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En effet, il est des lois qui décident qu’elles sont exécutoires, nonobstant le défaut de parution du règlement qu’elles ont prévu, même s’il a été fixé au Gouvernement un délai pour promouvoir le règlement en question. En ce cas, les bénéficiaires de la loi penvent en exiger l'exécution : « Attendu que l’article 2 bis de la loi du 18 juillet 1937 n’a pas subordonné l'ouverture du droit au congé payé pour les représentants de commerce, à la publication du règlement d’administration publique qu’il a prévu » (186).

Par contre, la loi peut avoir formellement disposé qu’elle ne serait exécutoire que lorsque auraient paru le ou les règlements de complément qu’elle avait donné mission au Gouvernement d’édicter. Dans cette hypothèse, tant que le Gouvernement n’a pas rempli sa tâche, les administrés ne sont pas en droit de réclamer l’exécution de pareilles lois (187). En cette matière, le pouvoir discrétionnaire de l’Administration ne peut fare aucun doute puisqu'il résulte des termes mêmes de la loi (188). Cela lui confère le droit de prendre des mesures fondées sur l’ancienne réglementation qui eusent été illégales une fois le règlement paru. On peu, dès lors, se demander si, en certaines occasions, son action ne frise pas le détournement du pouvoir. En effet, il a été décidé par le Conseil d'Etat (189)que la révocation d’un fonctionnaire municipal, en dehors des formalités prévues par la loi du 23 octobre 1919 dont l'application exigeait une organisation spéciale qui devait être mise sur pied par une délibération du

nseil Municipal, était valable si elle avait été faite avant la dite délibération. Il y a là un moyen trop commode de nuire aux intéressés, en retardant infiniment la rédaction du règlement,

destiné à garantir leurs droits.

Lorsque la loi a expressément prévu qu’elle n’était pas exécutoire avant la parution de la réglementation de complément qu’elle a donné mission à l'Exécutif d’élaborer, la solution est simple s’il n’a été prévu qu’un seul règlement. Il faut s’en référer à la volonté du législateur : la loi n’est pas applicable tant que le règlement n’est pas pris. Ce qui peut durer longtemps, l’inertie de l'Administration ayant alors la possibilité de retarder indéfiniment l’exécution de la loi. Seul un contrôle politique — sil existe un Parlement — peut sanctionner cette inaction.

Mais la solution est bien plus délicate quand la loi a ordonné la confection de plusieurs règlements. Faut-il dire que la loi est exécutoire après la parution du premier ? Oui, vraisemblablement si chaque règlement est prévu pour l’application de la loi à une catégorie de personnes : mais alors exclusivement au bénéfice de cette catégorie. Par contre, s’il n’en est pas ainsi, si le législateur s’est contenté de dire que sa volonté n’était pas exécutoire tant qu’elle ne serait pas complétée par des règlements, il semble que la loi ne peut être exécutée tant que tous les règlements n’ont pas été pris. Et le problème devient juridiquement insoluble, si

(186) Cass. Soc. 6 juillet 1939. D.H., 1939-481.

(187) Cependant Contra, Crim., 3 septembre 1885. S., 1886-1-288. Mais ici finterdiction d’exécution formulée par la loi était primée par un principe supérieur : la rétroactivité des lois pénales plus douces.

(188) C.E., 23 nov. 1923. Bécher 754.

(89) C.E., 22 juillet 1921 Touron, 740.

le législateur n’a pas probablement déterminé le nombre de règlements à prendre. « PA

Le problème reste aussi entier lorsque la loi est restée silencieuse sur ses possibilités d'exécution, à défaut de la parution du règlement de complément.

En effet, qu’advient-il de l'exécution d’une loi qui a fixé sa date d’entrée en vigueur en même temps qu’elle enjoignait au Gouvernement de faire un règlement, mais sans lui impartir un délai, de la loi qui n’a pas fixé sa date d’entrée en vigueur, mais par contre, a prévu que la réglementation de complément devrait être opérée dans un certain délai ? Il est des lois qui précisent qu’elles pourront être exécutées quoique non complétées, dans tous les cas où l’application du règlement n’est pas nécessaire mais comment déterminer ces cas ? Et que conclure quand la loi est restée muette ?

