SOUS-SECTION 1. —— LE DÉFAUT DE PROTECTION DIPLOMATIQUE

$ 1%. — Application de la théorie des actes de gouvernement.

Le service diplomatique est exercé par le Gouvernement, par ses agents en France et à l'Etranger. Il faut distinguer les agents diplomatiques et consulaires qui ne jouissent ni des mêmes attributions, ni des mêmes prérogatives. Les premiers représentent seuls l'Etat : les seconds sont surtout au service des nationaux vivant à l’étranger, leur compétence dépendant pour une grande part des conventions internationales, des lois de l’État de résidence, des termes du titre justificatif de leur mission (provision, commission ou patente). Le caractère particulier des consuls, qui vient de leur origine commerçante, n'empêche pas cependant de les considérer come de véritables agenis publics (1) destinés à défendre « auprès des autorités étrangères leurs nationaux lorsqu’on viole à leur égard, soit la justice naturelle, soit les traités, quand on s’écarte à leur détriment, soit des dispositions, soit des formes établies par les lois du pays dans le cas où ils sont sujets à ces lois», à réclamer «en faveur de nos négociants et navigateurs les droits et avantages qui ont été stipulés », à solliciter « toutes les facilités qui n'étant pas accordées par les traités, peuvent être données Sans porter atteinte aux lois et intérêts du pays», à pourvoir «à ce que les affaires qui intéressent nos pationaux et dont la décision appartient aux autorités étrangères,

(1) En ce sens Desaint : « Essai de classification juridique des actes et attributions des consuls ». Thèse Paris 1927, p. 9 à 22. Donnadieu : « Les consuls de France ». Thèse Paris 1928, p. 23 et p. 38. Patau : « De la situation comparée des agents diplomatiques et consulaires ». Thèse Paris 1910,

soient expédiées avec promptitudes et conformément à la justice » (2). :

On ne peut donc nier que depuis longtemps la fonction de protection diplomatique n'ait été attribuée aux Consuls. Fonction qui, semble-t-il, doit être exercée dans lintérêt individuel des nationaux. Or, la jurisprudence lui applique le même régime qu’à la même fonction exercée par les agents diplomatiques qui sont cependant essentiellement des agents politiques destinés à s'occuper des relations inter-étatiques, et seulement indirectement des requêtes individuelles. Il est impossible, à l’heure actuelle, à un simple particulier, d’intenter un recours pour excès de pouvoir ou un recours en indemnité à l’occasion du refus ou du défaut de protection diplomatique. Dans ces deux cas, il se voit opposer une fin de non-recevoir, fondée sur limpossibilité de critiquer contentieusement toute action diplomatique.

De manière constante, le Conseil d'Etat affirme le caracéère d’acte de Gouvernement du refus, par le Gouvernement français, d'intervenir après un Gouvernement étranger, en faveur d’un de ses ressortissants victime de la législation (3), de l’action ou de Vinaction du Gouvernement. « Considérant que la requête du sieur Dupuy soulève des questions relatives. à la réparation de préjudice causé à des résidents français par les agents ou les sujets de ces Gouvernements ; que ces questions se rattachent à l’exercice du pouvoir souverain dans les matières de Gouvernement et dans les relations internationales et ne sont pas de nature à être portées devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse (4).

Les mêmes principes sont appliqués, alors même que le requérant soutient que la protection française avait à être exercée non pas à l'encontre d’un Gouvernement, mais seulement à l'encontre des ressortissants de celui-ci. C’est ainsi que le sieur Thubé-Lourmand avait incriminé la carence des autorités françaises qui, au cours de la campagne de pêche de 1892, avaient insuffisamment protégé le requérant et ses compatriotes contre les empiètements des pêcheurs britanniques sur le « French Shore », de Terre-Neuve. Le Conseil d'Etat déclara cette requête irrecevable, dans des termes identiques à ceux de larrêt Dupuy précité, motif pris de ce que l’intervention qui avait été demandée au commandant de la station navale de Terre-Neuve, quoique directement dirigée contre des individus, serait fatalement devenue diplomatique, les pêcheurs anglais étant soutenus par leur Gouvernement (5).

