SECTION 2. — L’INEXECUTION DES CONVENTIONS INTERNATIONALES

Lorsque l’action diplomatique a abouti à la conclusion d’un traité, procédure qui, ainsi que nous l’avons vu, ne réserve presque pas de voie de recours aux individus, ceux-ci sont alors en droit de se demander s’il leur est possible d’exiger l’exécution des clauses qui peuvent leur bénéficier. En raison de la complexité sociale, politique et économique des relations internationales modernes, les Etats stipulent, non seulement à leur profit, mais aussi au profit de leurs nationaux. Or, il se peut que ceux-ci ne soient en mesure de réclamer l'application des traités qu’en faisant appel au concours de l’Administration qui, à première vue se trouve dans la même situation que celle qui résulte pour elle de l’obligation d’exécuter la règlementation qu’elle a élaborée.

Nous ne traiterons donc que du problème de l’inexécution par l’Administration des conventions internationales. Ceci nous amène à laisser de côté deux questions intéressantes, mais qui ne touchent qu’indirectement notre sujet. Nous voulons parler du conflit de la loi et du traité, et de l'interprétation des traités.

Le conflit de la loi et du traité n’oppose, en effet, pas deux autorités, mais deux règles de droit. Il s’agit simplement de savoir

si un traité peut modifier une législations préexistante ou être modifié par une législation subséquente. Le problème du rapport des autorités ne se pose que lorsque des termes du traité, semble devoir être déduite l'obligation pour l’organe législatif de promouvoir une législation conforme au traité : nous avons étudié ce problème en étudiant celui de l'initiative des lois et avons vu qu’il était résolu en faveur de la souveraineté du Parlement. Le conflit proprement dit de la loi et du traité ne concerne, au contraire, que des questions intéressant la validité et l’interprétation des actes. Ne nous plaçant que sur le terrain de leur exécution et plus précisément de leur inexécution, nous nous devions d’écarter un tel sujet de nos préoccupations.

Il ne peut qu’en être de même à l'égard de l'interprétation des traités. Car c’est ici le juge, plus souvent que l’administrateur qui est interrogé. Et il ne lui est demandé que de préciser le sens d’un traité, non pas d’assurer l'exécution, de fournir les prestations découlant du traité.

Cette différence entre le contentieux de l'interprétation el celui de l’exécution, apparait nettement si l’on considère l’attitude des jurisprudences judiciaires et administratives.

Le juge judiciaire se reconnaît, en effet, compétent pour interpréter une convention internationale si cette interprétation n’est relative qu’à la solution d’un litige mettant en cause des intérêts privés ; il se déclare par contre incompétent lorsqu’on lui demande d’interpréter un traité, ou des dispositions d’un traité, concernant l’ordre public (61). On a coutume d’opposer à cette jurisprudence celle du juge administratif qui n’opère pas semblable distinction et se refuse toujours à répondre aux requêtes en interprétation, estimant que l'interprétation est un acte du Gouvernement et un acte de Gouvernement (62). En effet, «le Gouvernement est seul capable d’apprécier l'opportunité ou l’inopportunité internationale de telle ou telle interprétation donnée au texte obscur d’un accord diplomatique, même en vue de son unique application au domaine interne, si cette application influence à un degré quelconque les rapports internationaux » (63).

Mais c’est pour cela que l’opposition des deux jurisprudences n’est qu'apparente. Car les tribunaux judiciaires n’ont pas à connaître de litiges où l’Administration est partie : ce qui les autorise à interpréter un traité entre parties privées, mais non lorsque l’ordre public est en jeu, c’est-à-dire lorsuge sous couleur d'interprétation, ce serait, en réalité, l’action des pouvoirs publics qui serait jugée. Ainsi, la jurisprudence judiciaire confirmet-elle la jurisprudence administrative.

Une fois donnée par le Gouvernement, l'interprétation du traité s’impose au juge qui ne peut permettre qu'elle soit critiquée et doit en tirer les conséquences juridiques (64). Mais que

(61) Cass. 24 juin 1839. S., 1839-1-577. Cass. 27 juillet 1877. S., 1877-1- 485. Cass. 28 novembre 1930. S., 1930-1-193. Cass. 23 décembre 1931. G.T., 13 janvier 1932. Lyon 26 mars 1941 S., 1941-2-43. Crim., 17 avril 1947. S., 1948- 1-1. n. Niboyet (distinction entre interprétation et application).

(62) Parmi les décisions récentes on peut citer : C.E., 7 janvier 1944 Lecoq 5-26 janvier 1944 Wang Yu Kong R.D.P. 1945-267. 6 décembre 1944 Gracia. Bauderesse 314. 9 novembre 1945 Soc. Lanz France, 222. C.P., Seine 25 mars 1947. S.D.J., mars-avril 1947, p. 65.

(63) Devaux n. au S., 1932-1-115. 6

(64) C.E., 27 janvier 1922 C° Française des Tramways et d’Eclairage électrique de Shanghaï, 87, 21 mai 1926 Saurer, 528, 26 octobre 1934 Ministre des Travaux Publics, S., 1935-83-25 'n. P.L.

le sens et la portée d’une convention internationale soient déterminés, cela ne signifie pas automatiquement que le juge déclarera recevable les recours tendant à faire condamner l’Administration à exécuter le traité en faveur des requérants.

La théorie des actes de Gouvernement continue à dominer la matière : aux divers stades de la phase exécutoire des traités sauf exception, en vertu de la notion d’acte détachable, qu’il s'agisse de promulgation, de publication ou d'exécution proprement dite, les administrés se trouvent démunis de tout droit et de toute voie de droit en présence des refus d’exécution ou de l’inertie de l'Administration.