L'INEXÉCUTION DE] LA LOI PAR MESURE NÉGATIVE

Le Gouvernement ne peut donc jamais, sauf circonstances exceptionnelles ou habilitation expresse de la loi édicter des mesures allant à l’encontre des dispositions législatives. La forme

ositive de l’inexécution de la loi lui est, sous cette réserve, absoument interdite et constitue une illégalité flagrante.

Mais cette illégalité cesse d’être flagrante, devient plus adroite, lorsque le Gouvernement se contente de laisser sommeiller certaines dispositions législatives. Ceci est un fait indéniable (155). Est-il constitutif d’une Hlégalité, ou le Gouvernement bénéficiet-il d’un certain pouvoir discrétionnaire dans l’exécution des lois ? Tel est le problème que nous avons à résoudre.

Ainsi que nous l’avons déjà dit (156), les termes des dispositions constitutionnelles ne peuvent permettre de décider si le Gouvernement a ou non le pouvoir d’ordonner la suspension des lois. Toutefois, il semble que si l’on se rapporte aux précédents historiques, la fonction d'assurer l’exécution des lois ne peut être interprétée comme une autorisation donnée au Gouvernement de suspendre l’exécution des jois.

(54) L’ordonnance du 10 janvier 1944 rendue applicable en France par l’ordonnance du 9 août 1944 semble contenir une applichtion de la jurisprudence que nous venons d'étudier. Son article 4 a trait, en effet, aux pouvoirs exceptionnels des Commissaires régionaux de la République au cas de rupture des communications avec; l’autorité supérieure ; il leur est reconnu le droit « de suspendre l'application de tous textes législatifs ou règlementaires », « d’ordonner toute mesure et prendre toutes décisions pour assurer le maintien de l’ordre et le fonctionnement des administrations ». Ces pouvoirs excèdent-ils ceux jusqu'alors reconnus par la jurisprudence ? Le Conseil d’Etat n’a pas eu encore à se prononcer sur la portée de ce texte. Dans l’arrêt Goguet (3 mai 1946, S., 1948-3-38) il se contente de dire que ces pouvoirs cessent dès que les communications sont rétablies avec l’autorité supérieure. (55) V. supra, p. 80 et s.

(56) V. supra, p. 83 et s.

En effet, l’article 14 de la Charte de 1814 permettant au Roi « de faire les règlements et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois et pour la sûreté de l'Etat» avait été interprété comme impliquant le droit pour le Roi de suspendre les lois par voie d'ordonnance, s’il paraissait que leur exécution risquait de troubler l’ordre public. Cet article fut l’origine des ordonnances du 25 juillet 1830 et de l’abdication de Charles X. Aussi, l’article 13 de la Charte de 1830 disposa-t-il que le Roi, compétent pour faire les règlements nécessaires à l’application des lois, ne pourrait jamais dispenser de leur exécution. Cette disposition ne fut jamais reprise par la suite, mais il semble bien qu'avec l'établissement du régime parlementaire, jamais aucune constitution n’ait entendu conférer au Gouvernement le droit d’ordonner qu’une loi ne serait pas mise à exécution. Mais les textes ne nous permettent pas de savoir si, sans donner cet ordre formel, le Gouvernement peut ou non, par simple inertie, retarder ou ajourner «sine die» l’exécution de la loi. Or, la manifestation du pouvoir discrétionnaire dans ce domaine ne peut être nié. Car les moyens ne manquent pas en fait au Gouvernement. Il lui suffit de refuser l’exécution pure et simple de la loi, c’est-à-dire de faire bénéficier de ses dispositions un individu ou un groupe d’individus — ou bien de retarder inéfiniment la rédaction des règlement, prévus ou non par la loi, mais indispensables pour compléter celle-ci. Exécution et complément de la loi se distinguent donc très nettement et ainsi que nous allons le voir, admettent des solution opposées.

$ 1°. — L’inexécution proprement dite.

