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constitutionnels, n’ont pas à connaître (46). Mais le Gouvernement n'est en rien obligé de tenir le Parlement au courant des pourparlers, ei peut donc refuser de répondre aux intepellations relatives à son activité négociatrice. On a d’ailleurs vu le Parlement donner son approbation par avance, et ne protester que pour la forme, quand un traité avait élé ratifié contrairemert à la Constitution, sans qu’ait été sollicitée son autroisation de ratifier. Car, ce qui compte avant tout, est de ne pas gêner l’action internationale du Gouvernement, en même temps que de ne pas diminuer son prestige. s

Ainsi donc, la compétence de l'Exécutif est exclusive. Mais elle est, de plus, discrétionnaire. Le Gouvernement, autorisé à raüfier ou à dénoncer n’y est, en effet, pas obligé (47). La liberté du Gouvernement au point de vue interne, ne peut êlre que totale puisqu'elle l’est déjà sur le p'an international (48). Car, quelle que soit la forme reconnue aux traités, même si comme la Constitution de 1946 on leur attribue une autorité supérieure à celle de la loi, ils ne sont en aucune façon des lois, mais des actes de Exécutif qui à la fois, les élabore et les applique, remplissant le double rôle de législateur et d’exécutant.

Il est, en effet, nécessaire que le Gouvernement puisse ne pas ratifier un traité quand le Parlement l’a cependant autorisé à ratifier. Car, le ou les Etats signataires peuvent, pour leur propre compte, se refuser à opérer cette ratification. Enfin. il n’est pas dit que le traité ne soit pas devenu inopportun avant sa mise en vigueur.

L'intervention parlementaire n’est donc qu’une autorisation de ratifier qui ne modifie en rien la nature de l’élaboration des traités qui demeure, en son entier, une opération administrative (49). Il est parfois arrivé à certains tribunaux de parler de ratification par les Chambres. C’est là une terminologie incorrecte. Le Parlement autorise seulement à ratifier et maintenant à dénoncer.

Ratification et dénonciation, toute la procédure relative à l'élaboration des traités, sont de nature administrative. Mais, si le Parlement apprécie souverainement, s’il doit approuver l’action gouvernementale, celle-ci ne connaît que ce contrôle politique, et limité à certains traités. Car il s’agit bien d’actes administratifs, mais de l’espèce des actes de gouvernement et comme tels, insusceptibles de recours contentieux. s

Si, dans l’ensemble (50), sauf rares exceptions (51). les tribunaux judiciaires se déclarent compétents (52), pour décider qu'un traité ne peut être appliqué s’il na pas été régulièrement ratifié, il est par contre significatif que le Conseil d'Etat se refuse toujours à apprécier la validité de la procédure d’éla-

(46) Cf. Noël : « De, l’autorité des traités comparée à celle des lois », Thèse Paris, 1921, p. 90 ets. : DEA

(47) En ce sens Carré de Malberg : « La loi expression de la volonté générale », n° 23. Basdevant : « La conclusion ct la rédaction des traités et des instruments diplomatiques autres que les traités », R.C.A.D.I., 1926, V. 535.

(48) Basdevant, op. cit., p. 589. Î

(49) Carré de Malberg : « Théorie générale de l'Etat ». Basdevant op. cit. 577. Scelle 3 « Manuel Elémentaire de droit international! public, 1945, p. 475. Maury R.C.A.D.I., 1936-111, p. 432.

. (80) C., Rouen 22 juillet 1896. S., 1897-2-115. C., Paris 23 mai 1924, D.H. 1924-497. C., Colmar, 29 juillet 1925. Clunet 1926-604. Reg. 14 mai 1935. S. 1936-1-281, n. Rousseau.

(51) Crim., 27 octobre 1893. D., 1894-1-424. S., 1896-1-57, n. Appert. (52) V. cependant C. A.O.F., 17 mars 1907. S,, 1908-2-209.

boration des traités (53). A juste titre, semble-t-il, car il est des conventions internationales où les formes habituelles de conclusion des traités sont laissées de côté. C’est ainsi que la ratification z'est pas exigée pour les accords en forme simplifiée qui ne comvortent pas l'intervention du Chef de l’Etat (54). Au reste, il faut signaler que ce n’est pas par la ratification qu’un traïlé est conclu, mais par l’échange des ratifications. Ainsi, l'élaboration des conventions internationales apparait au premier chef comme une procédure assez complexe, allant de la négociation proprement dite à la signature, l’autorisation de ratifier, la ratification, l’échange des ratifications, éléments qui sont plus ou moins réunis selon la forme du traité dont il s’agit.