La jurisprudence s’est toujours maintenue en ce sens, et rejette comme irrecevable tout recours concernant, soit le refus du Gouvernement de demander réparation du préjudice subi par un français arrêté arbitrairement (6) ou molesté (7) à l’étranger, soit le refus du Gouvernement d'intervenir ou d'appuyer une réclamation auprès d’une puissance étrangère (8), soit une prétendue faute des services diplomatiques, dont linaction aurait

(2) Instruction 8 août 1814, cité par Desaint, op. cit., p. 68.

(3) C.E., 6 juin 1834, Boisson 373.

(4) C.E., 12 janvier 1877 Dupuy 47.

(5) C.E., 10 février 1893 Thubé-Lourmand 114. Concl. Le Vavasseur de Précourt.

(6) C.E., 12 mai 1911. Epoux Olszenski 551.

(7) C.E., 18 juillet 1934 Rousset.

(8) C.E., 11 février 1916 Monninot 79.

causé un préjudice au requérant, par une intervention tardive et malencontreuse (9).

En matière de défaut de protection consulaire, la jurisprudence a dopté une attitude identique. En effet, quelque soit l'auteur de l'acte, agent diplomatique ou consulaire, son action risque également d'aboutir à une intervention diplomatique. S'agissant alors de questions susceptibles de mettre en conflit l'Etat Français et un Etat étranger, le Conseil d'Etat considère que les rapports de droit cèdent le pas aux rapports des autorités et qu’à ce titre, il est incompétent pour statuer.

Cependant, le libellé de l’arrêt de Penhoat avait un temps permis de croire que le Conseil d'Etat examinerait au fond, la responsabilité des services consulaires (10), Un navire de commerce français avait été capturé à la Véra-Cruz, bloquée par les Etats-Unis, puis perdu à la suite d’une tempête. Le capitaine, après avoir dressé une liste des objets perdus, demanda à la France d'exiger réparation des Etats-Unis pour prise illégale et perte du bâtiment. Les négociations trainèrent (la capture datait du 20 mars 1847). Les héritiers du sieur Penhoat réclamèrent une indemnité au Gouvernement français, imputant la prise du navire à la négligence du Consul français, à la Véra-Cruz. Le Conseil d'Etat, saïsi de l’affaire à la suite du refus gouvernemental de verser l’indemnité demandée, rejelta la requête. le Gouvernement français n'étant pas responsable de l’insuccès des négociations et aucune faute de négligence ne pouvant être relevée à l'encontre du Consul français. C'était, semble-t-il, avoir jugé au fond.

La jurisprudence ultérieure ne parut pas détruire immédiatement toutes les espérances fondées sur cette vieille décision. En effet, l’arrêt Poujade s’exprimait ainsi (11) : « Sur les conclusions tendant à ce que l'Etat soit déclaré responsable du préjudice qu’auraient subi les requérants sur la faute du Consul à Damas : considérant que les requérants n'’établissent pas que le Consul de France ait commis une faute en remettant aux autorités ottomanes le dossier de la succession du sieur Bambino.…. ». Car le Consul estimait que ledit Bambino n’était pas français il y aurait eu faute si les requérants avaient apporté la preuve de sa nationalité française. Mais sur ce point ia décision n’est pas probante, car le Consul n’avait pas exercé de fonctions de proteclion diplomatique, mais une fonction notariale : or, à ce titre, ainsi que nous le verrons, ses actes ne sont pas protégés par la théorie des actes de gouvernement.

Par contre, si l’on considère la portée de l'arrêt relative au refus du Consul de France, à Damas, de donner aux requérants communication de pièces se trouvant au consulat, concernant le sieur Bambino, on voit réapparaître la théorie des actes de gouvernement. Le Conseil d'Etat a en effet décidé qu’il ne lui appartenait pas d’ordonner la communication de pièces ayant le caractère de correspondance diplomatique.