Nous ne nous occupons ici que des effets juridiques de cette inexécution. En régime parlementaire, il existe un contrôle par le pouvoir législatif de l’activité de l’exécutif. Mais il est essentiellement politique, peut un jour retirer sa confiance au Gouvernement pour une affaire qui, antérieurement ou ultérieurement aurait été à ses yeux sans importance (157). De toutes facons, un ordre du jour de confiance ne valide pas une illégalité : une ratification législative, un <« act of indemnity » seraient alors nécessaires pour légaliser une opération illégale au moment où elle à été accomplie. Encore faudrait-il que la ratification fut expressément rétroactive pour légaliser dans le passé lillégalité gouvernementale. Un pareil contrôle n'offre donc aucune garantie juridique : il ne semble pas d’ailleurs avoir jamais été mis en jeu à propos d’une quelconque inexécution de loi. Enfin, il ne vaut qu'en régime de séparation des pouvoirs. Or, un régime de confusion des pouvoirs n’est pas nécessairement celui de l’arbitraire administratif. Il faut donc au problème de l’inexécution de la loi, une solution juridique, c’est-à-dire non contingente, non opportuniste.

Le principe étant <qu’une loi régulièrement promulguée devient exécutoire à partir du moment où la promulgation peut en être connue, lorsqu'elle ne contient pas de disposition formelle

57) V. cependant Barthélémy et Duez op. cit., P: 750 pour qui la liberté de l’exécutif dans l’application des lois est un problème appartenant exclusivement à l’ordre politique, tout danger d’arbitraire étant selon eux tempéré par le contrôle parlementaire.

subordonnant expressément ou nécessairement son exécution à une condition déterminée » (158), le Gouvernement doit, dès publication de la loi faire bénéficier de ses dispositions tous les ayants droits prévus par le texte, sans avoir le «droit, ni le pouvoir d'arrêter ou d'annuler les effets d’une loi, qui, par le fait de sa promulgation, devient obligatoire pour la France entière » (159).

1° Le refus d'application de la loi en général 7

Le principe que nous venons d’énoncer peu subir, ici, une sérieuse atteinte, car une loi venant d’être votée, le Gouvernement se voit reconnaître en certains cas, le droit de ne pas mettre en application la règlementation nouvelle.

Le Conseil d'Etat, par l’arrêt Compagnie des Messageries Fluviales de Cochinchine (160), a décidé, en effet, que devait être rejeté le recours en indemnité dirigé contre le refus d’application d’un décret du 21 décembre 1924, relatif à la francisation des navires et à la composition des équipages. Selon lui, « la gêne qu’a

u entrainer pour le développement de l’entreprise exploitée par a Compagnie requérante, le maintien de lPétat de choses antérieur à Îla promulgation en Indochine du décret du 21 décembre 1924, n'excède pas la limite des charges que les particuliers peuvent, dans l'intérêt général, être tenus de supporter sans aucun recours contre la collectivité ».

Le libellé de la décision même, montre qu’elle n’a pas une portée générale. Car des dommages et intérêts auraient été accordés si le préjudice subi par la Compagnie avait excédé la limite normale des charges imposées Gans l’intérêt général. Le Commissaire du Gouvernement avait d’ailleurs fait savoir que le bénéfice que la Compagnie aurait retiré de la loi n’était pas un droit obtenu du décret lui-même, mais une conséquence indirecte de celui-ci. Le port du pavillon français qui aurait été ainsi octroyé, ne constitue qu’un privilège dont le refus ne peut constituer un préjudice spécial.

. Par deux arrêtés postérieurs, le Conseil d'Etat a précisé sa jurisprudence et a reconnu la possibilité de l'existence d’un préjudice spécial, d’un intérêt à faire annuler le refus général d’application de la loi. Par l’arrêt Ligue Nationale contre l’alcoolisme (61), il a annulé une circulaire du Ministre des Finances qui laissait aux récoltants le droit de distiller toute l’année, alors que l’article 2-7° de la loi du 28 février 1923, stipulait que la distillation n’était possible qu’à certaines époques fixées par le Juge de paix. L'arrêt Société Van Outryve (162) confirma l’arrêt Ligue Nationale contre l’alcoolisme sur le plan du recours pour excès de pouvoir, en même temps qu’il reconnaïssait aux administrés le droit d'obtenir une indemnité au cas de refus d’application générale de la loi : «Considérant que par la décision attaquée en date du 9 septembre 1932, le Ministre des Finances en accord avec le Ministre du Budget, a disposé que les mesures

(158) Cv., 17 avril 1945. D., 1954. J. 306.

(159) Lyon’ 5 janvier 1881. D., 1881-1-105.

