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sité de promuigation de traité ou de décret (43) puisque c’est la même autorité qui élabore la règle et la promulgne : on ne voit pas en quoi elle serait qualifiée pour en vérifier alors la régularité (44). Donc, la promulgation ne peut jouer qu'à l'égard des lois, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre lois formelles et lois matérielles, puisqu’est loi, ainsi que nous l’avons vu, tout acte en forme de loi fait par l’organe législatif. La question s’est seulement posée de savoir si les lois portant revision constitutionnelle devaient comporter une promulgation. La Convention de 1875 était là-dessus muette. La doctrine était d'avis qu’il n'était pas besoin de promulgation, car le Chef de l'Etat ne pouvait demander de renvoi en deuxième délibération, prévu seulement en fonction de l’existence de deux Chambres et non d’une Assemblée unique, les délais supposant aussi l’existence de ces deux Chambres (45). En fait, les revisions constitutionnelles de 1879, 1884, 1926 et 1940 ont été promulguées.

La Constitution du 27 octobre 1946 a adopté formellement cette tradition : l’article 106 prévoit, en effet, la promulgation par le Président du Gouvernement provisoire de la République, du texte constutitionnel dans les deux jours suivant la date de la proclamation du résultat du référendum et larticle 90, alinéa 5, affirme que doit être aussi promulgué sous huit jours de son adoption, le texte prévoyant revision de ia Constitution.

Il est un effet important de la promulgation que nous mentionnons en dernier, parce qu'il convient de lui faire une place à part. Cest celui qui consiste dans le pouvoir du Président de la République de demander une deuxième délibéralion de la loi, tant qu’il est encore dans les délais de promulguer. Une fois qu’il a promulgué, il signifie qu’il renonce à ce droit, théoriquement très important, puisqu'il équivaut à une suspension de la loi.

SOUS-SECTION 3. — LA SUSPENSION DE LA LOI DANS LES DÉLAIS DE PROMULGATION

L'article 36 (al. 2) de la Constitution du 27 octobre 1946 décide que : « Dans le délai fixé par la promulgation (délai fixé à l’alinéa 1° du même article : 10 jours en principe, 5 jours en cas d’urgence déclarée par l’Assemblée Nationale) (46), le Président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée ». C’est là la reprise mot pour mot de l’article 7 de la

(43) Barthélémy et Duez, op. cil., p. 776, pour les traités, v. infr. p. 464,

(44) Cela permet de se demander si la promulgation correspond à quoique ce soit lorsque l'Exécutif détient à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire. En effet, dans la mesure où elle constitue un ordre aux agents d'exécution, la promulgation est inutile puisqu'elle émane d’une autorité à la fois législative et exécutrice. Dans la mesure où elle atteste l’existence de la loi, elle est aussi inutile puisqu'elle permet au même pouvoir de certifier à un titre ce qu’il a fait à un autre. Cf. Concl. Léonard et n. Malezieux sous arrêt C.E., 16 avril 1943. Lanquetot. S., 1943.3.41,

(45) Barthélémy et Duez, op. cit., p. 777. Bonnet, op. cit., p. 90 à 96.

(46) Ces délais sont prolongés (art. 92, ALNANCE art, 93, al. 3) dans le cas où il s’agit d’un texte qui a fait l’objet d’un recours devant le Comité Constitutionnel, lorsque ce dernier a décidé que le dit texte était conforme à la Constitution. V. infra, p. 96.

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loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, compte tenu cependant des délais de promulgation qui étaient alors respectivement de 1 mois et de 3 jours. Le droit de demander une deuxième délibération est donc, depuis la Constitution de 1848 qui le prévoyait

également, une institution traditionnelle de notre régime cons- Ututionnel (47).

Mais la Constitution de 1946, dans son article 92, autorise en plus le Président de la République, d’accord avec le Président du Conseil de la République, à saisir dans les délais de promulgation, le Comité constitutionnel (art. 91) dans le cas où une loi votée par l’Assemblée Nationale, supposerait une révision de la Constitution. C’est là un pouvoir nouveau, inconnu jusqu’à présent des Constitutions républicaines. Il s’agit d’une Ssuspension de la loi pour inconstitutionnalité et non plus comme dans l’article 36 d’une suspension de la loi pour inopportunité. Nous étudierons donc à part, chacune de ces institutions.

$ 1%. — La suspension de la loi pour inopportunité

Le droit de demander une deuxième délibération apparaît au premier abord comme le droit de refuser la promulgation de la loi. Ce qui autorise à dire qu’en dehors de l’exercice de ce droit formellement prévu, limitatif, promulguer est bien une obligation du Président de la République. Cependant, il peut paraître étrange de voir se dresser la volonté individuelle du Chef de l’Exécutif contre la volonté souveraine du Parlement exprimée par la majorité de ses membres, contre la loi déjà parfaite et obligatoire.