Mais les arrêts de Penhoat et Poujade sont les seuls qui prêtent à discussion. Et les décisions Simon (12), Chevalier (13),

(9) C.E., 24 décembre 1926 Arnauld 1149.

(0) C.E., 26 avril 1855 de Penhoat 313. NL

(11) C.E., 23 décembre 1904. Poujade 873 concl. Teissier. R.D.P., 1905 n. Jèze, p. 97.

ab C.E., 14 juillet 1862. R., p. 531.

(23) C.E., 8 février 1864. R., p. 89.

Dupuy (précité), Bastide (14) et Arnaudon (15) montrent que le Conseil d'Etat a rejeté sans examen au fond : « Considérant. que dans la mesure où la requête se fonde à titre subsidiaire sur l'insuffisance de la protection accordée aux Français résidant à Barcelone par les agents consulaires français, elle soulève des questions qui se rattachant à l'exercice des pouvoirs du Gouvernement dans les relations internationales, ne sont pas de nature à être portée devant la juridiction contentieuse » (16). ;

Cet absentéisme des agents diplomatiques et consulaires, fort justement critiqué par les auteurs (17), aboutit à priver les nationaux à l’étranger, non seulement de tout droit, mais encore de toute voie de recours. La théorie des actes de Gouvernement ressuscite ainsi partiellement le deni d'administration.

Aussi, les auteurs s’élèvent-ils unanimement contre cette théorie. Certains (18) prétendent qu’il faudrait voir dans le refus d'intervention diplomatique, non un acte de Gouvernement, mais une acte discrétionaire. Mais cela ne permettrait en rien de mieux assurer le respect des droits individuels : à quoi bon un examen au fond, si l’on doit aboutir également à un rejet, tant sur Île plan du recours pour excès de pouvoir, que sur celui du recours en indemnité ?

« Le service diplomatique est un service comme les autres ; il devrait, comme les autres, être assujetti à un contrôle juridictionnel » écrit M. Appleton (19). Mais, ainsi que le fait observer Schlosser (20), aucune loi, aucun règlement, aucun principe constitutionnel n’oblige le Gouvernement à intervenir. Cela n’a rien d'étonnant s’il s’agit d’un simple intérêt lésé. Mais il peut paraître choquant que la protection de certains droits sacrés, inviolabilité de la personne humaine, liberté individuelle, droit de choisir la nationalité, droit d’émigrer, droit de propriété, droit de commercer, liberté de conscience, susceptibles d’être froissés, méconnus ou interdits par certains Etats, ne soif pas juridiquement assurée par l’Etat dont le ressortissant apparait comme une victime de l’étranger (21).

Toutefois, la jurisprudence du Conseil d'Etat ne paraît pas tellement injustifiable. Il est certain que la protection diplomatique ne constitue à la charge de l’Etat qu’un devoir moral (22). Mais cela — les arrêts le montrent — dans la mesure où elle tend à une intervention diplomatique.

En effet, «au regard de l'Etat auteur du dommage, l’intervention diplomatique de l’État qui exerce la protection, risque toujours, plus ou moins, d’être le prélude d’une intervention poli-

(4) C.E., 31 mai 1918, R., p. 525.

(5) C.E., 8 avril 1927. R., p. 458.

(16) C.E., 1® juin 1943, Corbier, 140.

(7) Donnadieu, op. cit., p. 71.

(8) Laferrière : &« Traité de la Juridiction administrative », T. 2, p. 146. Aucoc : « Conférences », T. 1, n° 289. Brémond : « Les actes de gouvernements». R:D.P:, 1896; 15, p.129:

(19) Traité élémentaire du Contentieux Administratif (1927), p::297,; n° 162 n. G.C. sous C.E., 12 février 1904 Bachatori 105.

(20) Les actes diplomatiques considérés comme actes de gouvernement, Thèse Paris, 1933, p. 76.

