SOUS-SECTION 2. — LE DROIT DE PÉTITION

Nous avons déjà dit que le droit de pétition se distinguait de l'initiative populaire comme un recours hérarchique d’un recours contentieux. C’est donc un droit très largement reconnu permettant à quiconque de se plaindre ou de demander que soit prise une décision individuelle, pour lui ou pour autrui, ou d’ordre général, à n'importe quelle autorité publique.

Il est certain que ce droit a été reconnu sous tous les régimes (99). Mais c’est la Révolution française qui le reconnut la première en des textes formels, signifiant par là qu’il s'agissait d’un droit permettant aux citoyens l’exercice de leur souveraineté (100).

Les textes révoluitonnaires ont établi très souvent le droit de pétition (101), et cette tradition fut conservée du 1* Empire à la III" République (102).

Les lois constitutionnelles de 1875 indifférentes aux constructions théoriques sont muettes sur le droit de pétition. Cependant la tradition fut respectée, et les règlements des deux Assemblées établirent une procédure spéciale relative à l’examen des pétitions. L'article 15 de la Déclaration des Droits du Projet constitutionnel du 19 avril 1946 réaffirma cependant solennellement l’existence du droit de pétition et ne souleva, au cours des débats, ni intérêt, ni discussion (103). La Constitution du 27 octobre 1946, par contre, n’en souffle mot : mais elle en tient certainement compte dans son préambule où il est dit que le peuple français « réaffirme solennellement les droits et les libertés de homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des Droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

Il n’est pas, au fond, nécessaire de proclamer un droit qui va de soi, un droit que tous les textes qui l’on formellement prévu, ont souvent proclamé droit naturel (104). Quel que soit le nom qu’on donne à l'institution, pétition, placet, prière, supplique, plainte, vœu, doléance, réclamation, requête, sa caractéristique est toujours la même : l'impossibilité d’astreindre les pouvoirs publics à une prestation, à une réponse quelconque.

Nous ne traiterons pas ici des pétitions adressées aux autorités administratives vis à vis desquelles elles se confondent avec le

(99) Cf. Richard, Le droit de pétition, Thèse Air, 1932, p. 79 à 94.

(100) Sur ce point v. Samuel, Du Droit de pétition É i AIRE ETS p on sous la Révolution.

(101) D., 14 décembre 1789 (art. 62) sur l’organisation des munici ité — D, 27 mai 1790 (art. 60) — L., 22 décembre 1789 - janvier 1790 (arte 34: droit de pétition reconnu aux Assemblées primaires et aux Assemblées des électeurs. Constitution de 1791 : droit reconnu comme droit naturel Cons. titution de 1793, de l’an II (art. 364), de l’an VIIL (art, 83, Complété par le Senatus Consulte Organique du 28 Floreal an XII). \

(102) Constitution Sénatoriale 6 avril 1814. Acte additionne] aux Constitutions de l’Empire, Chartes de 1814 et 1830. Constitution 14 janvier 1852 (art. 4). Senatus.Consulte 2 février 1861 et 18 juillet 1866, Constitution 21 mai 1870 (Titre 8, art. 41). L. 13 mars 1873 (art. 4).

(03) Assemblée Nationale Constituante, Séance 14 mars 1946 (J. O. Déb

Parl, 1946, p. 774. Cf. Projet socialiste de Constituti :. 1946, p. 164. ution (art. 16) in RD.P.,

(104) En ce sens, Pierre : Traité de Droit électoral et parlementai 661, n° 570. < AE

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recours hiérarchique, ou gracieux. Devant le Parlement, elles ont soulevé des problèmes spéciaux, tenant tant à des questions de forme que de fond.

En effet, les pétitions, si l’on excepte celles qui ont trait à des plaintes particulières, ont souvent pour but de demander de modifier, abroger une loi, de rejeter ou de voter un projet ou une proposition de loi. Pendant la Révolution de 1789, de nombreuses pétitions exigèrent le renvoi de ministres, leur mise en a ccusation, l’abrogation du véto royal. La journée du 10 août fut, en particulier, précédée par le dépôt de nombreuses pétitions. L’influence politique des pétitionnaires devait cesser avec le rétablissement de régimes stables. Mais les Parlements se sont toujours souvenus des journées révolutionnaires et ont souvent émis la prétention de déclarer irrecevables les pétitions rédigées sous forme de lois, y voyant une forme indirecte d'initiative populaire ; il y a là une prétention exagérée et une erreur, puisque l'initiative populaire oblige le Parlement à statuer mais non pas la pétition (105). A notre sens, celle-ci peut porter sur tout objet, sauf, bien entendu, sur un objet contraire à l’ordre public, au sens large du terme.

Par contre, la forme des pétitions pose quelques problèmes intéressants. La Révoiution française a connu les pétitions comminatoires, enjoignant sous la menace de prendre telles mesures : de pareilles exigences aboutirent à la fusillade du Champ de Mars, à l’arrestation des vingt-deux Girondins (106). Souvent la foule envahissait les Assemblées et venait à la barre même de l’Assemblée, forçant ainsi la main des représentants du peuple et provoquant des incidents sanglants ou de terribles représailles. Aussi les Assemblées se défendirent-elles en interdisant les pétitions collectives (D. du 22 mai 1791 - Constitution du 24 juin 1793 - Constitution An IT - Constitution An VIII - Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire - Chartes de 1814 et de 1830 - Constitution de 1848 et de 1852), et à la barre (règlementation du droit de pétition à la barre : Art. 7, D. 11 novembre 1792 - les art. 6 à 9 de la L. du 22 juillet 1879 interdisent de recevoir les pétitions à la suite d’un rassemblement sur la voie publique) (107).