Il semble que la jurisprudence moderne et contemporaine ait tendance à considérer qu’une loi n’est pas exécutoire, mais suspendue, tant que les règlements dont elle prévoit l'intervention n’ont pas été faits.

Dans un arrêt Gautier (190), le Conseil d'Etat déclarait

« Considérant que la loi du 12 mars 1930 modifiant l’article 38 de la loi du 5 avril 1884, organise pour les employés municipaux un ensemble de garanties disciplinaires qui ne pouvait être mis en vigueur qu'après un règlement d'administration publique, selon les prescriptions d’un arrêté préfectoral instituant le conseil de discipline départemental >» formule issue, à propos de l’application de la même loi de 1930, de l’arrêté Tastet (191). Cette jurisprudence, plutôt sévère, paraît à l’heure actuelle se maintenir annulant spécialement toutes les décisions administratives prises en vertu des lois renvoyant à des règlements non encore édictés (192). |

Convient-il d’y avoir une évolution spécifiquement nouvelle et définitive ?

Un ancien arrêt de la Cour de Cassation (193) avait déciré « Attendu que les dispositions de l’article 47 de la loi du 26 février 1887 qui soumet la Cochinchine, l’Annam et le Tonkin au tarif général des douanes de la métropole, ne pouvait pas être exécuté avant qu’un règlement d’adminisiration publique, rendu conformément à la deuxième disposition du même article eut déterminé les produits qui, par exception, seraient l’objet d’une tarification spéciale». En conséquence, tous les droits perçus anvant la parution et la publication du règlement d’administration publique l'avaient été régulièrement. Cela en vertu du principe selon lequel une loi n’est pas exécutoire si le règle-

(190) C.E., 25 mai 1932. Gautier, 502.

(91) C.E., 11 mars 1932 Tastet. D., 1933-3-15: cet arrêt précise en outre qué les Conseils de disciplines devant être organisés dans les trois mois de la parution du règlement d’administration publique, les employés municipaux étaient en droit de bénéficier des dispositions de celui-ci à la fin du terme fixé bien qu’en certaïnes occasions l’Administration n’ait constitué les conseils de discipline que bien après l’expiration du délai de trois mois.

(92) C.E., 20 juillet 1945. Roubaud 164, 8 nov. 1946 Sté Henri Lemoine, 6 décembre 1946 Dumont et Chassard.

(193) 7 décembre 1896, D., 1897-1-262.

ment d'administration se révèle indispensable en fait à cette exécution.

C'est, semble-t-il, ce qu'avait exprimé le Commissaire du Gouvernement Romieu, lorsque dans ses conclusions, sous l'arrêt Jacquin (194), il avait fait valoir que : en principe, une loi était exécutoire du jour de sa promulgation, sauf s’il en avait été autrement décidé, si elle avait expressément subordonné son exécution à la confection antérieure des règlements prévus, sauf enfin si son exécution était manifestement impossible tant que les règlements de complément n'avaient pas été faits. Spécialement, il concluait que la loi du 13 juillet 1906 sur le repos hebdomadaire ne contenait aucune disposition subordonnant son exécution à la parution des règlements.

C’est ainsi que le Conseil d'Etat décida par la suite que, malgré le défaut de parution du règlement d'administration publique, destiné à compléter l’article 3 de la loi du 14 juillet 1906, lequel prévoyait les établissements autorisés à demander des dérogations au repos hebdomadaire, il devait être donné satisfaction aux demandes de ceux-ci (195).

Cette jurisprudence s'était prolongée jusqu’à nos jours, basée sur ce que le « règlement n'étant pas encore intervenu et ses dispositions étant indispensables » (196), la loi était inexécutoire. Elle serait au contraire exécutoire s’il apparaissait que le règlement n’était pas indispensable (197).

La jurisprudence judiciaire, par contre, paraissait préférer s’attacher à un autre critère, et reconnaissait le caractère exécutoire de la loi lorsqu'il résultait de ses termes qu’il n’était pas indiqué que le législateur ait entendu subordonner la mise à exécution de la loi à la publication de ce règlement (198). La Cour de Cassation, juridiction peu prétorienne et soumise aux textes, se préoccupait moins que le Conseil d'Etat de « l’applicabilité » en fait de loi, et cherchait seulement à sonder la pensée intime du législateur, aboutissant ansi quelque fois à des décisions arbitraires, quand elle décidait par exemple que le caractère exécutoire de.la loi provenait simplement de ce que le législateur n’avait pas expressément reculé cette exécution (199).