(21) Fauchille : « Traité de Droit international Public », T. 1, 1re partie, n° 397. Fiore : « Le Droit international codifié », L. I-T IV art. 397. Haffter : « Le Droit International de l’Europe », $ 58.

(22) Borchard : « La protection des nationaux à l’étranger et le changement de nationalité d’origine ». Revue de Droit International et de législation comparée, Barbier: « L’intervention diplomatique d’un Etat pour la protection des droits de son national résidant à l’étranger, Thèse Paris, 1935, p. 22 à 47. Patau op. cit., p. 82, p. 92

tique, elle-même suivie d’une intervention militaire ou navale. Selon le mot fort juste d’un des membres les plus actifs de l’insütut de Gand (23) c’est une porte qu’il est plus facile d'ouvrir que de fermer » (24).

Sans aller jusqu’à la rupture et l'épreuve de force, il n’est pas niable que lintervention diplomatique, à propos d’une réclamation juridique, ne soit susceptible de soulever des problèmes politiques, que l'Etat protecteur peut juger inopportun d’aborder. Sans compter que pareille action risque souvent d'amener l'Etat désireux de protéger ses nationaux à s’intégrer dans les affaires de l'Etat étranger : ce qui suffit parfois à exiger le rappel d’un diplomate. L'Etat Français peut craindre d’avoir, à l’occasion d’un litige individuel, à traiter d’affaires plus générales et ainsi, de se voir interpeller sur son attitude à l’égard des ressortissants de l'Etat, auprès duquel on veut le forcer d'intervenir. Il est donc préférable de lui laisser une totale liberté d’action, et d’inaction.

Mais on a fait remarquer que, sans discuter son attitude, sans lui imputer à faute, son inaction, il serait juste d’accorder une indemnité au requérant déjà victime individuelle à l’étranger et qui ne devrait plus l’être une seconde fois au nom des intérêts supérieurs de l'Etat (25). La théorie du risque, telle qu’elle résultait de l’arrêt Couitéas, apparaissait à certains comme capable d'assurer au Gouvernement une grande liberté d’action, sans violer les principes généraux du droit (26). M. Trotabas (27), quant à lui, souhaitait que «le jour ou la théorie de la responsabilité se développera et permettra d'accorder une indemnité pour préjudice résultant dela loi, il sera tout naturel de réparer de la même manière le préjudice résultant de l'acte diplomatique ».

L'évolution souhaitée ne s’est pas produite, sur le plan de la théorie du risque, Et l’arrêt Corbier rejettant un recours pour refus de protection diplomatique est postérieur à l’arrêt La Fleurette qui, pour la première fois, a posé le principe de la responsabilité de l’Etat législateur (28). Par contre, la jurisprudence a développé jusqu'aux limites les plus extrêmes la discrimination matérielle des fonctions des agents diplomatiques et consulaires, permettant le retour à l’application du droit commun pour tout ce qui ne concerne pas directement ou indirectement, non pas tant la protection que l'intervention diplomatique.

(Cf. $ 1°) $ 2. — Application du droit commun.

C’est en la matière des actes consulaires que le droit commun recevra assez tôt son empire. :

En effet, les Consuls qui ne sont pas des agents diplomatiques possèdent certaines attributions qui les font apparaître comme la projection à l’étranger, mais sous le signe de la confusion des pouvoirs, de services internes. sr

En premier lieu, ils possèdent (et possédaient surtout autrefois en pays hors de chrétienté) d'importantes fonctions juridic-

(23) Session de Cambridge. Annuaire de lInstitut de droit international, juillet 1931. Vol. 2, p, 92.

Es (24) Sibert : « Céhtribution à l’étude des réparations pour les dommages causés aux étrangers en conséquence d’une législation contraire au droit des gens ». R.G.D.I.P., 1941-1945, p. 5. ;

(25) Jèze, n. sous arrêt Poujade, op. cit. loc. cit. :

(26) Bosc :. « Actes de Gouvernement et Théorie des pouvoirs de guerre »,

.D.P., 1926, p. 231. is |

Pere AR actes de gouvernement en matière diplomatique ». Revue critique de législation et de jurisprudence, 1925, p. 349.