Il est donc très normal de laisser au Gouvernement une liberté illimitée d’action, à chacun des stades de cette procédure. Cela peut froisser des intérêts particuliers : mais ils ne sont pas seuls en cause, et d’une façon générale, les intérêts collectifs prédominent (55). Chaque accord international et toujours peu ou prou l’occasion de vérifier une politique générale.

Ces considérations d’opportunité diplomatique expliquent la jurisprudence du Conseil d'Etat qui, sur le plan de l'élaboration des traités, n’est que l’extension de la jurisprudence relative à Paction diplomatique. Le Conseil d'Etat n’a pas, en effet, à apprécier l’application des traités entre. les simples particuliers. Ce sont les tribunaux de l’ordre judiciaire qui sont compétents en cette matière et à ce titre ils sont bien, à proprement parler, juges de la validité des traités. Mais, si le Conseil d'Etat se reconnaissait le droit d'apprécier celle-ci, il pourrait être amené à juger l’action même du Gouvernement. Une chose est de considérer comme nulle une convention internationale pour défaut de ratification, une autre est d’autoriser le juge à apprécier les actes relatifs à la négociation, la signature, la ratification, la dénoncialion des traités. Cela conduirait, en effet, le Conseil d'Etat juge des litiges entre l'Administration et les administrés, à décider que le Gouvernement avait ou non le devoir de négocier, signer, ratifier ou dénoncer, alors qu’il ne peut être question de devoir, mais d'opportunité diplomatique. Il y a entre la jurisprudence judiciaire et administrative, dont compétence et buts sont distincts, toute ia différence qui existe entre un contrôle des formalités et un contrôle de l’activité. Les tribunaux judiciaires ont le droit de constater l’inexistence d’une règle de droit, en raison de l’omission de certaines formalités, mais non les tribunaux administratifs, sous peine de se voir entrainés à enjoindre au Gouvernement d’avoir à remplir une formalité qui, en réalité, constitue un acte de portée internationale.

Dans un arrêt général Grammat (56), le Conseil d’Etat eut à se prononcer sur une requête relative à une prétendue faute d'abstention du Gouvernement Français dans la conduite de négociations diplomatiques avec un Etat étranger. Par un accord, en

(53) C.E., 4 mai 1835 Attal D., 1835-3-69. 5 août 1921 Coffert 833.

(54) Cf. Rousseau, op. cit., p. 249 et s. et p. 261.

(55) En ce sens Gros : « Survivance de la raison d’Etat », Thèse Paris, 1932, p. 132. « Il n’y a pas de contentieux parce que les recours sont par nature individuel et qu'ici les individus ne peuvent être touchés ».

(66) C.E., 5 mars 1926. R. 245. Cf. C.E., 5 février dame Caraco D. 1927-3- 1 n. Devaux et parmi des arrêts plus anciens, relatifs aussi à la conduite des négociations : C.E., 18 décembre 1891 Vandelet, D., 1892-3-41. Concl. Le Vavasseur de Prévourt, 18 mars 1898 Conseil Général du Sénégal, D., 1889-3-31, cf. C.E., 12 mai 1911 Olzenski et 11 février 1916 Moninot, précités.

date du 29 décembre 1921, les Gouvernements Français et Grec avaient déterminé les conditions d’entretien du personnel de la mission militaire français en Grèce, dont les membres étaient désignés par le Gouvernement Français. En mars 1923, la Grèce ayant renoncé, pour des raisons d'économie, à cette mission, un nouvel accord intervint, qui stipula que la mission quitterait la Grèce en mai et serait payée jusqu’en août. Or, les membres de la mission prétendirent que le Gouvernement Français avait commis une faute en n’envisageant pas qu’ils seraient payés jusqu’à la fin de l’année, comme il avait été prévu dans le premier accord. Admette un pareil recours eut conduit à juger que le Gouvernement Français avait eu tort de ne pas mener les négociations selon les vœux des requérants. Il n’est donc pas étonnant ue la requête ait été rejetée en ces termes « Considérant que l'examen de ces questions implique nécessairement l’appréciation d’actes accomplis par le Gouvernement Français dans la conduite de ses négociations avec le Gouvernement Grec, qui ont abouti à la conclusion de la deuxième convention ; qu’un litige se présentant dans ces conditions n’est pas de la nature de ceux qui peuvent être soumis au Conseil d'Etat. ».