La Chambre criminelle de la Cour de Cassation fait montre de moins de scrupules juridiques. Il lui suffit de constater qu’une loi a été régulièrement promulguée et publiée, pour affirmer qu’elle est immédiatement exécutoire, nonobstant toute réglementation ultérieure prévue (200). Car, à ses yeux, ce qui compte essentiellement, c’est d’assurer l’ordre public, intéressé par l'application rapide d’une loi répressive. fr AN

I1 semble, en tout cas, qu’à l'heure actuelle la distinction

(194) C.E., 30 novembre 1906, conclusion Romieu, p. 870.

(95) C.E., 8 février 1907 Floersheim-Ulmann, 140, 22 février 1907, Angot- Bourlière-Brunschwig, 189.

(196) C.E., 27 décembre 1938 C° Assurance la Vie. D.H., 1939-184.

97) Cf. sur tous ces points. C.E., 6 février 1920 Lezier-Girard 129, 19 mars 1921 Colonie de Madagascar 312, 4 juin, Burisi, 542, 4 mai 1928 D’Ornano. D.H., 1928-340.

(198) Cv. 3 déc. 1902. D., 1903-5-208, 13 déc. 1902. D., 1903-3-208.

(199) Cass. 21 fév. 1923. D., 1926-1-143.

(200) Crim., 12 janv. 1907. D., 1909-1-78.

pronée par Romieu soit rappelée par le Conseil d'Etat qui, en se refusant à accorder le caraclère exécutoire à une loi, non encore complétée par un règlement, sans chercher à savoir si celui-ci était ou non indispesnable, n’a fait que renforcer les pouvoirs de l'Administration, laissant les simples particuliers démunis de tout droit d'exiger qu’une règlementation générale soit prise, ou qu’une loi soit exécutée tant que la règlementation générale qu’elle a prévu n’a pas été édictée.

Peut-être est-il possible de juslifier cette jurisprudence d’un point de vue pratique, d’en trouver l’origine dans le désir des juges de ne pas voir la chose jugée contredite par une règlementation ultérieure, déjà prévue par le législateur.

SECTION 4. — INITIATIVE, INEXECUTION ET SUPPRESSION DES REGLEMENTS GENERAUX

Nous venons de voir que l'obligation de l'Administration d'exécuter la loi s’analysait non en une subordination hiérarchique de l’organe exécutif à l'égard de l’organe législatif, mais en une subordination normative du règlement à la loi, ou mieux, à la règle de droit, entendue positivement et non métaphysiquement. Ceci nous autorise donc à traiter sur le même plan de l’élaboration et de l'exécution des règlements généraux administratifs. Car, la solution reste la même : l'Administration doit elle-même respecter la règlementation qu’elle a élaborée et qui, comme la loi, formule la règle de droit. Celà, qu'il s'agisse à l’intérieur de l’Administration d’une auorité supérieure ou subordonnée, Car, sil s’agissait d’un rapport de sujetion hiérarchique, les autorités supérieures pourraient prétendre ne pas être liées par la règlementation édictée par les autorités subordonnées. Or, il n’en est rien ; elles doivent respecter cette règlementation qui, quoique issue d’autorités hiérarchiquement inférieures, constitue une règle de droit, comme telle obligatoire pour tous, Administration et Administrés (201).

D'’ores et déjà,on peut affirmer que l'initiative règlementaire à l’égal de l'initiative législative, échappe au contrôle des individus et que l’exécution des règlements doit être soumise aux mêmes règles que l’exécution des lois. Mais, s’il est impossible d’exiger de l’organe législatif qu’il abroge une dsposition législative, cette abrogation des règlements est au contraire possible, qu’elle intervienne sous forme de recours en annulation ou de demande de retrait des règlements : car, si une loi ne peut iamais être illégale, il en est tout autrement des règlements.

SOUS-SECTION 1. — INITIATIVE ET INEXÉCUTION DES RÈGLEMENTS $ 1°. — L'initiative des règlements.

