SOUS-SECTION 1. —— POSITION DU PROBLÈME

L'individu qui bénéficie d’une décision de justice passée en force de chose jugée, dispose d’un assez grand nombre de voies de droit pour aboutir, si besoin est, à matérialiser cette décision. Si la contrainte par corps est aujourd’hui inutilisable en matière civile et commerciale, les diverses saisies permettent une efficace réalisation des droits reconnus en justice. En outre, le juge des référés étant compétent à l’égard des litiges susceptibles de s’élever à l’occasion de l’exécution des décisions de justice (3), il est donc offert aux justiciables un système procédural assez complet, et qui, en principe, doit leur donner satisfaction.

Pratiquement, il est loin d’en être ainsi. Le débiteur condamné en justice, peut fort bien s’opposer par la force à l’exécution de la décision qui lui a donné tort. Certes, pareille opposition est pénalement sanctionnée : mais l’éventualité d’une condamnation, pénale cette fois, ne brisera pas sûrement une résistance délibérée. Aussi, l'huissier poursuivant s’adressera-t-il aux autorités pour leur demander l’appui de la force publique.

L’huissier est évidemment responsable, au premier chef, de l’inexécution du mandat qui lui a été confié. Mais en fait, cette responsabilité ne sera que fort rarement mise en jeu. Il en est en effet très facile à l'huissier de prouver que son inaction est due à un ordre du Parquet de ne pas exécuter une décision de justice. La responsabilité du Ministère public, ne pouvant être établie que par la voie de la procédure de la prise à partie. il en résulte que la responsabilité de l’huissier qui ne fait qu’en dériver r’est donc pas flagrante (4).

Depuis 1930-34 environ, le Parquet s'oppose, de façon assez systématique, à l'exécution des décisions de justice. Nous n’avons pas à examiner ici les conditions de sa responsabilité (5).

Il nous suffit de dire que son attitude lui a été dictée par de nombreuses circulaires du Garde des Sceaux. analogues à celles adressées par le Ministre de l’Intérieur aux Préfets. Car, depuis de trop nombreuses années, il s’est dessiné un mouvement très général qui tend à refuser le bénéfice de l’exécution forcée <manu militari » des décisions de justice, aux justiciables qui se prévalent cependant d’une décision passée en force de chose jugée.

La procédure de l’exécution manu militari a été, de ce fait, totalement transformée. Si l’on peut discuter sur le droit de l'huissier de requérir directement la force publique (6), on ne peut nier qu’il a le droit de n’y pas faire appel s’il n’est pas fait obstacle à l’exécution de sa mission. Or, les circulaires relatives aux pouvoirs des Préfets en la matière, sont conçues dans un tel esprit et dans une telle forme, que la pratique des huissiers

(3) Une jurisprudence récente tend à reconnaître au juge des référés le pouvoir d’assurer l’exécution des décisions de justice par le prononcé d’une astreinte : Trib. cv. Amiens (référés) 17 juillet 1947. D. 1948, J. 144 n. Ch. Laurent, v. infra, p.

(4) Colmar, 2 mars 1938, S., 1938-2-229.

(5) V. infra, p. 369 ets,

(6) Cf. Martignal : « La force publique et l’exécution des jugements », Thèse Strasbourg-Clermont-Ferrand, 1944, p. 12. Poucel : « L’abstention et le retard de l’autorité publique dans l'exécution des jugements des tribunaux judiciaires », Thèse Aix, 1943, p. 56.

est, à l’heure actuelle, bien établie de demander aux Préfectures, non seulement l’aide de la force publique, mais surtout une autorisation préalable d’exécution.

