certaines mesures dans la forme que lui impose la constitution organique, c’est-à-dire sous forme de loi.

Duauir déclarait qu’une Assemblée Constituante, réunie selon la procédure de l’article 8 de la loi du 25 février 1875, ne pourrait juridiquement rien faire contre les principes établis par la Déclaration des droits de 1789. Mais il ne disait pas qu’elle devrait faire ce qu’ordonnait cette Déclaration qui n’ordonnait rien. Le Parlement, en tant que pouvoir constituant, est souverain par rapport aux Déclarations de droits qu'il n’a pas édictées. Admettre le contraire serait admettre la possibilité de lier le législateur constituant pour l’avenir, alors que les principes fondamentaux sont vagues el sujets à variations, lorsqu'ils veulent être précis. Mais ne pourrait-on pas dire, par contre, que le Pouvoir Constituant est lié par sa propre Déclaration des Droits ? Ce serait une application de la théorie de l’auto-limitation. Or, il est de jurisprudence constante que la violation par une Assemblée quelconque de son règlement intérieur, ne constitue pas une illégalité (61) ; la violation de sa propre Déclaration des Droits n’est pas autre chose que la violation de la règle de conduite que le pouvoir constituant s’est tracé.

Il est donc permis d’affirmer qu’une Déclaration des Droits n’a aucune force contraignante à l’égard du pouvoir constituant :

— cela est d’abord évident, si cette déclaration est l’œuvre d’un pouvoir constituant antérieur qui ne saurait lier ses successeurs (62),

— et il en est de même si elle est l’œuvre du pouvoir constituant qui, en même temps, établit les règles de la constitution organique, étant donné que le principe « legem patere quam fecisti » est dénué de force juridique.

Mais ceci vaut-il aussi, pour le législateur qui légifère dans le cadre, suivant les procédures et en vue des buts (s'ils ont été précisés), voulus par la Constitution (Déclaration et Constitution organique) ?

SM (60) Sur ces points cf.: Duguit: Traité de Droit Constitutionnel, äme édit l3;2p 599 rTezeN: Valeur juridique des Déclarations des Droits RD. P. 1913-685 — Duez : De l’interdépendance des autorités législatives et des autorités réglementaires dans la fixation des règles du droit. Th. Lille 1914 pe Le RE Le principe d'égalité, Th, Bordeaux 1927, — Morange $ aleur juridique des principes contenus dans les Décl i € i P 1945) D, 22) es Déclarations des Droits, RD. (61) C. E., 26 mars 1926. Boulonnais, 10 avril 1930, Martin 433.

(62) Il est d’ailleurs plaisant de remarquer que le solidariste D i lait donner force obligatoire à la Déclaration PR A de 1789, 2 | es

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. ESMEN déniait aussi à ce titre toute force juridique aux Principes fondamentaux (63). Les Déclarations sont simplement une énumération de principes « philosophiques ». N’ont valeur juridique que les garanties des droits, mais uniquement dans la mesure où elles ont été reprises en des textes spéciaux précisant les droits individuels aux citoyens.

CARRÉ DE MALBERG (64) et Hauriou (65) estiment aussi qu’il n’y a dans les Déclarations des Droits que l’énoncé des « principes philosophiques », imprécis ou discutables, en tout cas sujets à variation.

Mais M. MORANGE (66) pense, au contraire, qu’il est certain que les rédacteurs des Déclarations de Droits ont entendu imposer des obligations au législateur (67). On peut reconnaître l’existence de cette intention, c’est autre chose que de dire qu’elle correspond à une réalité. De plus, la Déclaration de 1789, étant sans portée actuelle, le problème n’a plus qu’un intérêt historique. Et ce que nous avons précédemment dit des travaux parlementaires relatifs au Préambule de 1946, nous a suffisamment éclairé sur le scepticisme et l’indifférence des constituants.

Cependant, M. MoRANGE estime que, même si une Constitution n'apporte aucune précision à une Déclaration des Droits, celle-ci conserve une portée pratique, dans la mesure où elle n’établit pas que des principes généraux. A cet effet, il cite l’article 8 de la Déclaration de 1789, relatif à la légalité des peines et à la non rétroactivité des lois établissant des infractions, l’article 17 concernant l’indemnité préalable à l’expropriation.

L'histoire contemporaine montre que ces principes ont été bafoués et M. MoRANGE est obligé de constater que les principes fondamentaux ne lient pas le législateur et ne s'imposent qu’au respect des autorités administratives, non à titre de principes constitutionnels d’ailleurs, mais de simple règle législative (68). Mais M. MORANGE constate le fait sans l’expliquer. Pourquoi, en droit français les Déclarations de droit qui sont sans force contraignante à l’égard du pouvoir constituant, le sont aussi à l’égard du Législateur ?

