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d'exécution < manu militari », la décision faisant grief, étant sous la dépendance étroite d’une opération d’exécution. Cette opinion est controuvée par la jurisprudence qui fait souvent annuler, pour excès de pouvoirs, le refus d’exécuter un jugement judiciaire. Car un tel acte porte atteinte à l’autorité matérielle de la chose Jugée qui, on le sait, a force de vérité légale (28). On peut seulement appréhender les risques d’inefficacité d’un tel recours :

la décision du Conseil interviendra en effet, dans un délai trop long et pourra demeurer lettre morte en face de la force d’inertie de lAdministration qui, déjà indifférente à l’inexécution de la chose jugée entre parties privées, le sera aussi à l'égard de la chose jugée à son encontre. Tôt ou tard, les requérants seront réduits à introduire un recours de plein contentieux pour mettre en jeu la responsabilité de l'Administration. Mais le recours pour excès de pouvoirs conserve cependant une utilité, car l’Administration est très habile à « inexécuter » les décisions de justice. Une véritable lutte a été engagée entre elle et le Conseil d'Etat, qui, si elle n’a pas abouti à une victoire impossible du juge, a du moins permis de démasquer la plupart des manœuvres de l'Administration et de déterminer la portée exacte de ses obligations.

La jurisprudence a d’ailleurs mis longtemps à se développer. Enire l’arrêt « Les bourgmestres de la ville de Liège » et l’arrêt Couiteas, il s'était écoulé un peu plus d’un siècle, au cours duquei le Conseil d'Etat n’avait pas eu à se prononcer. Dans le premier arrêt (29) il avait eu à trancher un conflit entre la ville de Liège et lies héritiers du musicien Grétry à propos d’un arrêt de la Cour de Paris, qui avait ordonné la remise du cœur de Grétry à la ville de Liège. Or, le Préfet de Seine-et-Oise avait refusé de procéder à l’exhumation du corps du musicien, en raison des scènes tumultueuses qui pouvaient, à cette occasion, «altérer à la fois la tranquillité publique et troubler le repos dû à la cendre des morts ». Le Ministre de l'Intérieur ayant approuvé le Préfet, le Conseil d'Etat, saisi par la ville de Liège, déclara que l'arrêt de la Cour de Paris devait être «exécuté, non seulement sans obstacle, mais avec l’appui de l'Administration, à l’aide de toutes mesures d’ordre et de police qu’il lui appartient de prescrire », car, si l’autorité administrative « a le droit de choisir les mesures et le moment le plus favorable à l’exécution de l’arrêt, elle ne peut se refuser de concourir à la dite exécution ».

La note anonyme du Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (p. 293) permet de comprendre combien, à cette époque, il eut paru scandaleux qu’une décision de justice restat inexécutée, du fait de la mauvaise volonté de l’Administration.

Mais depuis cet arrêt, un siècle s’est écoulé : il y a eu l’arrêt Couitéas, les transformations économiques, sociales et morales, dont nous avons déjà parlé.

Et si tous les arrêts relèvent toujours «que le justiciable, nanti d’une sentence judiciaire dûment revêtue de la formule exécutoire, est en droit de compter sur l’appui de la force publiue pour assurer l’exécution du titre qui lui a été ainsi délivré ». Pobligation de l’Administration s’est nuancée à ÿextrême, les autorités publiques ayant, non seulement le droit de choisir

(28) V. parmi arrêts récents : C.E., 27 février 1948 Epouse du Farguier, 10 mars 1948, Soc. immobilière H. Martin, 21 awril 1948 Lamy, 21 avril 1948

Delva...

(29) C.E., 2 avril 1828. R., 289.

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moyens et moment opportuns, mais encore de refuser purement et simplement l’exéculion des décisions de justice, si cette exécution est susceptible de causer des troubles graves. Si l'Administration refuse d'exécuter une décision de justice alors que l’exécution n’aurait entrainé aucun trouble grave de l’ordre public, elle commet un excès de pouvoir et engage sa responsabilité. Elle commet ainsi une faute lourde qui ouvre un droit à indemnité au profit de l’Administré bénéficiaire d’une décision de justice (30). Spécialement, lorsqu'elle refuse l’exécution pour des motifs d'humanité, que seul le juge peut apprécier (31). Par contre, son abstention n’est plus fautive si elle est dûe à la carence du requérant qui a signalé tardivement à l'Administration l’ordonnance relative à l’expulsion de locataires ou de grévistes (32), ou si l'Administration arrive à prouver que, malgré pareille inexécution, elle est arrivée dans des délais raisonnables à donner satisfaction au requérant (33).