(60) C.E., 14 mars 1924. R.D.P., 1924, p. 230. Concl. Mazérat, n. Jèze (161) C.E., 24 avril 1934. S., 1934-3-77. R.D.P., 1934, p. 444. (62) C.E., 6 juillet 1934. S., 1934-3-116. R.D.P., 1934, p. 629 concl. Rivet,

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d'exécution prévues par la loi du 14 avril 1932 seraient ajournées de six mois en vue de témoigner aux industriels anciens, attributaires éprouvés par la crise économique, la sollicitude du Gouvernement... Considérant que la loi du 14 avril 1932 a institué des délais pour le versement des sommes dues au compte spécial de compensation par les anciens attributaires ; qu’en fixant des dates de paiement, elle a entendu comme il résulte des travaux préparatoires, assurer l'application rapide du principe de compensation prévu par les lois successives auxquelles elle faisait suite ; que le Ministre des Finances, sous réserve de pouvoir apprécier la situation individuelle des débiteurs, devait procéder au recouvrement des créances du compte de compensation sur les: anciens attributaires ; qu’en retardant de six mois par voie de disposition générale les mesures d'exécution de la loi du 14 avril 1932 il a méconnu l'obligation qui s’imposait à lui d’une application de la loi dans les délais prévus ».

Le Conseil d'Etat n’a pas suivi dans cette affaire les conclusions de son Commissaire du Gouvernement qui estimait que la lettre du Ministre faisant connaître au Président du Groupe interparlementaire des Sinistrés, l’ajournement de l’exécution de la loi, n’était qu’une correspondance d’ordre intérieur insusceptible de faire grief. Il ne le suivit pas non plus dans son interprétation de la loi de 1932 qui n'aurait conféré au Gouvernement qu’une simple faculté d’action, lui laissant le choix du moment et des moyens et dans un deuxième arrêt rendu le même jour, le Conseil d'Etat accorda une indemnité en compensation du préjudice subi, à la société requérante : « Considérant. que les requérants sont fondés à soutenir que l’illégalité ainsi commise par le Ministre engage la responsabilité de l'Etat — Considérant qu’en lPabsence de toute justification du montant du préjudice subi, il y a lieu de condamner l'Etat à verser aux requérants, à litre de réparation, un franc de dommages et intérêts ».

Cette indemnité n’est guère lourde à supporter. Mais elle indique une évolution du Conseil d'Etat. Celui-ci, normalement, rejette toute demande d’indemnité, lorsqu'il ne peut être justifié du montant du préjudice subi (163). Or, lorsque le défaut d’application d’une règlementation, aboutissant à une illégalité, cause un préjudice certain mais indéterminé, à titre de sanction, le Conseil d'Etat alloue le « franc symbolique » (164).

Le refus d'appliquer une loi en général, peut donc constituer une illégalité qui conditionne alors automatiquement l’octroi d’une indemnité. Est-on dès lors en droit d’affirmer que l’arrêt Société Van Outryve a jeté les bases d’une jurisprudence définitive ? M. Duez a fait remarquer (165) que cela n’était pas si sûr et qu’il était peut-être pématuré de conclure que le Conseil d'Etat avait cessé d’exiger qu'il soit justifié d’un préjudice spécial. Car la loi dont l’exécution était retardée, générale dans ses dispositions, l'était moins dans son objet, puisqu'elle réglementait la situation de groupes d’industriels parfaitement déterminés. Par ailleurs, on pouvait admettre que les délais d’exécution qu’elle prévoyait, étaient des délais préfix. « Il serait téméraire d’affirmer », conclut

(163) C.E., 18 janvier 1924, Soc. Laitière Maggi, S., 1926-3-19.

(64) C.E. 25 juin 1931, Chambre Syndicale des loueurs-propriétaires d’autocars,S., 1932-3-68.

(165) « La responsabilité de la puissance publique », p. 37, n. 4,

M. Duez «en généralisant la portée de l’arrêt Van Outryve que tout citoyen lésé par le retard général dans l'application d’une loi générale pourrait triompher dans le recours en indemnité ».

Un arrêt Syndicat de défense des grands vins de la Côted'Or (166) parait cependant avoir confirmé l'arrêt Société Van Outryve.

A vrai dire, il ne s’agit pas de l’inexécution d’une loi, mais de l’inexécution d’un arrêt de règlement, procédé exceptionnel en droit public. Le législateur avait confié à des règlements d'administration publique le soin de délimiter les régions viticoles dont les crus pouvaient prétendre à certaines appellations d’origine. Ces règlements ayant soulevé de nombreuses critiques, le législateur autorisa les tribunaux judiciaires saisis de litiges entre particuliers sur ces questions d’appellation d’origine, à formuler sous forme de jugements, de véritables règlements d’administration publique faits par autorité de justice, qui décideraient « à l’égard de tous les habitants et propriétaires de la même région, de la même commune, ou le cas échéant, d’une partie de la même commune » (167). Ces règlements ont, ainsi que le faisait observer M. Waline, force de loi et ne peuvent être modifiés que par le législateur puisqu'ils possèdent l’autorité de la chose jugée.