Disons tout de suite que la loi reste parfaite, la demande de deuxième déliération incitant à une réflexion ultérieure suspendant momentanément l’exécution de la loi, mais ne touchant

as à la validité du texte législatif. Il ne faut pas y voir une sorte E sanction de la loi, analogue à la sanction prévue par les Chartes de 1814 et 1830 et la Constitution de 1852. Car, il s'agissait alors d’une véritable participation au pouvoir législatif, d’un « privilège héréditaire du Prince, dont l’objet est la défense, non de la puissance exécutrice, mais de la prérogative royale », la sanction étant « un droit que le Prince exerce comme partie intégrante du pouvoir législatif... en théorie une décision souveraine, le véritable acte législatif qui décide du sort de la de la loi » (48).

Il semble, au contraire, que l’on puisse rechercher l’origine du renvoi en deuxième délibération, dans le veto royal suspensif tel qu’il fut organisé par la Constitution de 1791 (49). On sait quelles controverses passionnées souleva alors la question du veto. À Mirabeau, Mounier, de Sèze, partisans du veto royal en raison de la qualité de Roi, « auguste médiateur », représentant

(47) Cf. L. Constitutionnelle du 2 novembre 1945, art. 4, $ 2. Sur l’organisation de la deuxième délibération lors du régime provisoire qui précéda la Constitution de 1875, v. Boulard « Le veto du Président de la République et la sanction royale », pages 260 à 266.

(48) Bompard, op. cit., p. 89. v. p. 56-57 où l’auteur montre que ce droit a été pratiquement inutilisé.

(49) En ce sens Cruet « Etude juridique de l'arbitraire administratif ». Thèse Paris, 1906, p. 55. Esmein « Eléments de droit constitutionnel », 2me édit, p. 464.

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perpétuel, héréditaire du peuple par opposition aux députés représentants temporaires et accidentels, Sieyès répliquait : « Le veto est une lettre de cachet lancée sur la volonté nationale ». On aboutit donc au compromis du veto suspensif par lequel le Roï pouvait s’opposer à une résolution du Corps législatif, sauf si celle-ci était ultérieurement maintenue par deux législatures successives. Mais (art. 7, Sect. 3, Ch. 3, Constitution 1791), le veto ne pouvait être opposé à toute une série d’actes, concernant la police intérieure de l’Assemblée, sa sûreté extérieure, la vérification des pouvoirs, la convocation des Assemblées primaires en retard, l'exercice de la police constitutionnelle sur les administrateurs et sur les officiers municipaux, les questions d’éligibilité, la validité des élections, les actes relatifs à la responsabilité des Ministres et les décrets portant qu’il y a lieu à accusation, enfin l'établissement, la prorogation et la perception des contributions publiques. Mais il ne suffisait pas d’avoir ainsi restreint son domaine. On fit tout pour forcer la main au Roi : l’Assemblée décidant que ses résolutions lui seraient soumises dans la journée, que son président irait immédiatement trouver le Roi pour qu’il donne sa sanction. Louis xvir tardait à céder, mais cédait presque toujours. Et le droit de veto n’a jamais été qu’un épouvantail que pour ceux qui voulaient en faire un signe de ralliement des forces antimonarchistes (50). Mais le droit de veto a bien dégénéré. Le Président de la République ne peut plus que demander une deuxième délibération de la loi, et celle-ci sera définitive si le Parlement maintient sa décision, alors que le veto royal suspendait la loi pendant deux législatures. Si bien que ce « droit suspensif >» dont parlait Gambetta (51) est aujourd’hui de bien médiocre effet.

Cest ce qui n’a pas manqué d’être signalé lors des Débats à l’Assemblée Nationale Constituante de 1946. Très justement, M. P. Cot fit remarquer que cette survivance (mais combien dégénérée) du veto royal était tombée en désuétude dans tous les régimes parlementaires, et qu’elle était particulièrement mal venue dans un régime où était constitué une Chambre de réflexion. A quoi bon dès lors, organiser deux fois la réflexion si, au surplus, il n’est pas exigé pour la deuxième délibération une majorité différente et plus forte de celle qui a abouti au premier scrutin ? Quant à M. Ramadier, il déclara ironiquement que cette institution « pourrait avoir sa place au muséum de paléontologie constitutionnelle ». Le rapporteur, M. Coste-Floret la défendit au contraire, disant qu’elle faisait du Président de la République l'arbitre souverain des partis. Le distingué rapporteur reprenait ainsi inconsciemment l'opinion de Mirabeau, Mounier et de Sèze. Il ne s’agit pas de veto suspensif, ajouta-t-il, mais seulement du droit de demander aux représentants du peuple de faire leur métier, c’est-à-dire de voter la loi. C’est donc là permettre la meilleure collaboration de l’exécutif et du législatif (52).