(28) V. supra, p. 153, n. 16.

tionnelles, à propos desquelles ils relèvent, selon les termes, du droit commun applicable en France, des tribunaux judiciaires par la voie de la prise à partie (29). De même, s’il ne peut être donné une action en responsabilité contre l'Etat, lorsque l’agent consulaire a rempli les fonctions d’huissier, c’est pue qu'il s’agit là d'actes judiciaires relevant des tribunaux civils (30).

Les Consuls sont aussi compétents pour administrer les successions laissées par les nationaux dans les pays de résidence. Ils remplissent ainsi des fonctions quasi notariales. Cependant, ils ne sont pas des officiers ministériels, ils restent des agents publics qui ne sont pas mandataires des particuliers, mais fonctionnaires révocables par le Gouvernement : ils ne sont pas choisis librement par les parties et agissent suivant les règles administratives. Les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître de leurs actions de «quasi officiers ministériels» susceptibies d'engager leur responsabilité personnelle (31). Dans un arrêt Lautier, le Conseil d'Etat s’est prononcé sur l’éventuelle responsabilité de l'Etat en la matière : s’il décida alors qu’il n’y avait pas de responsabilité du fait de la perte d’un dépôt effectué pour le compte d’une succession, lors des troubles d’Odessa, c’est parce qu'il avait relevé qu'aucune faute m'avait été commise par le Consul (32).

La jurisprudence a adopté une attitude semblable à légard des attribution administratives des Consuls qui n’ont pas trait à la protection diplomatique. Le Commissaire de Gouvernement Teissier, dans ses conclusions relatives à l’affaire Poujade, avait en effet laissé pressentir que la responsabilité de l'Etat pourrait être mise en cause à l’occasion d’actes dépourvus de £garactère diplomatique.

C’est par le célèble arrêt Rouzier (33) que le Conseil d'Etat donna le départ à l’évolution annoncée. Le Consul de France à Haïti avait refusé de célébrer le remariage de français divorcés, interdit par la loi haïîtienne, mais non pas par la loi française. Le Consul s'était contenté d’invoquer des considérations d’ordre diplomatique, le sieur Rouzier ayant fait paraître dans la presse d'Haïti un article sur le remariage des époux divorcés, susceptible, aux dires du Consul, d’avoir offensé les sentiments haïtiens. Mais Rouzier, qui avait du se rendre en France pour faire célébrer son mariage, intenta une action pour faute personnelle contre le Consul, à raison du préjudice matériel et moral subi, devant le Tribunal civil de la Seine. Celui-ci se déclara incompétent, motif pris de ce qu’un agent diplomatique ne pouvait être assimilé à un officier d’état civil et que ses actes restaient administratifs, dont les tribunaux administratifs demeuraient seuls juges (34). Sur appel, la Cour de Paris infirma ce jugement et renvoya devant le Tribunai de la Seine pour qu’il soit statué au fond. Le Préfet de la Seine ayant alors élevé le conflit, le Tribunal des conflits saisi, annula l’arrêté de conflit l'agent consulaire

. ..@9) C.E., 19 déc. 1868. D., 1869-3-58. Aix 11 avril 1875. D., 1875-2-35. Trib, civil Seine 30 déc. 1905 rapporté par Desaint, op. cit., p. 126

(30) C.E., 8 janvier 1875 C° Russe de navigation à vapeur d’Odessa. 1876-2-277. 8 peur dessa. S.

He (31) C.E., 6 avril 1889 Ville de Chateaubriand 483, 28 juin 1928, Davin 20 2 C.E., 14 novembre 1923. Lautier 728, cf. C.E., 26 mars 1924, Taizon (33) T.C., 25 mars 1911. R., p. 400. S., 1911-3-105 con. Chardenet n. Hau-

riou. R.D.P., 1911, p. 663, n. Jèze. D., 1912-3-1 n. Mérignan. (34) S., 1911-2-203,

ayant agi en qualité d’officier d’élat civil ses actes sont civils et sa responsabilité ne peut être appréciée que par un tribunal judiciaire.