L’Administration s’étant refusée — spécialement le service de répression des fraudes — à appliquer un arrêt de règlement, donc une décision ayant force de loi, le Conseil d'Etat sanctionna ce refus, y voyant une faute grave de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; car, s’il est possible à l'Administration de surseoir un temps « raisonnable >» à l’exécution d’une loi, il lui est, par contre, interdit de décider formellement qu’elle se refuserait « sans limitation de durée», à toute excéution de larrêt de règlement.

Il semble donc que l’on puisse aujourd’hui affirmer que l’inexécution générale de la loi constitue une illégalité et une source de responsabilité, chaque fois qu’elle résulte d’une décision de principe systématique, et non de préoccupations contingentes parmi lesquelles l’inexécution peut paraitre un temps favoriser une exécution ultérieure.

2° Le refus d'application de la loi à une catégorie d'individus.

Ici, il ne s’agit plus d’un refus général. Seuls, certains individus bénéficient de la loi à l’exclusion d’autres ou mieux quelques-uns bénéficient de son inexécution, alors que d’autres en pâtissent. La règle de la spécialité du dommage est donc bien observée : son application est ici mise en jeu par la rupture de légalité devant la loi. Les individus, isolés ou groupés, qui se plaignent de la non application de la loi à certaines catégories d’assujettis, ont le droit d’exiger que l’Administration impose à ces derniers les mêmes charges que celles qu’iis ont à supporter.

Par l’arrêt Chambre Syndicale des Fabricants d’eau gazeuse de Paris (168), le Conseil d'Etat a admis la requête du Groupe-

(66) C.E., 24 juillet 1936. D., 1937-83-41. Concl. Lagrange, n. Waline. (67) L., 16 mai 1919, modifiée par L., 22 iuillet 1927. (168) C.E., 24 mars 1922. R.D.P., 1922, p. 247.

ment requérant qui se plaignait de ce que l'Administration qui soumettait ses membres à toutes sortes de taxes, d’inspections et d’autorisations imposées par la loi, n’avait pas soumis à ce régime légal les débitants utilisant l’ « auto-siphon » qui leur permettait de fabriquer eux-mêmes leur eau gazeuse.

Le Commissaire du Gouvernement Rivet, dans ses conclusions, fit valoir que le pouvoir exécutif était seul juge de l’opportunité de l’exécution de la loi à l’égard d’un individu ou d’un groupe d'individus. Mais en l’espèce, l’Administration en refusant d'exécuter la ioi à l’encontre de certains, c’est-à-dire en exonérant ceux-ci des charges qui devaient peser sur eux, a faussement interprété la loi. S'agissant donc d’une question de légalité et non plus d’opportunité, le Conseil d'Etat est compétent. Celui-ci s’est attaché à proclamer que seule la légalité était en cause. L’Administration n’a donc l'obligation d’exécuter la loi, que dans la mesure où celle-ci lui impose une obligation d’agir. Néanmoins, le Conseil d'Etat ne considère comme illégal que le « refus syslématique » d’exécuter la loi, révélateur de l'intention arrêtée de se soustraire aux obligations légales.

A ce stade et mieux encore s’il s’agit du refus du bénéfice de la loi au détriment d’un individu, le refus d’exécution de la loi se confond avec le problème du refus du service public. Le non fonctionnement des services publics, le défaut d’accord des prestations düûes, est une question que nous étudierons ultérieurement (169) : nous verrons ainsi qu’un service public n’est obligé de fonctionner que si une disposition législative (ou règlementaire) lui enjoint d'agir. Le problème ne se confond donc pas avec celui de l’inexécution par le Gouvernement de la loi édictée par l’Organe législatif : Il le comprend, mais ie dépasse puisqu'il s’agit aussi de l’exécution par le Gouvernement de la règlementation qu’il a lui-même mise en vigueur.

