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Etats étrangers, à titre de dommages et intérêts ou de paiement de dette.

Un arrêt rendu en 1944 est venu montrer que cette jurisprudence restait vivace, et ne fléchissait guère (108). Le Gouvernement Français était intervenu en faveur du sieur Boussac, auprès du Gouvernement Polonais, dans un différend qui les Opposalit, au sujet d’une société polonaise, débitrice du requérant. Un accord avait été conclu entre les deux Gouvernements, aux lermes duquel il avait été procédé à l’annulation des dettes de la Société contre remise d’un certain nombre de ses actions au requérant qui renonçait ainsi à ses créances. Le Gouvernement Polonais s’était donc engagé à verser, au Trésor Français, une certaine somme (45 millions) en quatre tranches annuelles, à partir du 12 novembre 1936. Environ 37 millions furent versés au titre des trois premièrès tranches. Mais, en 1939, le reliquat et les intérêts dûs ne le furent pas.

Le sieur Boussac se retourna alors contre le Gouvernement Français, lui demandant de continuer à exécuter les clauses de accord, d’autant plus qu’il pouvait se procurer aisément les fonds nécessaires, en opérant une retenue sur jes crédits ouverts au Gouvernement Polonais par l’accord de Rambouillet, du 17 septembre 1936.

Le Conseil d'Etat rejeta la requête en ces termes : « Considérant que les conventions des 17 septembre et 27 nov:mbre 1936 sont des actes diplomatiques et que les subventions relatives à leur exécution ne peuvent être discutées devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse ; que la suspension, par suite des événements de guerre, du versement de l’échéance de 1938, ainsi que les modalités concernant le financement des sommes dues au sieur Boussac par le Gouvernement Polonais, tant en capital qu’en intérêts, sont des questions qui se rattachent à l’exécution des conventions du 17 septembre et 27 novembre 1936 ; que dès lors, la requête du sieur Boussac n’est pas susceptible d’être accueillie ».

On peut justifier cette jurisprudence en disant que le Gouvernement, libre de mettre en mouvement son action diplomatique en faveur d’intérêts particuliers, a le droit de déclarer que ses effets ne visent pas tel ou tel réclamant, ou ne le visent que dans une proportion inférieure à ses prétentions (109).

Mais cet argument ne vaut que lorsque les ayants-droit sont déterminés d’une façon imprécise, et que la somme n’a été fixée que globalement, sans tenir compte des droits individuels. Dans l'espèce Boussac, l'identité du réclamant et la qualité de sa créance ne pouvaient faire de doute. C’est là la preuve que l’exécution d’un acte diplomatique ne se confond pas nécessairement avec lui (110).

On peut admettre qu’un juge se refuse à interpréter un traité et à exiger son exécution par l’Administration, mais dans la mesure seulement où rette interprétation et cette action sont susceptibles d’entrainer des difficultés diplomatiques, d’obliger l'Etat à négocier à nouveau, à faire pression sur son contractant, c’est-à-dire, en somme, à revenir à l’action diplomatique.

(108) C.E., 11 août 1944 Boussac, 229, cf. C.E., 7 décembre 1834, Valette 563, 5 janvier 1847 Courson 1-30 avril 1867 Dubois, 421. 12 février 1870 Limantour 77, 12 février 1870 Casauranne 75, 22 juillet 1921 Huter, 27. $

(109) Cf. Teissier : « Traité de la responsabilité de la puissance publique », 1 147.

(10) Cf. Duez :« Les actes de gouvernements », p. 85.

Or, cet effet ne sera jamais provoqué en matière de répartition ou de paiement d’une somme due. Il n’est pas question d'intervenir auprès de l'Etat étranger qui déjà, par traité, s’est reconnu débiteur et a versé les fonds. L'arrêt Boussac n’est défendable que dans la mesure où le juge s’interdit d’enjoindre à l'Administration un mode particulier de paiement. Mais, hors cela, il ne semble pas que l'exécution de pareils traités puissent en quoi que ce soit, affecter les relations internationales, si l’on admet qu'il n’est pas besoin de les interpréter.

Ne serait-il donc pas ‘possible de voir dans semblables refus d'exécution un acte détachable ?

Il semble que non, car ainsi que nous allons evo lt notion d’acte détachable a, en matière d’inexécution des traités, une portée assez spéciale qui interdit de penser que la jurisprudence relative à l’inexécution «non détachable» puisse jamais évoluer (111).