Bien que n’ayant statué que sur une question de compétence, le Tribunal des conflits ne venait pas moins de décider que tout acte d’un agent diplomatique n’avait pas nécessairement un but ni une portée diplomatiques. C’était ainsi confirmer la jurisprudence qui distingue dans les fonctions du Maire et du Préfet, celles qui sont administratives et celles qui ont trait à l'exercice de la police judiciaire. Ainsi que l’avait dit le Commissaire du Gouvernement Chardenet : «Si l'agent diplomatique refuse de dresser l’acte, il oppose ce refus dans ses fonctions d’officier de l'état civil, puisque c'est seulement en cette qualité is peut être appelé à dresser l’acte. Ce ne sont pas les motifs

e la décision d'un fonctionnaire qui impriment à un acte son caractère essentiel ; ce caractère résulte de la nature même de l'acte, de son objet ».

Si l’on généralise cette proposition, on en arrive à soumettre au contrôle contentieux tous les actes diplomatiques qui ne mettent pas en cause les rapports interétatiques, c’est-à-dire qui ne tendent pas à l'intervention diplomatique, mais seulement à assurer aux individus les mêmes prestations et services qu’ils sont en droit de réclamer aux services analogues fonctionnant en France, c’est-à-dire les prestations et services, qui ne nécessitent pas d’établir un contact avec un tiers Etat étranger.

Ainsi, dans la mesure où la loi prescrit à un agent diplomatique d’accomplir un acte, comme à un quelconque fonctionnaire, est-il tenu de le faire, sans posséder ni plus ni moins de pouvoir discrétionnaire que son collègue spécialisé. L’agent diplomatique qui refuse de célébrer un mariage, de dresser un acte de l’étatcivil encourt la même responsabilité qu’un Maire opposant un refus dans les mêmes conditions.

Telle est la théorie. Mais M. Jèze manifestait quelque appréhension quant à la portée pratique de l'arrêt Rouzier. Qu'est-ce qui empêche en effet, un tribunal d'admettre que les motifs diplomatiques fournis par l’agent consulaire ou diplomatique, justifient parfaitement son abstention ?

La jurisprudence ultérieure a dissipé ces craintes. Dans la mesure où leur action ne tend pas à l'intervention diplomatique, les agents diplomatiques et consulaires agissent comme de simples agents administratifs. Si certains de leurs actes sont cependant insusceptibles de recours contentieux, c’est parce qu'ils le sont aussi quand ils sont accomplis par tout autre agent public le refus de délivrance ou de prorogation de passeport étant toujours un acte de Gouvernement, il en est de même à plus forte raison si l’on peut dire, lorsqu'il émane d’un agent diplomatique (35). |

Par contre, on revient au droit commun de la responsabilité lorsqu'il s’agit de réprimer les abstentions, inerties ou négligences commises par le service diplomatique à l’instar de n’importe quel autre service public. C’est ce qu’à très nettement formulé le Conseil d'Etat dans l’arrêt Corsin (36). Le requérant se plaignait de ce qu’un colis remis par lui à la légation du Danemark, à Pétrograd, le 20 novembre 1918, parvenu le 20 décembre de la même

(35) C.E., 22 avril 1921 Leloutre. S., 1923-3-25, n. Hauriou. (36) C.E., 24 octobre 1930, R., p. 864.

année à la légation de France. à Stockolm, ne lui avait jamais été remis : «Considérant» — dit le Conseil d'Etat — «que les circonstances de cette perte sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat; qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'affaire, en condamnant l'Etat à rembourser, au sieur Coursin, la valeur dudit colis, qui sera fixé à vingt cinq mille francs». La solution ainsi adoptée n’est que juste : qui pourrait prétendre, en effet, que la négligence du service diplomatique français de Stockolm ait pu, en quelque façon, affecter les rapports Franco-Russes, Franco-Danoïs ou Franco-Suédois ? S’agissant uniquement des rapports du service diplomatique et d’un usager, insusceptibles de faire intervenir les droits ou intérêts d’un Etat tiers, le droit commun doit recouvrer son empire. :

Mais la jurisprudence ne s’en est pas tenue là. Par sa théorie de l’acte détachable, elle a encore gagné du terrain sur la théorie des actes de Gouvernement.