La seule conclusion que nous sommes dès à présent en droit de formuler, est que le Gouvernement est soumis dans sa fonction exécutive, non à la volonté du Parlement, d’une autorité hiérarchiquement supérieure, mais à la loi. Il ne s’agit pas d’une subordination hiérarchique, mais d’une subordination normative. Les obligations de l'Administration varient donc suivant les prescriptions de chaque loi. S’il en était autrement, si le Gouvernement devait une obéissance inconditionnelle au Parlement, sous peine de voir invoquer la désuétude des lois, on en viendrait à exiger qu’il poursuive sans ménagement l'exécution des lois les ‘plus rigoureuses ou les plus inadéquates. C’est en réalité chaque loi qui détermine le contenu de l’obligation de l'Administration.

Mais nous avons jusqu'ici raisonné dans l’hypothèse des lois parfaïtes, ou mieux, complètes, c’est-à-dire de lois dont l’exécution consiste dans la prise de mesures administratives individuelles par lesquelles se concrétise, se réalise l’impératif légal. Or, il est des lois incomplètes qui n’établissent que des directives, des principes plus ou moins généraux ou abstraits, et qui laissent au Gouvernement, le soin — ou l’obligation, mais c’est là tout le problème — d’ajouter à leurs dispositions, non plus par l'exécution de mesures individuelles, mais par lémission de règlements donnant aux textes législatifs un contenu concret qui permettra plus tard l’exécution de ces mesures individuelles. Nous

(169) V. infra, T. 3, Ch. 3, p.279 et s,

allons maintenant passer à l'examen de ce probième, nous demander s’il existe à la charge du Gouvernement l'obligation de compléter, par voie de règlement, les textes législatifs.

$ 2. — Pouvoirs du Gouvernement dans l'émission des règlements de complément.

Nous retrouvons ici un problème analogue à celui que nous avons déjà rencontré lors de l’étude de la nature et des effets de la publication des lois et actes administratifs. En effet, il s’agit de savoir non seulement en quoi consiste le rôle gouvernemental de complément des lois, mais encore de préciser la force exécutoire d’une loi non encore complétée. Aussi, devrons-nous étudier successivement ces deux points de vue.

1° Nature de l'obligation gouvernementale de compléter les lois.

Depuis de très nombreuses années le législateur demande souvent à l'Exécutif de compléter certaines de ses dispositions. On a voulu voir dans cette pratique envahissante une forme de l’abdication parlementaire. En réalité, il est préférable de considérer que l’on se trouve en présence d’une collaboration des deux pouvoirs, nécessitée par le développement des services publics techniques dont le Parlement est incapable de saisir le fonctionnement minutieux et quotidien, soumis dans la plupart des cas à l’urgence de mesures économiques ou commerciales insusceptibles d’être définies à l’avance de façon générale ou abstraite (170). Aussi, la loi se contente-t-elle de poser les principes d'application, s’en remettant au Gouvernement du soin d’établir les détails d'exécution par des dispositions règlementaires et complémentaires. Celles-ci sont fournies soit par des règlements d'administration publique, soit par des décrets simples. Il n’y a plus lieu aujourd’hui de distinnguer ces deux modes d’exercice du pouvoir règlementaire. Depuis l’arrêt Compagnie des Chemins de fer de l’Est (171), les règlements d’administration publique sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir, à l'instar de tous les autres règlements. Car ils sont le fait d’une autorité règlementaire et non pas législative. Certes, on peut dire que le Chef de l'Etat agit au lieu et place du Parlement, que le règlement d'administration publique à ce titre participe de la loi en raison de son contenu, mais on ne peut plus y voir l’exercice d’une délégation législative : une autorité règlementaire, quelque soit l’objet ou le but de son action, n’émet que des règlements administratifs susceptibles comme tels, de recours contentieux (172).

(470) « Force fut donc au pouvoir législatif de se borner le plus sauvent à fixer dans Îa loi positive les principes tirés du programme de la formation politique constituant Ia majorité parlementaire du moment, sauf d’ordonner à l’Exécutif d’édicter au moyen de règlements d’administration, publique, les dispositions complémentaires propres à assurer dans le cadre de la législation existante, la bonne exécutoin des volontés du législateur », Herzog: « La loi et le règlement d'administration publique »;, R.D.P. 1938, p. 651.

(71) C.E., 6 décembre 1907. S., 1908-8-1.