On peut faire remonter la jurisprudence de l’acte détachable à un très ancien arrêt Lord Rivers, rendu par le Conseil d'Etat, le 15 juin 1821. Par celui-ci, la Haute Juridiction administrative avait admis que le traité du 30 mai 1814, ayant supprimé tous les effets de la confiscation des biens des sujets britanniques, l'Administration des Domaines devait, en conséquence, accorder main levée du séquestre apposé sur ces biens.

Toutefois, c’est depuis une période assez récente que cette jurisprudence s’est assez largement étendue. L’arrêt Goldschmidt (112) paraît en effet remarquer un tournant décisif de la mentalité du Conseil d'Etat. Le paragraphe 1” de l’article 68 du Traité de Versailles disposait que, pendant cinq ans, les produits naturels ou fabriqués, originaires ou en provenance d’Alsace- Lorraine, seraient reçus en Allemagne exempts de tous droits de douane : aux termes du $ 2, il était convenu que le Gouvernement Français se réservait de fixer chaque année, par décret notifié au Gouvernement Allemand, la nature et la qualité des produits devant bénéficier de cette franchise ; en outre, le $ 3 fixait un maximum total à ne pas dépasser, égal à la moyenne annuelle des quantités envoyées au cours des années 1911 à 1913. Donc, le Gouvernement Français devait prendre annuellement des décrets relatifs à l’application de l’article 68, c’est-à-dire des mesures destinées à déterminer les ayants-droit aux avantages stipulés par cet article, mesures que le Conseil d'Etat estima « absolument indépendantes du traité lui-même » et, comme telles, susceptibles de lui être soumises par la voie contentieuse.

Il a maintenu ce point de vue dans l’arrêt dame Caraco (113), où il a jugé que le décret de ratification, qui, en tant que tel, constitue un acte de Gouvernement, pouvait être au contraire discuté contentieusement dans ses dispositions qui avaient créé un organisme administratif spéciai, et déterminé sa compétence en même temps que les règles applicables aux recours contre les décisions de cet organisme, Ces dispositions sont, aux yeux du Conseil d'Etat, absolument distinctes de la convention et peuvent donc faire l’objet d’un recours contentieux.

e C'est aussi dans le même esprit qu’il a été décidé que, si l'établissement d’un office de compensation, prévu par une con-

(111) Cf. Alibert : « Le Contrôle juridictionnel de l’Administration », Dore (112) C.E., 27 juin 1924, R., 607.

(113) C.E., 5 février 1936. D., 1927-3 n. Devaux,

vention diplomatique était un acte de Gouvernement, il n’en était pas de même des décisions refusant à un créancier d’un Etat étranger de toucher les sommes dues à ce titre par l'Office, ces décisions ayant trait au fonctionnement de l’Office Français de Compensation, se détachant ainsi de la convention et pouvant, de ce chef, faire l’objet d’un recours contentieux (114).

Ceci devait tout naturellement amener le Conseil d'Etat à se déclarer compétent pour reconnaître des actions en dommages et intérêts fondées sur un défaut de fonctionnement de l’organe administratif français chargé de l’Office de compensation (115).

Dans un arrêt assez récent, le Conseil d'Etat vient, semblet-il, de donner une idée précise de ce qu’il entend par acte détachable (116). Il s’agissait d’une requête en dommages et intérêts, motivée par un accident survenu lors des opérations de déchargement d’un navire anglais, au cours des hostilités, dans le port de Brest. Or, il se trouvait que les mesures de sécurité relatives à cette opération, avaient été concertées et exécutées par les autorités françaises et anglaises : il s’agissait donc bien de conclusion et d'exécution d’accord international, qui plus est en temps de guerre. À ce titre, le Conseil d'Etat rejeta la requête dans la mesure où elle mettait en cause le régime de sécurité ainsi établi.

Par contre, il admit que la responsabilité des services français du port aurait pu être recherchée « indépendamment des rapports internationaux » mais, qu’en l'espèce, elle ne pouvait être mise en cause, d’une part le texte invoqué par la société requérante ne concernant pas les opérations du déchargement, d'autre part, aucune faute n’ayant été invoquée à la charge des services du port (117).

De tous ces arrêts, il paraît résulter que l’acte détachable est celui qui est appréciable, non par rapport au traité, mais par rapport à la législation interne. C'est-à-dire, en somme, l’acte qui est déjà détaché.