Les circulaires conseillent d’accorder des mesures de clémence à certaines catégories (7) de débiteurs condamnés en justice, catégories variables suivant les époques et les majorités politiques. Si certaines, comme Ja circulaire du Ministre de l'Intérieur, en date du 20 janvier 1947, rappellent que l’inexécution des décisions de justice doit être exceptionnelle, elles maintiennent cependant la porte ouverte aux abus, en stipulant que l'Administration peut opposer un refus d'exécution, non seulement en raison de troubles sérieux, ce qui est tout à fait normal, mais encore pour « raison d'humanité ». Terme vague qui autorise toutes les interprétations et tous les refus possibles. Certes, la circulaire Depreux, du 20 janvier 1947, demande que des mesures de fermeté soient prises en matière d'expulsion des locataires, de ne pas céder aux recommandations de personnalités politiques, de faire exécuter les décisions de justice dans des délais brefs et de prendre toute mesure pour parer à des troubles éventuels de l’ordre public, enfin, de reconsidérer les affaires pour lesquelles on a refusé le concours de la force publique (8). Mais une circulaire du 4 juin 1947 recommande la bienveillanceà l’égard des locataires sinistrés. On a vu des Préfets écrire au Ministre de l’intérieur afin qu’il intervienne auprès du Garde des Sceaux, pour que celuici fasse savoir aux juges de n’avoir à accorder qu’exceptionnellement des expulsions de locataires ! Il n’est même pas sur que la circulaire de 1947 ait amédioré la situation des bénéficiaires de décisions de justice, car, en fait, les huissiers poursuivants ont conservé l’habitude de demander une autorisation d’expulsion aux Préfets, avant de procéder à toute expulsion. Les Préfets font toujours procéder à une enquête préalable, et accordent ou refusent l’autorisation d’exécuter la décision de justice avant même que les locataires expulsés aient manifesté leur intention de s’opposer aux poursuites des huissiers.

Ces circulaires présentent donc de sérieux dangers. Au point de vue économique, elles ont le facheux effet de porter atteinte au crédit. Au point de vue moral, elles poussent à penser que tout s’arrange, que le plus malin triomphe et que la justice, déjà lente et couteuse, peut, par surcroit, devenir inefficace. Au point de vue juridique, elles sont aussi condamnables, spécialement aux deux points de vue suivants : ce sont des ordres internes de service, préjudiciables certes, mais inopposables (9), ce sont des mesures qui doublent, des mesures législatives, relatives aux délais de grâce, que le juge peut accorder aux débiteurs malheureux.

L’article 1233 du Code civil autorise le juge à accorder des délais de paiement (compétence étendue au juge des référés, par la loi du 25 mars 1936). Mais pareilles dispositions, quoique interprêtées fort largement et libéralement par la jurisprudence (10), ne suffirent pas à ceux qui voulurent que leur fut reconnu le droit

(7) I est à noter que les circulaires prescrivant toujours de poursuivre les contribuables et d’une façon générale les débiteurs de l'Etat même malheureux et de bonne foi — cf. Circulaire du 4 avril 1933 -- de même la circulaire du 8 octobre 1937 relative aux locataires des habitations à Bon Marché.

(8) Une circulaire du 8 janvier 1948 est venue préciser les modalités de l’exécution forcée des réquisitions.

(9) V. supra, p. 197.

(0) Sirvin : « Exécution forcée et délais de grâce ». Rec. académie de législation de Toulouse, 1936, p. 95.

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de ne pas payer leurs dettes (11). Et depuis, la guerre 1914-18 proliféra une législation de moratoires destinée à permettre aux débiteurs les plus divers, débiteurs mobilisés ou éprouvée par la guerre, locataires civils et commerciaux, débiteurs de certaines dettes civiles, cdmmerciales, agricoles et hypothécaires, d’obtenir des délais parfois assez longs de paiement.

S On pourrait, dès lors, estimer que l'Administration doit d'autant plus exécuter les décisions de justice, que le législateur a cru bon de prendre lui-même des mesures dilatoires, en faveur de certaines personnes (12). Mais, toutes ces mesures administralives ou législatives, participent du même état d’esprit : protéger à tout prix les faibles, les petits, susceptibles de former une intéressante clientèle politique et particulièrement nombreux en époque de crise économique. Aussi, ne faut-il pas s'étonner de voir, non seulement le Parlement accorder des délais de grâce, l'Administration refuser l’exécution des décisions de justice, mais le Parlement prendre des mesures législatives ayant pour but de remettre en question la chose jugée elle-même au tout au moins prmettant de n’en pas tenir compte (13). Il est très rare de contempler des textes analogues à cet article 27, $ 6 de l’ordonnance du 11 octobre 1945, qui déclare passibles d’une astreinte les personnes restant dans les lieux, à l’expiration du terme de la réquisition ou de la levée de celle-ci, prescription qui a visiblement pour objet, d'empêcher le Préfet de faire obstacle à l'exécution du jugement d’expulsion, en refusant le concours de la force publique, de façon à faire revivre indirectement la réquisition expirée ou levée par lui (14).