(72) Cass., 24 octobre 1917. S., 1918-1-193 Sur la théorie de la délégation législative et son abandon cf. Hauriou : « Précis de droit constitutionnel >», 2me édit., p. 446. Bonnard R.D.P., 1927, p. 251. Devolvé : « La délégation de matières en droit public ». Thèse Toulouse, 1930. V. aussi Graux : « La Loi et les FR ete tie publique », Rev. politique et parlementaire, 1899.

: SUD: p

. Les modalités de l'exercice de cette compétence règlementaire sont extrèmement diverses La loi peut n'avoir pas prévu la confection d’un règlement

de complément, cependant indispensable à son application.

. La loi peut au contraire, avoir prévu un tel règlement, en décidant, soit qu’elle ne serait pas exécutoire jusqu’à la parution de celui-ci, soit qu’elle serait exécutoire à partir de telle date, en invitant le Gouvernement à la compléter, mais sans lui fixer un délai, soit qu’un règlement devrait être pris dans un certain délai, en fixant ou non un délai pour la mise à exécution de la loi, soit enfin qu’un règlement devrait intervenir sans qu’un délai soit assigné à cette fin au Gouvernement et sans qu’une date soit fixée pour déterminer l’entrée en vigueur de la loi.

Dans ces diverses hypothèses, est-il possible à un administré, par le recours en excès de pouvoir ou le recours en indemnité, de saisir le juge compétent, afin qu'il se Gui sur le refus ou le défaut d’une pareille règlementation ?

Si l’on se rappelle qu’il n’est de recours que contre les règlements illégalement faits — mais non pas à faire — en vertu du principe de leur subordination à la loi qui leur recommande de ne pas dépasser les limites tracées par elle, il semble que tout recours juridictionnel soit impossible.

Il est vrai que le respect de la légalité peut être non seulement un frein à l’activité administrative, mais aussi une impulsion. Toutefois, cela n’est vrai que lorsqu'il s’agit de mesures administratives individuelles pouvant conférer aux administrés un intérêt personnel à agir. Or, en matière de règlements généraux, il ne peut plus en être ainsi. Leur caractère même de généralité exclut tout intérêt personnel parce que non exclusif. Et il semble que la jurisprudence ait de tout temps rejetté les requêtes tendant à exiger de l'Administration l’émission d’un règlement général.

En ce sens on peu citer l’arrêt Angevin (173) qui déclare irrecevable une requête qui tendait à faire décider que le Conseil d'Etat en tant qu’organe administratif, devait être saisi d’un projet de décret relatif à la création d’un hospice, effet de l’acceptation d’un legs pour une commune, faite, aux dires du requérant, irrégulièrement par le Préfet, qui aurait été incompétent en la matière.

I ne s’agissait pas ici, à la vérité, d’un règlement de complément, mais d’un acte de tutelle dont la légalité était contestée. Certes, on ne peut y voir une mesure individuelle, c’est-à-dire particulière. Plutôt une mesure « spéciale », qui par là s'oppose aussi à une mesure « générale ». Mais, s’il est impossible de recourir contre le défaut d’une mesure spéciale, à fortiori, en est-il de même à l’égard du refus administratif d’édicter un règlement général. C’est ce que paraît avoir décidé le Conseil d'Etat dans l’arrêt Syndicat des Chaussées du Tribon d’Arles (174). Le dit syndicat avait demandé au Ministre des Travaux publics de provoquer un règlement d'administration publique pour annexer au périmètre du Syndicat une portion des terrains voisins. Le Conseil d'Etat repoussa ainsi la requête : « Considérant que l’arti-

(173) C.E., 26 juillet 1889-888.

(174) C.E., 30 janvier 1891-60.

cle 93 du décret du 15 mai 1913, maintenu en vigueur par le décret du 3 juillet 1933, porte qu’il n’est pas statué par le présent règlement relativement aux Marais d’Arles, lesquels demeurent exceptés des dispositions prévues par les articles précédents et ne pourront être assujettis à un régime particulier que par des règlements ultérieurs. Considérant qu’il résulte de ces termes que l'autorité supérieure reste seule juge des règlements à édicter en vue du régime particulier auquel elle croirait utile d’assujettir les marais d’Arles et que le refus fait par le Ministre des Travaux publics de provoquer le règlement sollicité par le Syndicat des Chaussées du Tribon d’Arles, n’est pas de nature à être déféré au Conseil d'Etat par la voie contentieuse ».