(50) Bompard, op. cit, p. 136 à 227. Viatte « Le veto législatif dans la Constitution des Etats-Unis (1787) et dans la Constitution française de 1791 ». Thèse Paris, 1901. V. spécialement p. 147 en ce qui concerne l'exercice du droit de veto par Louis XVI.

(51) « La République Française », 8 mars 1873.

(52) Assemblée Nationale Constituante, séance du 12 septembre 1946. J.0. Débats parlementaires, p. 3700 et s. Cf. aussi S., 1974, L. p. 568, n° 64. Dans le même sens Hauriou, Précis de Droit Constitutionnel, 2% édition,

Cette dernière et péremptoire affirmation laisse rêveur. A nos yeux, il s’agit moins de collaboration que d’opposition, et d’opposition pouvant amener à des résultats dramatiques. Tout cela théoriquement d’ailleurs, car il n’a jamais, jusqu’à présent, été fait usage du renvoi en deuxième délibération, ce qui prouve bien l'inutilité de l'institution. Inutilisée parce qu’inutilisable en raison du danger qu’elle présente.

1e On a fait remarquer, a bon droit, que très souvent les voles étaient surpris (voir la pratique des rectifications de vote) que les représentants du peuple, dans le fouilli des textes, ne savaient au juste à quoi ils avaient accordé leur vote, enfin que certaines décision n’avaient été emportées que grâce à une très faible majorité. Mieux vaudrait alors établir une meilleure procédure de votation. Car la demande de deuxième délibération correspond à ce que Montesquieu appelait la faculté d'empêcher (53), et aboutit en fait à un conflit grâve du Parlement et du Gouvernement.

Il est évident que le Président de la République ne demandera pas une deuxième délibération lorsque le Parlement aura adopté un projet gouvernemental préalablement revêtu de sa signature. |

Mais si le Parlement a voté une loi contrairement aux efforts des Ministres, le Président peut alors demander une deuxième délibération par message motivé. Or, il lui faut le contreseing ministériel. Qu’adviendra-t-il s’il lui est refusé, les Ministres estimant qu'il est inopportun d’aller à un deuxième échec qui conduirait à la chute du cabinet ? Si le Président veut exercer son droit contre l’avis de ses Ministres, ceux-ci démissionneront, surtout s'ils appartiennent à la majorité qui a voté la loi. Le Président devra alors faire appel à un nouveau ministère forcément minoritaire, sans autorité devant le Parlement. Si l’on n’en arrive pas à cette extrémité, quelle sera alors l’autorité du Ministre qui, la veille, a approuvé la loi et vient lire ensuite le message présidentiel qui la critique ?

Enfin, et c’est le plus important, aucune majorité nouvelle n'étant exigée, la loi frappée d’opposition risque, selon toute probabilité, d’être à nouveau intégralement votée. Ce sera un camouflet pour le pouvoir exécutif, un aveu de son impuissance devant la souveraineté du Parlement.

L'institution était à la rigueur défendable sous l’empire de la Constitution de 1848, le Président de la République étant tout autant l’élu du peuple que l’Assemblée Nationale, La Commission de la Constitution qui avait d’ailleurs largement débattu la question, avait envisagé la deuxième délibération comme un moyen pour le Président de formuler des objections graves contre la loi. Il s’agissait donc bien du problème de l’opportunité de la mesure ou de son exécution. Mais à l’heure actuelle, le Président de la République n’est plus que l’élu du Parlement, un personnage 1rresponsable et représentatif (au point de vue symbolique évidemment) : toute critique de la loi basée sur des questions d'opportunité ferait crier au pouvoir personnel. Le fonctionnement de l'institution n’est concevable que s’il s’agit de réparer une 1rrégularité formelle des textes votés. C’est dans cette mesure qu’elle correspondrait d’ailleurs à la promulgation elle-même.

(53) Esprit des Lois, L. XI, Ch. 6.

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Quoiqu'il en soit, le renvoi en seconde lecture ne risque pas de nuire aux droits des simples particuliers. Cette forme d’inexécution de la loi n’est que théorique. La Jurisprudence n’a donc jamais eu à se prononcer sur la nature du droit du Président de la République. Il est certain qu’il s’agit là d’un acte de gouverment comme intéressant les rapports du Gouvernement avec le Parlement, dont les tiers ne pourraient pas davantage critiquer Putilisation que l’omission. L’inexécution de la loi par refus de promulgation, pur et simple ou sous forme de renvoi en seconde lecture, ne touchera jamais, en l’état actuel de notre droit et de nos mœurs politiques, les intérêts des citoyens qui espèrent retirer un bénéfice de la loi.