Ce que nous avons dit des règlements subordonnés, ne peut qu'être répété en matière de règlements initiaux ou autonomes. En effet, si le pouvoir discrétionnaire de l'Administration est total

(201) C.E., 8 juillet 1931, Ville de Clamart. S., 1932-3-1 n. Bonnard.

en ce qui concerne sa fonclion de compléter les lois, a fortiori, si j ie il l’est également lorsque de son propre mouvement dans la limite de sa compétence, l'Administration établit une règlementation,

La jurisprudence est en la matière assez rare. Nous avons déjà cité en matière de refus de prendre un règlement de comprément, les arrêts Angevin et Syndicat des Chaussées du Tribon d'Arles (202) dont la solution est certainement valable pour le refus d'élaborer un règlement initial.

I semble que l’on peut trouver une confirmation de ces arrêts dans les décisions Commune de Faguieres (203) et Lombard (204) qui, toutes deux, ont trait à un refus de compléter ou de modifier par voie de règlementation générale, des décrets se suffisant à eux-mêmes et ne prévoyant d’être ni complétés, ni modifiés. Dans les deux cas, le Conseil d'Etat s’est borné à rejeter les requêtes comme insusceptibles d’être poursuivies par la voie contentieuse.

Cette formule laconique exige quelques brèves explications.

Le doyen Bonnard (205) estime que le règlement, qui formellement est un acte administratif comme émanant d’un organe qui a la qualité administrative, est cependant du point de vue matériel un acte législatif, puisque comme celui-ci il est un acte qui statue par voie générale : « La loi et le règlement se distinguent bien matériellement par la nature de Ia règlementation générale, suivant qu’elle est initiale et inconditionnée, ou subordonnée. Mais, malgré cette différence, ils restent tous deux des actes législatifs parce qu’ils contiennent également des règlementations par voie générale ».

Si l’on se souvient que l’autorité législative est NERenenr souveraine dans l’exercice de sa fonction, il faut en dire autant des autorités administratives qui alors sont certainement libres d'émettre ou de ne pas émettre une règlementation initiale, puisque l'initiative de la loi se confond avec celle des règlements dans la mesure ou ces deux actes disposent par voie générale.

Mais il semble que l’on puisse raisonner plus simplement. Car, si la loi est hors du contrôle du juge, cela tient uniquement au fait que le Parlement n’est pas autorité administrative. Le pouvoir discrétionnaire de l’Administration repose à notre sens, non sur une assimilation matérielle de la loi et du règlement, mais sur ceci que l’élaboration d’une règlementation générale et initiale est une question d'opportunité que le juge ne doit pas apprécier.

On peut reprocher à des services de police d’avoir été négligents : on ne peut reprocher au Président de la République de n'avoir pas édicté le Code de la Route, sinon ce serait permettre au juge d’enjoindre à l'Administration de faire un règlement, en lui précisant même les mesures règlementaires qu’elle doit prendre. Le principe de la séparation des pouvoirs lui interdit d’agir ainsi. Et la jurisprudence relative à la méconnaissance de la chose jugée contre elle par l'Administration, ne peut que nous

(202) V. supra, p. 129.

(203) C.E., 6 juillet 1894 R., p. 462.

(204) C.E., 12 janvier 1912 R, p. 61.

(205) Précis de droit administratif, 4me édit., p. 281 et s.

apporter une preuve supplémentaire, puisqu'elle relève que l'Administration, dont un règlement vient d’être annulé, n’est pas obligée d’en faire un autre conforme aux vœux du requérant.

2, — L’inexécution des règlements.

Une très ancienne décision du Conseil d'Etat parait avoir admis que lorsqu'un règlement a été longtemps laissé en sommeil et qu’il s’est établi par la suite un constant usage contraire, cette inexécution puisse être assimilée à une sorte de désuétude. Il y aurait donc là une différence capitale entre le règlement et la loi dont labrogation par désuétude n’a jamais été admise. Le Conseil d'Etat avait en effet décidé que les adjudicataires du service des ponts sur la Seine, n'étaient pas fondés à réclamer de l'Administration l'exécution d’un règlement du 14 juin 1701, consistant, à fin d'application du tarif des prix que doivent payer les bateaux aux chefs de service des ponts, en leur mensuration par leur bordage, alors que s’était depuis longtemps établi l’usage de les mesurer en ligne droite, de la proue à la poupe, usage qui était alors respecté à l’époque de l’adjudication (206).