On peut objecter, évidemment, que cet arrêt n’a pas la portée générale que nous voulions lui assigner. En effet, il ne s’agit que d’un règlement d'Administration publique destiné à compléter non une loi, mais un décret, alors que celui-ci ne le prévoyait ni ne l’imposait. De plus, on peut faire remarquer qu’il est intervenu à cette époque où de jurisprudence constante, il était reconnu la nature législative aux règlements d'administration publique, qui, dès lors, en tant que tels, étaient insusceptibles de recours contentieux. Ce dernier argument paraît avoir inspiré le Commissaire du Gouvernement Tardieu qui, à propos de l'affaire Compagnie des Chemins de fer de l'Est, s'était exprimé ainsi (175): « Nous estimons que toutes les fois que le législateur, en enjoignant au Pouvoir exécutif de faire un règlement, dispose en termes exprès que dans ce règlement, le Gouvernement pourra fixer des pénalités, poser des règles de compétence, établir un impôt, toutes choses qu’il ne pourrait faire en vertu de ses pouvoirs normaux, nous estimons que cette disposition s'impose à tout le monde et doit être obéie. Elle doit être exécutée : 1° par le Gouvernement qui est tenu, sous peine d’engager la responsabilité ministérielle, de faire le règlement prescrit par la loi; 2° par les tribunaux qui, n’ayant pas à vérifier la constitutionnalité des lois, doivent faire appliquer toutes les dispositions édictées par le pouvoir législatif. Suivant nous, cette injonction adressée par le pouvoir législatif au pouvoir exécutif de faire un règlement d'administration publique sur une loi déterminée, a pour effet de rendre la confection de ce règlement obligatoire, de facultative qu’elle était, mais non de changer la nature juridique de Pacte présidentiel et de faire d’un règlement une loi. Cette théorie ne va-t-elle pas supprimer toute distinction entre ce que l’on appelle les décrets réglementaires et les règlements d'Administration publique ? Il existera encore plusieurs différences entre ces divers actes. Caractère facultatif de l’un, caractère obligatoire de l’autre... ».

Aux dires du Commissaire du Gouvernement Tardieu, la confection des règlements d'Administration publique est done rigoureusement obligatoire, au contraire de celle des décrets simples. La doctrine, dans son ensemble, n’a pas suivi cette thèse. Hauriou lui est résolument hostile (176). Carré de Malberg pense que le renvoi à un règlement d'administration publique doil être

(75) C.E., 6 décembre 1907-915.

(176) Précis de Droit Constitutionnel, 2e édition, p. 448.

considéré comme une injonction ou comme une invitation, suivant la volonté du législateur (177), cependant que Duguit lui objecte au le Gouvernement, tenant sa compétence réglementaire de la Constitution et non du législateur, il est impossible à celui-ci d'imposer au Gouvernement d’exercer cette compétence et dans un certain délai (178).

I semble qu'Hauriou et Duguit aient tous les deux raison. IL est arbitraire de dire que la tâche du Gouvernement est plus ou moins obligatoire selon qu’il s’agit de décrets simples ou de règlements d'administration publique. En effet, tous deux sont également de nature administrative. Par ailleurs, peu importe qu’il s’agisse de compléter un décret ou une loi, l'opération étant toujours l’émission d’un règlement général. Tout ce que l’on peut affirmer, c’est que, si le décret ou la loi ne prévoient pas expressément d’être ainsi complétés, il n’est pas de recours juridictionnel contre ce défaut de règlementation. A fortiori, évidemment, si l’on juge que pareil recours n’est pas donné lorsqu'il est formellement enjoint au Gouvernement de compléter la loi ou {a règlementation existante.

Or, il nous paraît qu’il doit en être ainsi décidé. On peut bien, certes, remarquer que la compétence règlementaire ne consistant que dans l'exécution des lois, elle n’est pas fixée dans son contenu que le législateur peut fort bien déterminer, ce qui revient à dire que la part d'initiative laissée au Gouvernement est une question d’espèce, résolue par la volonté du législateur. Ainsi, lorsque le Gouvernement est habilité à prendre des règlements en certaines matières, sa compétence réglementaire est pleinement discrétionnaire. Par contre, s’il ne peut apprécier que des mesures d’exécution, le renvoi à un règlement général devrait être analysé comme une véritable injonction (179).

Cette dernière proposition nous paraît contestable. Il faut s’entendre, en effet, sur le sens du terme « mesures d’exécution ». Ou il s’agit de mesures individuelles, et la compétence peut être en effet liée ; mais alors c’est un non-sens que de parler de règlement d'Administration publique qui, par définition, ne peut avoir qu’un objet général. Ou il s’agit de mesures d’exécution générales, destinées à permettre des mesures d’exécution individuelles ultérieures, et tout recours juridictionnel est alors impossible.