La première application peut en être trouvée dans l'arrêt Camby (87). Le Conseil déclara, en effet, qu'est acte de Gouvernement le fait, pour l'Etat Français, de n'avoir pas pris les mesures nécessaires pour assurer le respect d’un contrat passé entre un Français et une puissance étrangère, mais que «les ciconstances dans lesquelles les autorités françaises ont en fait proposé, négocié et contresigné un traité de concession au profit du sieur Comby, ont été de nature à lui donner la conviction que les dites autorités avaient qualité pour lui garantir la sauvegarde de ses intérêts ; que cependant, le sieur Comby n’a pas été mis à même de prendre, au moment de l’évacuation des troupes françaises, les mesures propres à la conservation de ses droits ; qu’il ressort de ces circonstances que la responsabilité de l’Etat Français se trouve engagée de ce fait vis-à-vis du requérant et que ce dernier est fondé à lui demander la réparation à la charge du dit Etat, du préjudice par lui subi». La faute ne consiste donc pas dans le défaut d’intervention diplomatique, mais dans une négligence, à l’occasion de ces mêmes relations diplomatiques.

Le Conseil d'Etat a confirmé cette jurisprudence dans un arrêt Giraud (38) où il a jugé une affaire assez complexe. Un français, créancier impayé du général Wrangel, avait obtenu des autorités du port de Constantinople que l’embargo fut mis sur un bâtiment de la flotte du général russe. Il lui avait été promis que cet embargo serait maintenu jusqu’à complet recouvrement de sa créance. La mise et la levée de l’embargo sur un navire étranger constituent, au plus haut chef, des actes de Gouvernement. Or, l’attaché naval français ayant ordonné de relâcher le navire sur la seule présentation d’un chèque établi par la base de Constantinople, sans prendre aucune mesure pour garantir sa remise à l'intéressé, il arriva que celui-ci n’entra jamais en possession du dit chèque, et fut ainsi privé de toute possibilité d'obtenir le paiement qui lui avait été promis. On pouvait penser que sa demande de dommages et intérêts contre l'Etat était vouée à l'échec, s’il était fait application de la théorie des actes de Gouvernement. Cependant, le Conseil d'Etat lui accorda une indemnité, non à raison de la levée de l’embargo, mais à raison des négligences subséquentes de lattaché naval, actes détachables

(37) C.E., 2 juillet 1937. R., 664.

(38) C.E., 16 mai 1941. S., 1942-3-21 n. P.L,

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de la levée de l’embargo, en ce sens qu’il était possible de les apprécier en faisant abstraction des rapports entre Gouvernements.

La notion d’acte détachable manque peut-être de précision nous verrons qu’en la matière de la responsabilité personnelle dse fonctionnaires, elle n’a contribué qu’à restreindre celle-ci (40). Par contre, elle a été utilisée avec profit en ce qui concerne l’inexécution des traités. Considérée dans ses rapports avec la théorie des actes de Gouvernement, elle a permis au contentieux de s’étendre sur des rives pourtant réputées inaccessibles. A ce titre, elle a contribué au progrès du principe de légalité. Mais néanmoins, l’action diplomatique en tant qu’elle intéresse les rapports interétatiques échappe pour cette raison au contrôle juridictionnel ainsi que nous allons maintenant le voir, l'élaboration des traités ou conventions internationales, est entièrement régie par la théorie des actes de Gouvernement.