Tout simplement, parce que ces deux pouvoirs sont exercés par la même autorité, sous des formes différentes, il est vrai, mais qui n’en changent pas la nature. Une Assemblée Constituante a toujours été en même temps législative, et une Assemblée législative peut décider, grâce à une procédure particulière, qu’il y a lieu de reviser la Constitution. Il n’y a, entre les factions législatives et constituantes, que des différences procédurales. On pourrait, à la rigueur, imaginer une Constituante imposant à une législative de prendre telle mesure déterminée. Mais, outre qu'il n’y aurait là qu’une obligation accidentelle de portée et de durée limitées — et laissant le citoyen-créancier démuni de pouvoir — il serait tout

(63) Elémens de Droit Constitutionnel, 8me édii, T. 1, p. 591.

(64) Contribufion à la théorie générale de l'Etat. T. 2, p, 580.

(65) Précis du Droit Constitutionnel, 2me édit. p. 631.

(66) Op. cit., p. 240,

(67) En ce sens Gidel : Cours de Droit Constitutionnel comparé, 1934-1938, p. 135-150.

(68) Cf. Chenot R.D.P, 1944-166 : Laferrière : Manuel de Droit Constitu. tionnel, 1943, p. 329.

PRÉABENE

aussi simple, pour la Constituante, de prendre la mesure ellemême. ;

Les pouvoirs Légisiatif et Constituant sont, en France, exercées par la même autorité, ce qui explique que « l’évolution du droit public français a donné naissance à deux principes fondamentaux, aussi certains que contradictoires. D’un côté, les divers constituants qui se sont succédés depuis 1789 ont toujours cru à la nécessité et à la suprématie d’une constitution organisant en maître la vie politique du pays, tandis que de l’autre, les actes du Parlement, organe législatif institué par la Constitution, ont été dotés d’une force jurtdique irréfragable qui les place sur le même plan hiérarchique que les actes des constituants eux-mêmes (69).

La conséquence de ceci est qu’il n’a jamais existé en France qu’un contrôle politique de la constitutionnalité : soit par un Sénat conservateur (Constitution de l’An VII, articles 21 et 37 — Constitution du 14 janvier 1852, articles 26, 27 et 29), soit par un Comité Constitutionnel (articles 91, 92, 93, 94, 95 de la Constitution du 27 octobre 1946). On peut le regretter en faisant valoir qu’un juge statuant sur la constitutionnalité d’une loi n’accomplit pas davantage un acte de la fonction législative que le juge de lacte administratif ne participe à l’exercice de la fonction administrative et que le juge de la régularité d’un contrat ou d’un testament, ne fait lui-même le contrat ou le testament (70).

Mais, si sans résoudre le problème d’un point de vue formaliste ainsi que nous venons de le faire, nous examinons le contenu des diverses Déclarations, et plus précisément celui du Préambule de 1946, nous voyons immédiatement qu’il ne révèle l’existence d’aucune obligation de faire constitutionneile.

En effet, pour qu’il y ait obligation, il faut qu’il y ait rapport de droit portant sur un objet précis, entre deux personnes, entre un créancier et un débiteur au sens large du terme. Dire, comme Duautir, que l'Etat doit créer et organiser un certain nombre de services, est ne rien dire s’il n’est pas précisé, en même temps, qui peut exiger des créations et organisations. L'Etat en est, peut être le débiteur, mais qui en est le créancier ? Une obligation comporte un sujet de droit actif et un sujet de droit passif : or, si celui-ci est aisément discernable, celui-là l’est beaucoup moins. En effet, en vertu de quel litre un individu peut-il agir ? J1 Jui faut un intérêt personnel : or, celui-ci, ne provient pas de ia nature des choses. On peut demander, par exemple, le bénéfice des lois d’assistance, à condition d’être dans la situation requise par la loi : mais, précisément, lorsque le service n’est pas créé, comment prouver, n'ayant qu'un droit éventuel et indéterminé, que le législateur doive admettre la requête ?

À cela, on répond que le recours en vertu de la Constitution serait une sorte d’action populaire ouverte à tous les citoyens. Il n’est pas besoin de dire combien cela aboutiraïit à entraver les délibérations parlementaires, vite submergées sous le flot des demandes individuelles ou collectives. Mais ce serait surtout obliger le Parlement à statuer sur des requêtes imprécises : il est facile de lui rappeler son obligation d'exécuter telle prescription constitutionnelle, mais cela l’est beaucoup moins de prévoir les mesures à

(69) Kopelmanas :Le Contrôle de la Constitutionnalité des lois, in Refai. tes une Constitution, Edition La Jeune Parque, p. 271.

(70) En ce sens Eisenman. D, 1938-3.5 col. 2 in fine.

