CHAPITRE IV

LE PROBLEME DE L’INEXECUTION DANS LA HIERARCHIE ET LA TUTELLE ADMINISTRATIVE

Nous abordons maintenant un problème assez différent de ceux que nous avons examinés jusqu'ici.

Le droit public français, ainsi qu’il a été précédemment exposé, attribue compétence exclusive aux pouvoirs publics en ce qui concerne l'initiative de la règle de droit : compétence souveraine l’orqu’il s’agit de l’élaboration des lois, discrétionnaire en matière de traités et de règlements généraux. Par contre, l’exécution de ces actes peut être requise par les simples particuliers, dans la mesure où ces actes leur confèrent des droits et lient en conséquence le pouvoir d'appréciation de l'Administration. Réserve faite cependant de l’exécution de certains d’entre eux, que le juge s’interdit de contrôler, de pareils actes mettant en cause moins des rapports juridiques que des relations d’autorité à autorité, tels le refus d’action diplomatique et l’inexécution des traités.

Or, la mise à exécution de Ia règle de droit par PAdministration provient du concours d’autorités diverses, unies entre elles par des liens spéciaux qui résultent des modes d’organisation de ces autorités, inspirés soit du principe hiérarchique, soit du principe de tutelle. Ce sont là, en effet, les deux modes d’organisation de l’Administration française, la hiérarchie intéressant les organes centralisés et la tutelle les organes décentralisés.

C’est par la mise en mouvement de ce mécanisme interne, que la règle de droit passe de mains en mains, d’autorités en autorités, depuis celles qui sont chargées de la décision, jusqu’à celles qui sont chargées de l'exécution. Si ce mécanisme est enrayé, l’administré peut attendre vainement la prestation promise. Il lui est toujours possible de se plaindre de linexécution de la règle de droit, mais il peut aussi s’en prendre au mécanisme interne que nous venons de décrire, et incriminer son inertie.

L’administré. en effet, a le droit de mettre en cause la responsabilité de l'Administration à propos d’une défaillance, d’une déficience de son organisation : le défaut de surveillance hiérarchique, l’abstention des autorités de tutelle sont susceptibles, si elles ont été fautives et dommageables, de justifier un recours en indemnité.

Mais, ce n’est là qu’un pis aller. L’indemnisation n’est pas une prestation. Peut-être constitue-t-elle une leçon. Mais elle est essentiellement une sanction. Ce qui explique que ladministré cherchera surtout à se saisir de la clé nécessaire pour mettre en mouvement la lourde machine administrative. À cela, il arrivera par l’utilisation du recours hiérarchique et des recours de tutelle.

À supposer que l’administré ait vu sa demande satisfaite. i n’est pas dit qu’il soit encore au bout de ses peines. Car lautorité inférieure peut fort bien résister passivement ou activement,

c’est-à-dire désobéir aux ordres de l’autorité supérieure. C’est là le délicat problème de la désobéissance aux ordres et décisions de l'autorité supérieure que nous étudierons dans une section deuxième après avoir, dans une première section, déterminé ainsi qu’il a été précédemment indiqué les conditions de la responsabilité et de la mise en mouvement des autorités supérieures.

Toutefois, nous n’aurons envisagé, dans son ensemble, le problème de l’inexécution dans la hiérarchie et dans la tutelle qu'après avoir étudié la question spéciale relative au défaut de liaison entre les diverses autorités administratives. En effet, l'extrême complexité des services publics, l'ignorance juridique conjuguée des administrateurs et des administrés, font que très souvent, ces derniers ne savent à quelle autorité aller porter leurs demandes et réclamations. Aussi, l’on est en droit de se demander si une autorité incompétente, pour statuer sur une requête, n’est pas juridiquement obligée de transmettre celle-ci à l'autorité compétente. Nous étudierons, dans une troisième et dernière section, les conditions selon lesquelles pareil défaut de transmission est juridiquement sanctionné.