Le refus systématique de l’Administration d’exécuter les décisions de justice s’inscrit donc dans une politique générale, défavorable aux créanciers. Maïs, comme cette politique, elle répond à des buts qui sont parfois justifiés. Il est certain que les débiteurs de bonne foi, les chômeurs involontaires, les pères de famille nombreuse, sont dignes d'intérêts. Il est juste que le législateur les protège, et convenable que l’Administration Ss’emploie à ce qu’ils ne soient pas durement saisis ou expulsés.

Mais ce qui est anormal, c’est de permettre que ce qui est déjà jugé et dans les conditions voulues par le législateur, le soit une seconde fois par l’Administrateur. Celui-ci n’est pas juge des intérêts privés : il doit assurer à chacun une égale exécution du Service public et son action, comme son inaction, ne sont valables que si elles sont exercées dans l’intérêt général. L’Administration doit d'exécuter la décision de justice, non pas tant à son bénéficiaire, qu’à la décision elle-même, en raison de l’autorité de la chose jugée. Et c’est un même principe impersonnel qui justifie son inaction : le refus d’exécuter les décisions de justice, doit s'appuyer sur des considérations tirées des nécessités de l’ordre public, et non sur les considérations personnelles, tirées de la situation du débiteur.

C’est en ce sens que l’on comprend que les mesures d’expulsion susceptibles de susciter une émeute de quartier, soient en certaines occasions refusées par l’Administration. C’est aussi très

11) Ripert : « Le droit de ne pas payer ses dettes ». D.H., 1936, Chr. 57. A re : : Le régime de la violation du contrat », D.H., 1934, Chr. 1.

(2) En ce sens Châtelain, op. cif., p. 114, n° 57. ,

3) V. les lois en matière de baux à loyer, en matière de baux agricoles.

(14) Cf. Fréjaville : « Les palliatifs juridiques de la crise du logement ».

D., 1946, Chr. 85.

sagement que le Gouvernement décida, en 1936, de ne pas mettre en action les forces de police contre les ouvriers condamnés en justice à évacuer les locaux d’usines qu’ils occupaient : les piquets de grève, la résolution ouvrière, la multiplication des grèves avec occupation et l'insuffisance des effectifs de police, suffisaient à justifier l’inertie momentanée et opportune de l'Administration.

Mais celle-ci nest plus justiciable lorsque l’ordre public n’est pas en jeu. La crise du logement explique bien le caractère délicat de certaines expulsions de locataires. Toutefois, si le logement doit devenir un service publie, il conviendrait que PEtat ait la pudeur de n’en pas faire supporter les charges par les seuls propriétaires. L’attitude systématique et maladroite de l’Administration a multiplié, ainsi que l’avait prophétiquement prévu le doyen Haurioù (15), les recours des justiciables-administrés contre les refus de l’Administration d’exécuter les décisions de justice.

Il en est issu une jurisprudence très nuancée qui a précisé à Administration ses devoirs et l’a mise en face de ses responsabilités (16). C’est à l’étude de cette jurisprudence, élément essentiel du droit positif en la matière, que nous allons maintenant passer.

Nous déterminerons d’abord le fondement de l’obligation pour l’Administration d'exécuter la chose jugée. Après quoi, nous examinerons les diverses hypothèses mettant en jeu sa responsabilité pour inexécution, et nous verrons spécialement que le droit à indemnisation des particuliers n’est pas toujours fondé sur une faute de l'Administration.