ARS Vue

prendre. Les incidences financières, économiques et juridiques de tels projets échappent aux individus. Par ailleurs, leur action, même contrôlée par le juge, peut être inefficace : en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le juge ne pourrait que déclarer inconstitutionnel un refus parlementaire ; sur le plan de l’indemnisation il serait, par ailleurs, impossible au requérant de justifier d'un préjudice personnel. D’ailleurs, l’extrème logique du système aboutirait à l'absurde : voudrait-on aussi permettre au juge de décider que lé vote au fond par lequel le Parlement a repoussé une requête est inconstitutionnel, alors que le vote peut s’expliquer par un souci d'opportunité ou par la mauvaise rédaction de la requête ?

La meilleure preuve de ce que nous avançons, nous est donnée par l’imprécision à laquelle on aboutit quand on déclare reconnaître au Préambule de 1946 « une certaine valeur juridique » (71). Ce terme même dénote un « certain » embarras. Car il faut d’abord admettre que les dispositions du Préambule ne peuvent être invoquées à l’appui de la procédure de contrôle de la constitutiornalité, organisée par les articles 91 ei suivants de la Constitution (72). M. PELLOUx (73) déclare qu’il est «évident» que le Préambule impose des obligations positives au législateur. Ce qui amène simplement à dire que celui-ci « devrait voter des lois en conséquence » (lemploi du conditionnel est significatif) et à reconnaître que, dans le passé, de pareilles obligations n’avaient fait naître que des espoirs, tôt évanouis. Et M. PELLOUX, lui-même, détruit, en définitive, sa thèse lorsqu'il préeise que ne peuvent être prises en considérations que les dispositions du Préambule « formulées avec assez de précision juridique > précision étonnamment absente en matière d'obligation positive (74).

La vie en société exige, en dernière analyse, qu’il y ait une autorité souveraine. Sa forme et son contrôle suivront l’évolution historique. Maïs la seule sanction du Pouvoir, c’est la perte du pouvoir, tôt ou tard, s’il ne correspond pas aux exigences de l’opinion. En outre, celle-ci est extrêmement variable et ses caprices ou ses besoins Jui font souvent formuler en termes éternels des nécessités contingentes, qui n'apparaissent sous l’effort d’abstraction des constituants, que comme «des dogmes abstraits, des définitions métaphysiques, des axiomes plus ou moins littéraires, c’est-à-dire plus ou moins faux, tantôt vagues et tantôt contradictoires, susceptibles de plusieurs sens et de sens opposés, bon pour une harangue d’apparat, et non pour un usage effectif, simple décor, sorte d’enseigne pompeuse, inutile ei pesante qui, guindée sur la devanture de la maison constitutionrelle et secouée tous les jours par des mains violentes ne peut manquer de tomber bientôt sur la tête

des passants » (75).

(71) PEezLoux : « Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ». R.D.P. 1947, p. 392.

(72) V. infra, p. 96

(73) Op. cit., p. 394 et s.

(74) En notre sens : 'RIvERO et VEDEL : « Les principes économiques et sociaux. Collection Droit social n° 31, p. 20, n° 19.

(75) Taxe : Les origines de la France contemporaine ; La Révolution, T. 1, p. 274. — Dans le même sens, Pascal Coreau (Assemblée Nationale Constifuante, Séance du 28 août 1946. J.O. Débats Parlementaires, p, 3362, col 3) qui affirmait qu’une Déclaration des Droits apparaissait de nos jours comme quelque chose de prétentieux.

EE RG NS

Il n'y a donc pas, il ne peut pas y avoir en l’état actuel de notre droit, et en tenant compte aussi de l’impréciation des phénonomènes politiques, des obligations de faire constitutionnellement imposées au législateur, soit par les constitutions, soit par les Déclarations des Droits.

Car il y a quelque présomption à s’imaginer que des principes très généraux peuvent régir pour l'éternité les sociétés humaines. Et si l’on ne peut les formuler ainsi généralement, il est alors tout à fait inutile de rédiger une Déclaration des Droits. La formulation générale exclut la précision juridique qui, elle, exclut les Déclarations de principes.

En tout état de cause, il ne s’agit que de la prédominance momentanée d’une morale, d’une politique, justifiée ou nécessilée par des circonstances historiques. Mais, ni lhistoire, ni la politique ne se définissent : elles se font.

Et le Parlement Français a tellement conscience de diriger l’histoire et la politique de la France qu’il n’hésite pas à faire montre de sa souveraineté, non plus à l’encontre de textes imprécis comme les Déclarations des Droits, mais bien à l’encontre de

ces textes précis qui constituent les conventions internationales.

En effet, il arrive souvent qu’une loi soit nécessaire pour que le traité puisse produire ses effets surtout s’il y a lieu à ouverture de crédit.