Sinon, ce serait permettre au juge d’enjoindre à l’Administration de faire un règlement, de procéder ainsi à de véritables arrêts de règlement, ce qui lui est interdit en vertu du principe de la séparation des autorités (180). Sur le plan du recours en indemnité, il doit en être de même, car on ne peut justifier d’un préjudice spécial occasionné par le défaut d’une règlementation générale. Nous avons vu que le défaut général de mesures d’exécution individuelles n’occasionnait que rarement un dommage spécial, et qu’en tout cas. il n’y avait faute que s’il y avait illégalité. Or où seraït ici l’illégalité, puisque, par définition, la légalité n’est pas complètement établie ?

(177) Contribution à la Théorie générale de l'Etat, T. 1, n° 214, p. 646. (178) Traité de Droit Constitutionnel, 2me édit., T. 4, p. 708.

(179) Châtelain op. cit., p. 41.

(80) V. infra, p. 371 ets.

Aussi, semble-t-il plus exact d’affirmer que, la loi ayant ou non fixée un délai pour être complétée, le Gouverment n’est responsable de son inertie que politiquement devant les Chambres, et non juridiquement devant les simples particuliers (181).

2° L’Exécution des lois incomplètes.

Il ne faut cependant pas croire que ce pouvoir discrétionnaire empêche, en toute occasion, les administrés de bénéficier de l’exécution de la loi, non encore complétée par un règlement.

En premier lieu, ils peuvent, lorsqu’est prévue l’intervention d’un règlement d'administration publique, arguer de Ia nullité des dispositions édictées par le Gouvernement, si celui-ci n’a pas sollicité l’avis du Censeil d'Etat ainsi qu’il y est obligé en la matière. Car, si le Gouvernement est libre de ne pas suivre l’avis ainsi donné, il ne l’est pas d’agir sans l’avoir demandé (182). En second lieu, si la loi exige d’être complétée par un règlement, celui-ci peut seul intervenir. A ce titre, sont donc irréguliers les arrêtés ministériels ou les circulaires qui prétendent le remplacer. Toutefois, il n’en est ainsi que si la loi ne prévoit pas le règlement à titre facultatif, on n’en prévoit aucun : « Considérant qu’en labsence de ïioute disposition spéciale de la loi du 30 mars 1919, précisant ses conditions d’application, ou renvoyant à un règlement d'administration publique, le soin de les préciser, le Ministre des Finances a pu, antérieurement à la publication du décret du … fixer les conditions d’obtention des indemnités spéciales par une circulaire du 8 avril 1919 >» (183).

Mais cela ne donne pas aux administrés le droit d’exiger que soit pris un règlement. Ils ne peuvent exciper de l’illégalité d’un règlement édicté après les délais fixés par la loi, celle-ci ne les ayant pas fixés à peine de nullité (184). Et il est très rare qu’il en soit disposé autrement, la plupart des règlements d’administration publique constituant une véritable législation subsidiaire, précise et détaillée, qui implique normalement une procédure d'élaboration assez longue.

Toutefois, il faut se souvenir que «les lois régulièrement promulguées deviennent exécutoire du moment où leur promulgation peut être connue, lorsqu'elles ne contiennent pas de dispositions formelles, reportant leur exécution à une autre époque ou ne le subordonnent pas expressément ou nécessairement à une condition déterminée » (185). Il s’agit alors de savoir si le renvoi à un règlement de complément doit être ou non analysé en une « disposition formelle » ou en une « condition déterminée » reportant l’exécution de la loi à sa parution.

Il semble que l’on doive faire à ce sujet des distinctions.

(181) En ce sens Le Vavasseur de Précourt concl,. .E. Svri TA NP CUS concl. pour C.E., 17 février

(182) C.E., 22 janvier 1926. Lacoste, D.H., 1926-102. C.E. 24 déc. 1996. pre D.H., 1926-71. C.E., 19 oct. 1945, Société J. Olins et C° D. 1946 Som. maire 12.

(183) C.E., 14 nov. 1923. Stoesel 724 cf. C.E., 24 janv. 1919 Bonnaofus 81.

(184) C.E., 8; juin 1923. Gagey 451.

(185) Cw., 127 décembre 1931. S. 1932-1-66.

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