La théorie des actes de Gouvernement a trouvé aussi son application à l’égard de l’acte de ratification « Considérant que la convention passée le 22 janvier 1924 entre la France et la Tnuisie, ratifiée par le Président de la République le 28 janvier 1924 et par le Bey de Tunis le 5 février 1924, se ‘rattache aux pouvoirs du Gouvernement en matière diplomatique, et ne peut, par suite, être discutée devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse » (57).

Il n’est pas étonnant, dès lors, de voir les tribunaux judiciaires appliquer cette jurisprudence lorsqu'on veut leur faire juger l’action ou l’abstention du Gouvernement dans ces matières. Car, s’il leur appartient de dire si un traité est ou non toujours en vigueur (58), ils savent reconnaître que «c’est au Président de la République seul qu’il appartient, dans la plénitude de ses attributions propres et à l'exclusion du pouvoir législatif, en vertu même de la clause résolutoire qui est expresse ou sousentendue dans les traités, des les dénoncer pour y mettre fin ou d'en suspendre seulement les effets quand lintérêt du pays le lui commande... Le Président de la République agit en la matière comme chef du pouvoir exécutif il accomplit par lui-même ou par son délégué, un acte gouvernemental au premier chef et l’autorité judiciaire n’a qu’à en prendre acte pour en faire état dans sa teneur, sans avoir le droit de Île discuter ou de lapprécier » (59).

L'action gouvernementale relative à l’élaboration des traités ne peut donc, en tant que telle, être contrôlée par le juge. Toutefois, comme en matière d’action diplomatique, il faut reconnaître qu’il existe une limite à la théorie des actes de gouvernement C’est encore la notion d’acte détachable qui intervient, permettant ainsi aux requérants d’échapper, dans une certaine mesure, à l'arbitraire total.

Par un arrêt Groffe (60), le Conseil d'Etat a, en effet,

(57) Arrêt dame Caraco précité.

(58) C., Alger, 23 juin 1895. D., 1901-2-257.

(59) C., Paris 28 janvier 1926. S., 1927-2-1 n. Niboyet. (60) C.E., 15 juillet 1927. S., 1927-3-3-121 n. Hauriou.

déclaré recevable une requêie dirigée contre un acte prétaratoire à une action diplomatique tout en la rejetant au fonds : « Considérant que le décret attaqué du 27 février 1925 a eu pour effet de confier à l'Office des biens et intérêts privés, la mission de représenter, en qualité d’agence technique, les porteurs d'emprunt émis par le Gouvernement Russe avant le 1* juillet 1918, auprès de la délégation nommée en vue de conduire les négociations relatives aux dettes russes et d'organiser, à cet effet, la consultation des dits porteurs, isolés ou constilués en groupement ; que cette mesure, destinée à mettre à la disposition des créanciers de la Russie sans l’ériger en intermédiaire obligatoire, ni d’ailleurs exclusif, un organisme chargé de faciliter la défense de leurs intérêts par la délégation française au cours des négociations sus-indiquées, a pu être légalement prise par le Chef de l'Etat ; que dès lors, le sieur Groffe, agissant tant en son nom personnel qu’ès qualités, n’est pas fondé à demander lannulation du décret attaqué ».

L'office ainsi créé n’avait pas pour but de mener les négociations. Le décret qui lui avaït donné son statut avait bien un but diplomatique et créait un service diplomatique. Mais, il ne mettait pas directement en cause des rapports interétatiques. Or, c’est seulement dans la mesure ou l’action diplomatique tend à l'intervention diplomatique que joue la théorie des acies de Gouvernement : là où il n’y a pas intervention diplomatique ou risque d'intervention diplomatique, l’action gouvernementale peut être appréciée selon le droit commun, puisqu'elle ne met en cause que des règles de droit interne et non pas les rapports d’autorités internationales.

Mais ces minces réserves faites, il n’en reste pas moins que l’action diplomatique et sa forme spéciale que constitue l’élaboration des traités, sont la terre d’élection de la théorie des actes de Gouvernement.