Généralement, le Parlement aura eu connaissance de pareils traités qui, le plus souvent, rentrent dans la catégorie de ceux pour lesquels le Gouvernement doit solliciter du Parlement l’autorisation de ratifier. Dans cette hypothèse, il est impossibie au Parlement de prétendre que les représentants du peuple n’ont pas été consultés. Quant aux traités que le Gouvernement ratifie seul, ils sont aussi obligatoires à l’égard de l’organe législatif. Dans les deux cas, le traité établit à la charge de l'Etat l'obligation de prendre les mesures législatives prévues par le traité : on doit reconnaître que le Parlement exerce alors une compétence liée.

Or, les résistances parlementaires ont été très nombreuses. Par le refus de voter la loi destinée à assurer l’exécution du traité, le Parlement a souvent manifesté son animosité à l’égard du Gouvernement, l’a blâmé de n’avoir pas sollicité son approbation antérieurement à la ratification, alors que le traité en question renqe a la catégorie de ceux que le Gouvernement pouvait ratiftérisenl

On peut concevoir aussi que le Gouvernement s’entende avec le Parlement de façon à éluder les obligations internationales qu'il a contractées. Maïs cette résistance parlementaire n’engage que la responsabilité internationale de l'Etat. Il ne peut y avoir de recours interne contre cette forme de refus d’exécution : non seulement parce qu'il s’agit d’un acte du Parlement, mais surtout d’un acte de portée internationale ; le refus d'exécution d’un traité par l’Administration étant considéré comme un acte de gouvernement, il doit encore plus échapper au contentieux s’il émane de lPorgane législatif (76).

(76) Sur ces points, v. infra Ch. 3, p.164,

DANONE

SOUS-SECTION 2. — L’IRRESPONSABILITÉ JURIDIQUE DES MEMBRES DU PARLEMENT DEVANT LEURS ELECTEURS

L’inexistence de toute sanction préventive à l’encontre du Parlement conduit à se demander s’il n’y auraïf pas lieu d’exercer des sanctions répressives sur les parlementaires.

MONTESQUIEU, après avoir signalé l’inaptitude du peuple à s'occuper directement des affaires, déclarait qu’il était « admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque part de son activité ». Ce propos peut laisser sceptiques les électeurs contemporains, après plus d’un siècle de parlementarisme. N’a-t-on pas vu des Assemblées élues sur un programme, non seulement, ne pas lappliquer mais encode le renier ? Les électeurs de 1936, en France, hissèrent au pouvoir une majorité dite de Front Populaire qui, après avoir amorcé la réalisation de son programme politique, aboutit en 1938, à la validation des accords de Munich et à la répression d’un mouvement de grèves et, en juillet 1940, à l’abandon des pouvoirs aux mains du Maréchal Pétain.

Aussi, a-t-on pensé qu’il serait juste de faire respecter la volonté manifestée par le corps électoral, en lui permettant de révoquer ceux de ses élus infidèles aux promesses faites. Il y a bien la sanction politique de la non-réélection. Mais elle peut être, à longue échéance. Au contraire, la révocation permet la destitution et le remplacement immédiats de l’élu et, en conséquence, la poursuite d’une politique conforme aux vœux de l’électeur.

L'organisation d’une telle sanction, pose deux problèmes : un problème de forme qui a trait à l'aménagement du corps électoral dans ses rapports avec les Assemblées (mode de révocation des élus et, peut être, de l’Assemblée tout entière, car les électeurs peuvent estimer qu’une Assemblée élue antérieurement ne correspond plus à leurs désirs du moment : cela pourrait aller ainsi jusqu’à établir un droit de dissolution populaire) et un problème de fond consistant en l’analyse juridique du lien existant entre les électeurs et les élus. D’une part, il s’agit de savoir si, grâce à la révocation populaire des parlementaires une forme de la démocratie directe peut être introduite dans les institutions. D’autre part, si l’analyse des rapports électeurs-élus, révèle qu’il s’établit entre ceux-ci un mandat selon les articles 2.003 et s. du Code civil qui permet au mandant de révoquer à tout instant le mandataire, la révocation sera alors possible par les électeurs qui n’auront qu’à prouver qu’ils ont donné à leur mandataire, mandat impératif d'accomplir tel ou tel acte sur leur réquisition, ou de se démettre de ses fonctions.

Mais le droit français prohibe et a toujours prohibé la théorie du mandat impératif et, par voie de conséquence, la révocation populaire. La notion du mandat civil n’a été, semble-t-il, admise que sous l’ancien régime, en ce qui concernait les relations des membres des Etats Généraux et de ceux qui les avaient nommés. Mais, lorsqu’en 1789, les Etats Généraux se constituèrent en Assemblée Nationale, il fut décidé qu’il ne serait tenu aucun compte des mandats impératifs. La Loi du 22 décembre 1789, dans ses articles 8 et 11, prohibe formellement le mandat impératif et le procédé de la révocation populaire ; dans ses articles 34 et 35 elle prévoit que le rôle de lélecteur doit se borner simple-