A l’heure actuelle, seules les pétitions à la barre sont interdites. Elles peuvent être individuelles ou collectives à la condition d'indiquer la demeure du pétitionnaire, d’être écrites et signées (signature légalisée) (108) et présentées par n'importe quel individu, étranger ou national, sans condition d’âge et de capacité. Le caractère extrêmement large du droit de pétition provient essentiellement de son défaut de pouvoir astreignant., La jurisprudence a eu l’occasion de souligner la nature purement gracieuse de ce recours, en se refusant à examiner contentieusement de pareilles requêtes : « Considérant que la lettre adressée par le Ministre de la Guerre au sieur KIEFFER en réponse à sa pétition que ledit sieur KRIEFFER nous avait présentée, ne constitue pas une décision

(05) Cf. Richard, Op. cit., p. 199,

(106) Sur les abus révolutionnaires du droit de pétition, V. Richard op. cit,, p. 274 et s. et Samuel op. cit., p. 100 et s.

(107) Cf, art. 92, al. 2 Résolution 5 juin 1947 portant Règlement du Conseil de la République, R.D.P., 1947, 437.

(108) Si la légalisation a été refusée, le pétitionnaire doit faire mention de ce refus à la suite de la pétition,

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de nature à nous être déférée en notre Conseil d'Etat par la voie contentieuse » (109), formue que l’on retrouve dans un arrêt PAsQuET, relatif à la procédure d'examen des pétitions (110). Ce n’est pas là une application de la théorie des actes de gouvernement : la décision d’une Commission, la réponse d’un Ministre, n’ont pas le caractère exécutoire, elles ne visent pas à produire un effet de droit vis à vis des pétitionnaires.

La procédure d'examen des pétitions a souvent varié, mais on peut la ramener à ces traits principaux : les pétitions au Parlement sont adressées au Président de l’Assemblée qui les envoie à la Commission compétente dont le rapport conclut soit au refus d'examiner, soit au renvoi à l’Assemblée, soit au renvoi au Gouvernement. Il peut ou non exister une Commission spéciale des pétitions (111). C’est la formule classique, mais il est concevable aussi d’adresser les pétitions directement aux diverses commissions parlementaires, le tri étant fait en raison de la nature de la demande de ces requêtes. A l’heure actuelle, l’Assemblée Nationale reprenant le règlement intérieur de la précédente Assemblée Nationale Constituante, a adopté le système de la Commission Spéciale des Commissions (112).

Le droit de pétition est aujourd’hui tombé en désuétude (113). Le Parlement est suffisamment renseigné par les campagnes de presse dont il tient compte, tout autant, ou pas plus, que des pétitions. Ce droit naturel et vétuste, inorganisé et inefficace, ne correspond plus aux nécessités de l'heure : « C’est l'artillerie à pierre des anciens et l’on a inventé depuis des engins beaucoup plus muertriers » (114) a-t-il été écrit fort justement. Que l’on veuille y voir la forme primitive ou dégénérée de l'initiative populaire, il est tout au moins certain, que le droit de pétition n’est plus qu’une relique historique et solennelle, sans efficacité, partant sans intérêt pour les citoyens qui ne peuvent même pas, par ce moyen, astreinäre le Parlement à statuer sur leurs requêtes (115).

Cette impossibilité juridique du citoyen d’obliger le Parlement à statuer, est générale, et vaut pour toutes les Assemblées délibérantes du cadre administratif. La jurisprudence a eu l’occasion de faire respecter ce principe du droit public français, en décidant

(09) C. E., 24 juin 1870, Kieffer, 803, (110) C. E., 13 juin 1902, Pasquet 454, :

22) Ch. VII, art. 14 : « Au début de chaque législature, l’Assemblée nomme en séance publique, 19 Commissions générales de 44 membres chacune qui prennent les dénominations suivantes : 17me Commission du suffrage universel, des règlements et des pétitions ». Le Conseil de la République a fait de même dans son règlement intérieur. (Ch. VI, art. 14-18°),

(413) Joly : Idées générales sur le droit de pétition, Thèse Paris, 1900, p. 138 ets. :

{14 Richard, op. cit., p. 417.

(15) Vis-à-vis des simples particuliers, la pétition peut cependant avoir effet juridique si elle constitue un abus de droit, c’est-à dire si elle contient des imputations et allégations diffamatoires ou injurieuses à l’égard des tiers, si elle a été inspirée non par le souci de la justice ou de l'intérêt général mais de mauvaise foi et dans le but de nuire à autrui, Cf. sur ce point Besançon, 7 novembre 1938. D. H. 1939, 41.

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qu’il n’appartenait qu'aux Conseils Municipaux et Généraux de régler les affaires communales et départementales, et non aux habitants des communes et des départements. Ces organismes ne peuvent déléguer cette compétence aux administrés, soit par le moyen d’un référendum de consultation ou d'approbation (116), soit en instituant des commissions administratives recrutées en dehors de leur sein et composées d'individus qui ne sont ni conseillers municipaux, ni conseillers généraux (117).

En définitive, seuls, les corps constitués ont proprio motu pouvoir de décision, et non ceux qui les ont élus. La nomination est la prérogative de l’électeur, non l'impulsion, ni la décision.

(116) €. E., 7 avril 1905 Commune d’Aigre, 15 janvier 1909 Commune de Brugnens, cf, Blanc : « De quelques moyens de gouvernement direct en matière municipale et spécialement du referendum communal ». Thèse Parts,

17) Arrêt Lafitte, S., 1933 3-65,