Touefois, cette jurisprudence ne semble pas avoir jamais eu de suite. Par un arrêt Duhoux (207) relatif à l’inexécutiom d’un règlement d'administration publique, préfigurant de façon très nette sa jurisprudence relative à l’inexécution de la loi — d’autant plus qu’il avait été rendu en 1861, époque à laquelle on reconnaissait encore la nature législative aux règlements d’administration publique — le Conseil d'Etat jugea formellement que les administrés étaient en droit de réclamer l'exécution, à leur profit, des dispositions dudit règlement. Depuis cet arrêt, la jurisprudence n’a jamais varié et le problème de l’inexécution des règleue reçu les mêmes solutions que celui de linexécution

e la loi.

Le Conseil d'Etat examine en effet, à propos de chaque cas, si le règlement impose à l’Administration une obligation d’agir. C’est donc aussi une question de légalité, au sens large du terme.

En ce sens, on peut citer :

— L'arrêt Protectorat de l’Annam (208) : « Considérant qu’en vertu de l’arrêté du Résident Supérieur de l’Annam, en date du 12 novembre 1923, « l’autorisation de circuler ne sera accordée qu'aux entrepreneurs de transports pa voie automobile, qui justifieront s’être couverts auprès d’une Compognie d'Assurance, des risques d'accident, survenus envers les voyageurs transports >». — Considérant qu’il n’est pas contesté que l’autorisation de faire circuler le véhicule en cause, pour le transport des personnes, a été délivrée. par le Résident Supérieur, au sieur Ngo-Chau-Lieu, alors que ce dernier n’avait pas contracté d’assurance.. que l’Administration, en accordant cette autorisation et en laissant circuler ce véhicule dans ces conditions, a commis une faute lourde, de nature à engager la responsabilité du Protectorat ».

(206) C.E., 15 mars 1826 Ducoudray et Foret, 169. (207) C.E., 1% juin 1861, R., p. 473.

(208) C.E., 2 juin 1933. S., 1933-3-119.

— L'arrêt Le Moult (209) : « Considérant que ces irrégularités ont eu pour effet de favoriser indûment des concurrents du requérant, et ainsi de réduire dans une certaine mesure les commandes dont ce dernier eut bénéficié, qu’en n’assurant pas l'exécution du règlement, le Commissaire Général et le Commissaire de la Section de la Guyane — qui d’ailleurs avaient été saisis de réclamations du sieur Le Moult signalant les faits sus-mentionnés, ont commis des fautes engageant la responsabilité de l'Etablissement public, constitué par la loi du 22 juillet 1927, sous le nom d’Exposition Coloniale Internationale ».

— L'arrêt Bohler (210) : « Considérant qu’en négligeant.. d’user de ses pouvoirs et notamment des moyens prévus par l’arrêté du 8 novembre 1936 pour assurer lapplication des dispositions du dit arrêté, restreignant les ventes de vin et d’alcool par des personnes autres que les titulaires des licences, le Gouvernement des Etablissements Français d’'Océanie a commis une faute de nature, dans la mesure où elle a causé un préjudice aux débitants régulièrement autorisés, à engager à la responsabilité de l'Etat ».

— L'arrêt Deniau (211) : « Considérant que d’après l’article 6 du règlement municipal sur la police intérieure du cimetière, en vigueur lors de la demande adressée pra les requérants, à la ville de Châteaudun, les fosses devaient être séparées par un passage de © m. 50 ; que l’article 9 du même règlement prohibe les plantations d’arbres ou d’arbustes et les saillies de toute nature anticipant sur le passage réservé autour de chaque tombe ; qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions qu’un espace libre de 0 m. 50 au moins dewWait exister entre les tombes ou monuments funéraires ; que par suite, en laissant construire ou subsister des tombes situées à moins de 0 m. 50 de deux tombes, sur lesquelles les consorts Deniau prétendent avoir des drbits, le service public des cimetières a commis une faute, de nature à engager la responsabilité de la commune ».