En effet, par exemple, les mesures de séquestre à l’égard des étrangers, sont prévues en fonction d’un certain état des relations internationales. Mais elles ont un statut indépendant de tout traité : celui-ci agit simplement comme une condition de fait dont il suffit de constater l’existence et non d'apprécier la validité. S'il est mis fin à l’état de guerre, il faut lever les mesures de séquestre, simplement en raison de la cessation des hostilités, et non pas du traité qui n’en fixe que les modalités. De même, si l’on analyse l’arrêt dame Caraco, on constate que le recours n’a été admis que parce qu'il s'agissait de savoir si le décret était conforme aux lois en vigueur (décret établissant, en vertu d’une convention franco-tunisienne, les modalités de l’appel de la Commission de premier degré de Tunisie à la Commission supérieure des bénéfices de guerre siégeant à Paris).

Toutes les fois qu’il existe une règlementation interne parallèle à la règlementation issue du traité, il est possible d'y

(114) C.E. 11 juin 1937 Soc. Etablissements Alkan D.H., 1937-442.

(115) Soc. Georges Daras. S., 1937-3-108.

(116) C.E., 7 septembre 1945 Soc. Worms R.D.P., 1947-207.

(17) Cf. C.E., 7 janvier 1944 Lecoq 5. « Considérant que nonobstant l’occupation du territoire de la commune par des troupes étrangères, le Conseil d’État demeure compétent pour apprécier la légalité des mesures prises par l'autorité municipale en vue d’assurer l’ordre public et la satisfaction des besoins en cause, si, et dans la mesure où cette appréciation ne nécessite pas l'interprétation d’actes internationaux, et ne porte pas sur les pouvoirs de la puissance occupante ».

rapporter les décisions de l'Administration, même si cette règlementation a été originairement prise en exécution du traité.

Cette jurisprudence doit être rapprochée de celle de l’état de siège, où il est affirmé que l’état de siège est un acte de Gouvernement, mais que les mesures prises en application restent administratives et susceptibles de recours contentieux.

Il y a cependant une différence : la jurisprudence relative à l’état de siège en apprécie les mesures d'exécution, non seulement par rapport aux pouvoirs généraux de police, mais aussi par rapport aux pouvoirs conférés par l’état de siège lui-même. Au lieu que la théorie des actes détachables en matière diplomatique n’admet la critique contentieuse des actes d’exécution que si est possible de les confronter avec les règles de droit internes, et non avec les règles de droit issues du traité. C’est la conformité à la loi interne qui est envisagée et non la conformité au trailé (118).

On comprend dès lors qu’il est tout à fait impossible à la théorie des actes détachables de modifier, en quoi que ce soit, la jurisprudence relative à la répartition des sommes allouées par un État étranger. La chose ne serait concevable que s’il existait une règlementation déterminée urilatéralement par lEtat Français et posant les principes généraux de semblables répartitions. Auquel cas on pourrait invoquer ja violation de ces principes, mais non pas celles du traité.

La jurisprudence nous semble donc en la matière de l’inexécution des traités, bien moins progressive, qu’en celle du défaut de protection diplomatique. Là, elle a su opérer des distinctions et dire que tout acte de services diplomatiques r’avait pas en soi nécessairement un but diplomatique, ne tendait pas nécessairement à l'intervention et à la négociation diplomatique.

Le problème de l’inexécution des traités paraît dominé par celui de interprétation des traités. Le Conseil d'Etat a l’air d'estimer que toute appréciation de l’exécution est une appréciation ou implique une appréciation du traité, et, qu’en tout état de cause, le traité étant un acte de portée internationale (alors que tout acte de service diplomatique n’a pas cet effet), un juge ne doit pas s’immiscer dans des problèmes où les solutions d’opportunité conditionnent et dominent les solutions juridiques.

(118) Jurisprudence à rapprocher de: C.E., 16 juillet 1920 Bordj 707, annulation de l’incorporation militaire de deux sujets maltais résidant en France, contraire à un accord franco-britannique du 9 octobre 1917, non pour violation de cet accord, mais pour violation de la loi française du 9 novembre 1917. C.E., 28 mai 1937 Decerf 534 : les conditions et la procédure de l’extradition sont en principe déterminées par les lois du 10 mars 1927, sauf quand il existe un traité (art. 1° de la loi) ; auquel cas si l’extradé est originaire d’un pays qui a signé un traité d’extradition, il ne peut invoquer la loi de 1917, et il n'appartient pas au Conseil d’Etat de connaître de l’exécution du traité d’extradition.