Sous-SECTION 2. — FONDEMENT DE L'OBLIGATION DE L'ADMINISTRATION D'EXÉCUTER LES DÉCISIONS DE JUSTICE

On peut se demander si cette obligation ne réside pas dans l’ordre donné par le Chef de l'Etat aux agents publics, d'exécuter les décisions de justice, ordre exprimé par la formule exécutoire apposée sur les jugements.

Le libellé de la formule exécutoire qui a varié au gré des régimes politiques est pour l’instant fixé par le décret du 12 juin 1947, dont l’article premier s’exprime ainsi : «Les expéditions des arrêts, des jugements, des mandats de justice, ainsi que les grosses et expéditions des contrats et de tous les actes susceptibles d'exécution forcée, seront intitulés ainsi qu’il suit : République Française, au nom dü peuple français, et terminés par ia formule suivante : En conséquence, la République Françaies mande et ordonne à tous huissiers, sur ce requis, de mettre le dit arrêt (ou le dit jugement, etc.) à exécution, aux Procureurs généraux et aux Procureurs de la République près les tribunaux de première instance, d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique, de prêter main forte lorsqu'ils en seront légalement requis. En foi de quoi, le présent arrêt (ou jugement, etc...) a été signé par... ».

Il y à là une sorte d’injonction aux autorités administratives encore qu’elle émane de «La République », terme auquel il est

(15) N. ax S., 1918-1919-3-25 : « La seule hypothèse du refus d’exécution des jugements pourrait fournir un stock de réclamations dont on serait encombré ».

(16) Pour l’étude de divers projets législatifs destinés à mettre fin au conflit du juge et de l’administrateur, cf. Lallemant : & De l'exécution des

jugements ïintervenus à encontre des débiteurs et des locataires », Thèse Nancy, 1939. :

difficile d’attribuer, en l'espèce, une signification bien précise. La formule exécutoire, était plus simple sous le régime de Vichy : c'était, en effet, le Chef de l'Etat qui ordonnait aux diverses autorités publiques de ramener les jugements à exécution (17).

Mais il n’y a dans une telle formule qu’un ordre donné par le Pouvoir exécutif à ses agents. La force exécutoire des décisions de justice ne réside pas dans l’apposition de cette formule. Celleci symbolise peut-être l’impossibilité pour les tribunaux d’adresser, en vertu de la théorie de la séparation du pouvoir des ordres à l'Administration. Son origine doit être vraisemblablement trouvée dans l’ordre permettant l'exécution des jugements en dehors de Ia circonscription territoriale fixant la compétence des tribunaux (ancien droit français).

Mais à l’heure actuelle, la formule exécutoire n’a qu’un caractère théorique : car, ce n’est pas le Chef de l'Etat qui appose la formule, mais les greffiers (qui d’ailleurs doivent le faire obligatoirement), qui ne sont pas des fonctionnaires. Et surtout, parce que les décisions de juridiction qui sont dépourvues de cette formule, sont tout aussi exécutoires (18). De plus, les jugements exécutoires sur minute au cas de nécessité, délivrés sans grosse, donc sans formule exécutoire, ont cependant force exécutoire il en est ainsi des ordonnances de référé (art. 811, €. pr. civ.) des jugements du juge de paix (art. 12, L. 25 mai 1838).

Enfin, les textes relatifs à la formule exécutoire reconnaissent toujours (mais de telles dispositions ne sont pas, à la vérité, nécessaires) l’efficacité des titres portant une formule exécutoire antérieure (cf. art. 3, ord. 9 août 1944, constatant la nullilé du d. 16 juillet 1940, déterminant la formule exécutoire du régime de Vichy, — cf. art. 2, d. 12 juin 1947, qui reproduit des dispositions identiques).

Le devoir des administrateurs résulte donc «non pas de la

formule exécutoire, mais de la loi qui organise leur fonction et de l’autorité de la décision du juge » (19).