Ces arrêts présentent tous quatre des points communs. Tout d’abord, ils relèvent de façon minutieuse et précise les obligations qui incombent à l’Administration en vertu du règlement qu’elle a édicté ; ensuite, ils s’attachent à démontrer que son inertie constitue une illégalité quand elle consiste en une violation des droits reconnus aux administrés par le règlement. Enfin, il semble prouvé que linexécution d’un règlement engage la responsabilité de l'Administration si elle s’analyse en une illégalité — (c’est peutêtre en ce sens qu’il faut interpréter le terme « faute lourde » qui se trouve dans l’arrêt Protectorat de l’Annam).

Nous ne retrouvons plus ici l'exigence d’un refus systématique d'exécution qui paraissait être formellement requis dans l'hypothèse du refus d'application de la loi à toute une catégorie d’assujettis (212). Certains arrêts antérieurs à ceux que nous venons de citer et relatifs à l’inexécution d’un règlement qui avait défavorisé des individus à l'égard desquels le règlement était

(209) C.E., 10 mai 1935, R., p. 541.

(210) CE. 10 décembre 1937, R., p. 1017.

(211) C.E., 10 décembre 1937, R., p. 1022.

(212) C.E., 24 mars 1922, Chambre Syndicale des Fabricants d'eaux gazeuses de Paris précité, p. 196 n, 168.

exécuté, exigeaient cependant, eux aussi, que cette inexécution résulte d’un refus systématique d’exécution (213).

Faut-il voir là une évolution qui se répercutera sur la jurisprudence relative à l’inexécution de la loi, à l’encontre de toute

une catégorie d’assujettis ?

On peut se demander si la jurisprudence relative à l’inexécution des règlements n’est pas déjà intervenue pour préciser les décisions du Conseil d'Etat concernant l’inexécution des lois. Nous avons vu, en effet, que certains auteurs (214) soutenaient que l’inexécution générale de la loi ne pouvait ouvrir un quelconque droit à indemnité, le requérant ne pouvant, à raison même de cette inexécution générale, justifier d’un préjudice spécial. Seion eux, l’arrêt Van Outryve (215) s’expliquerait en raison du caracière particulier de la loi qu’il s’agissait d'appliquer et des délais préfix imposés pour son exécution.

Or, un arrêté Siskind (216) de quelques mois postérieur seulement à l’arrêt Van Outryve et relatif, semble-t-il, à l’inexécution générale d’un règlement, a décidé le rejet du recours, non parce que le requérant ne justifiait pas d’un préjudice spécial, mais parce qu’en fait, il ne justifiaij d'aucun préjudice. Ce qui autorise à dire que s’il avait pu rapporter la preuve de celui-ci, linexécution du règlement aurait constitué une illégalité engageant la responsabilité de l’Administration.

Toutefois, il est possible d'interpréter autrement cet arrêt Siskind. En effet, ce dont se plaint le requérant, c’est de l’inaplication à autrui de la règlementation et non pas à lui-même il ne réclame pas une prestation, il demande seulement que le règlement soit exécuté contre certains individus. Or, dans l'arrêt Van Outryve, la société requérante se plaignait de ce que le bénéfice de la loi lui avait été refusé. Dans laffaire Siskind, le requérant est débouté, parce qu'il ne prouve pas que la réglementation inexécutée contre d’autres l’ait été à son détriment et aussi, parce que cette inexécution ne paraît pas constituer une violation des

obligations que le règlement impose à l’Administration.

Aussi, l’arrêt Siskind semble devoir être joint au groupe formé par les quatre arrêts : Protectorat de l’Annam, le Moult, Bohler et Deniau et confirmer purement et simplement la juris- PEATENCÉ relative à l’inapplication d’une loi ou d’un règlement

une catérogie d’assujettis.

Il n’y a donc pas, à l’heure actuelle, de jurisprudence concernant l’inexécution générale d’un règlement. Il est à prévoir qu’elle suivra celle qu se dessine présentement en matière d’inexécution générale de la loi, en vertu de cette idée que, inexécution générale de la loi et inexécuion générale d’un règlement, consistent toutes deux en l’inexécution générale de dispositions générales.

(213) C.E., 5 mars 1915 Bourgeois 62, 21 novembre 1923 Baudet 737. (214) V. supra, p. 123

(215) C.E., 6 juillet 1934, précité, p.

(216) C.E., 12 octobre 1934. R., p. 918.