$ 2. — La suspension des lois qui supposent une révision de la Constitution

Le contrôle de la constitutionnalité des lois a été à l’ordre du jour durant la période qui précéda l'élaboration de la Constitution actuelle. En majorité la doctrine juridique réclamait un contrôle juridictionnel. Les politiciens s’y refusèrent toujours, un tel contrôle étant à leurs yeux, et l’on citait l’exemple des Etats-Unis, un obstacle à tout progrès économique, social et démocratique (54). Ainsi, l’on présenta comme une idée neuve, un contrôle politique, mis en mouvement, non par les simples particuliers, mais par les autorités publiques (55). Lors des débats à la première Constituante, le M. KR. P. déposa un projet en ce sens, qui fut repoussé (56). Il devait être plus heureux lors de la deuxième Constitutante, le rapporteur, M. Coste-Floret, ayant réussi à faire adopter les articles 91, 92 et 93 qui ont doté notre Constitution d’un assez curieux contrôle politique de la constitutionnalité des lois.

Article 91 (al. 3) « Le Comité constitutionnel examine si les lois votées par l’Assemblée supposent une revision de la Constitution ».

Article 92 « Dans le délai de la promulgation de la loi, le Comité est saisi par une demande émanant conjointement du Président de la République et du Président du Conseil de la République, le Conseil ayant statué à la majorité absolue des membres le composant.

Le Comité examine la loi, s'efforce de provoquer un accord entre l’Assemblée Nationale et le Conseil de la République, et s’il n’y parvient pas, statue dans les cinq jours de la saisie. Ce délai est ramené à deux jours au cas d’urgence.

Il n’est compétent que pour statuer sur la possibilité de revision des dispositions des Titres un à dix de la présente Constitution ».

(64) V. rejet amendement Bardoux relatif à un contrôle de la Constitutionnalité des lois, décrets et arrêtés, par le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation S., 1947 L., 576 n° 114.

(55) Cf. Kopelmanas op. cit, p. 284 ets.

on Assemblée Nationale Constituante, J, O. débats Parlementaires, 1946, p. 1924

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. Article 93 «La loi qui, de l'avis du Comité, implique une revision de la Constitution, est renvoyée à l’Assemblée Nationale pour nouvelle délibération.

PRISE Parlement maintient son premier vote, la loi ne peut étre promulguée avant que la Constitution n’ait été revisée dans les formes prévues de l’article 90.

Si la loi est jugée conforme aux dispositions des Titres 1 à 10 de la présente Constitution, elle est promulguée dans le délai prévu à l’article 36, celui-ci étant prolongé de la durée des délais prévus à l’article 92 ci-dessus. »

Cette institution, soi-disant nouvelle et démocratique, rappelle étrangement les Constitutions impériales de l’An vin et du 14 janvier 1852.

Car l’article 21 de la Constitution de l'An vur donnait déjà au Sénat Conservateur un rôle de gardien de la Constitution : « H maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou le Gouvernement », rôle précisé en ces termes par l'article 37 «Tout décret du Corps logislatif, le dixième jour après son émission est promulgué par le Premier Consul, à moins que dans ce délai ii n’y ait eu recours au Sénat pour cause d’inconstitutionnalité. Ce recours n’a point lieu contre les lois promulguées ».

Les articles 26, 27 et 29 de la Constitution de 1852 reprirent ainsi institution : « Le Sénat est le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques. Aucune loi ne peut être promulguée avant de lui avoir été soumise, Le Sénat s’oppose à la promulgation : 1° des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la Constitution, à la religion, à la moralité, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l’égalité des citoyens devant la loi, à l’inviolabilité de: la propriété et au principe de l’namovibilité de la magistrature ; 2° de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire. Le Sénat maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Gouvernement, ou dénoncés pour la même cause par la pétition des citoyens ».

Ces trois institutions ont entre elles quelques ressemblances.

Tout d’abord, le problème du recours pour inconstitutionnalité est lié à la promulgation. Le recours pour inconstitutionnalité ne peut être intenté une fois la loi promulguée. Ensuite et ceci est une conséquence de celà, le recours ne peut être provoqué que par le Gouvernement, ou une Autorité publique : La Constitution de 1852 prévoit bien les pétitions des citoyens, mais nous avons vu que la pétition ne pouvait obliger une autorité publique à statuer ; ce n’était donc là qu’une concession polie et inefficace aux droits des individus. Enfin, le contrôle est le fait d’un organisme politique et non d’un juge.

Il y a cependant quelques différences. Le contrôle de la Constitutionnalité établi par la Constitution de 1852 avait un domaine très vaste, et tendait à protéger tant certains principes jugés fondamentaux, que les libertés publiques et la sécurité de l'Etat.

Le contrôle tel qu’il résulte de la Constitution de 1946 est bien plus étroit et formaliste. Le Comité constitutionnel n'est, en effet compétent que pour statuer sur la possibilité de revision