Cette autorité n’est autre que celle de la chose jugée. Elle est reconnue par unanimité de la doctrine, quelles que soient les positions prises sur la notion d’acte juridictionnel. La réalisation matérielle des sentences judiciaires est, en effet, essentielle pour le maintien de la paix sociale, Leur inexécution du fait de l’Administration, porte atteinte à la confiance dans les tribunaux et entraine les individus à recourir à la justice privée (20).

Une fois que le juge a statué sur la contestation qui lui a été soumise, sa décision, par cela même, est exécutoire, car elle doit être tenue pour définitive. C’est par son caractère d’acte définitif que l’acte juridictionnel se distingue des autres : la force exécutoire, en effet, s’attache à tout acte ou situation par cela seul que l’action ou la situation sont valables. Elle n’est donc

(17) Sur la formule exécutoire portée par les décisions de la Cour Supérieure d’Arbitrage, v. Luchaiïre : « La Cour Supérieure d’Arbitrage, juridiction administrative », Thèse Caen, 1942, pour qui cette formule exécutoire consiste en une injonction administrative.

(18) Cf. Lettre du Grand Juge du 18 janvier 1809 sur le caractère exécutoire des décisions des Conseils de Préfecture v. infra, p.

(19) Jèze : « De la force de vérité légale attachée par la loi à l’acte juridictionne} ». R.D.P., 1913, p. 435, n° 2.

(20) Cf. Donval : « Le refus des autorités publiques de déférer à la formule exécutoire », Thèse Rennes, 1939, p. 61, n. 2. Jèze : « Principes généraux du droit administratif », 3me édit. T. 1, p. 254, n. 3 Poucel, op. cit, p. 15. Châtefain op. cit., p. 44, etc...

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pas créée par l'intervention juridictionnelle, mais lui préexiste (21). Par contre, il semble bien que l’autorité de la chose jugée, c'està-dire le caractère définitif, soit la caractéristique essentielle de l'acte juridictionnel. Les auteurs sont divisés sur le point de savoir si cette autorité doit être reconnue à la « décision > comme à la «constatation >» du juge (22). Mais il paraît assez arbitraire de vouloir séparer les deux éléments d’un même acte : se refuser à reconnaître le caractère juridictionnel à la « décision >» du juge, oblige à admettre la nécessité de l'intervention administrative, pour réaliser, rendre efficace la « constatation >» du juge. La fonction juridictionnelle cesserait donc de se suffire à elle-même ; et l’on risquerait de tomber dans l’arbitraire administratif.

L'obligation pour l’Administration d’assurer l'efficacité des décisions de justice est, en quelque sorte, de droit naturel, va de soi pour ainsi dire. C’est en ce sens que s’est exprimé le Commissaire du Gouvernement Rivet dans ses conclusions relatives à l'affaire Couiteas (23) : « Qu'un jugement, dès l’instant qu’il est devenu définitif, doive recevoir son exécution et, qu’à cette exécution, la force publique. régulièrement requise doive, le cas échéant, prêter son concours, c’est là un principe indiscutable qui trouve son expression à la fois dans les Codes (24), dans les lois de la période révolutionnaire (25) et dans les décrets relatifs au service des places, et dont l’idée est inséparable de la conception de la vie en société ».

À cela on ne peut opposer le principe de la séparation des pouvoirs. Celui-ci, tel qu’il est interprété à l’heure actuelle (26) interdit seulement aux juges de donner des ordres à l’administrateur et à celui-ci d’en donner au juge. Or, exécuter une décision de justice, ne signifie aucunement pour l’Administration obéir à un ordre du juge. Si ordre il y a, il s’adresse seulement aux parties en litiges. Quant à l’Administration, elle est tiers : elle doit simplement tenir pour vrai la chose jugée qui, ainsi que l’a dit M. Jèze, à force de vérité légale.

Son obligation d’exécuter les décisions de justice est de la même nature que son obligation d'exécuter la loi : de même qu’en exécutant la loi, l'Administration n’obéit pas à un ordre du Parlement, de même, en exécutant un jugement, n’obéit-elle pas davantage à un ordre du juge. Le refus d’exécuter une décision de justice est simplement la violation de la chose jugée, c’està-dire une forme de la violation de la loi.