Car l'exécution tardive peut être elle aussi dommageable, si elle n’est pas justifiée pa les nécessités du maïntien de l’ordre public. L'arrêt Brant (34) le rappelle en ces termes : « Considérant qu'il résulte de linstruction que dans les circonstances de l'affaire, aucun motif tiré des nécessités de l’ordre public n’autorisait l’Administration à différer son intervention et qu’en retardant pendant plus de trente et un mois l’exécution de l’ordonnance de référé susvisée, les autorités chargées de la police ont commis une faute lourde en raison de laquelle le requérant est fondé à demander à l'Etat réparation du dommage que cette abstention lui a causé». A supposer que l’exécution ait été tardive et que rien ne justifiait ce retard (35), l'Administration sera donc déclarée responsable dans les mêmes conditions que s’il s’agissait d’un refus d'exécution non justifié par le désir d’éviter des troubles.

C’est là l’application pure et simple de la théorie de la responsabilité pour faute de service. Le refus systématique et inexplicable, le retard abusif, là où l’exécution de la chose jugée eut été possible, sont constitutifs d’une faute lourde qui sanctionne le manquement de l’Administration à l’une de ses plus importantes obligations.

Aussi, le Conseil d'Etat veille-t-il à ce que l’Administration n'essaie pas d’éluder au préalable ses obligations. Le refus d’exécuter une décision judiciaire n'étant valable que s’il est prouvé que lexécution aurait pu troubler la paix publique, cela oblige l'Administration à étudier chaque cas en particulier et lui interdit de soumettre toutes les exécutions forcées au régime de l’autorisation préalable (36).

(80) C.E., 17 novembre 1944 Vve Peyre 292, 3 août 1944 Canissa 347, 30 mai 1947 Epoux Terry 347, 19 juin 1946 Bros, 29 janvier 1947 Office public des H.B.M. de la Seine. S-D.J., n. 2 janvier-février 1947, p. 46.

(31) C.E., 16 avril 1946 Sté des logements économiques. S., 1947-83-16. PEUT ES 16 octobre 1946 Sté des Etablissements Langlet et C°, J.C.P.

(33) C.E., 28 mai 1947 La Mutuelle du Commerce et de l'Industrie 223,80 septembre 1942 Sté des Etablissements Le Calvez, 269, 27 janvier 1943 Soc. ner se Transports automobiles.

«Æ., 22 janvier 1943. R.D.P., 1943, p. 72. D.C., 194 : CE: S., 1944-38-41 n. Mathiot, 5 Fi Me

(35) C.E., 7 mai 1947 Soc. des Brasseries de la Meuse 180 : un délai d’exécution de 15 jours ne peut être réputé tardif.

(36) C.E., 20 décembre 1944 Union de la propriété bâtie de France, S. 1947-3-5, n. P.H. à

. Car l'Administration ne peut modifier le sens et la portée d'une décision judiciaire. 11 lui est donc interdit d'accorder des délais de grâce au débiteur condamné (37) si le juge ne lui en a pas accordés ou les lui a accordés plus brefs : elle ne peut que retarder en fait l’exécution à condition de ne pas aboutir à des délais abusifs, ou refuser cette exécution si elle est susceptible de troubler l’ordre public.

. Cependant, il semble que cette dernière proposition n’est plus aujourd'hui tout à fait exacte, En effet, il est arrivé que des locataires contre lesquels un jugement définitif d'expulsion avait été prononcé, aient par la suite bénéficié d’une réquisition qui les maintenait dans les lieux. C’est là une forme adroite et savante de l’inexécution de la chose jugée que l'Administration pense pouvoir utiliser en vertu des dispositions de la loi du 11 juillet 1938 et de l’ordonnance du 11 octobre 1945. On ne peut dénier, à priori, ce droit de l’Administration puisqu’un décret du 8 septembre 1947 (38) prévoit les formalités de réquisition des locaux au profit des locataires expulsés par jugement passé en force de chose jugée.

Mais l’acte de réquisition est-il valable lorsqu'il est pris pour faire échec à l’autorité de la chose jugée ?

Le Conseil d'Etat a décédé dans le sens de la validité parce que les actes de réquisitions « sont des actes de puissance publique indépendante des décisions judiciaires >» (39). 11 faut évidemment que le bénéfciaire de la réquisition remplisse les conditions exigées par les divers textes en la matière. Mais il faut surtout que la réquisition ne soit pas entachée de détournement de pouvoit (dont il appartient au requérant de faire la preuve), c’est-àdire n’ait pas eu pour but principal de faire obstacle à l'exécution de la chose jugée (40). La jurisprudence n’est pas sur ce dernier point bien nouvelle ; il y a longtemps que le Conseil d'Etat annule les mesures administratives prises dans le seul but de faire échec à une décision judiciaire (41).

Par contre, elle est très significative quand elle affirme la validité d’une décision administrative, en raison de la légalité d’un de ses buts, alors que certaines de ses fins sont illégales. Certes, la position de l'Administration est forte. Car elle est tiers au litige, et l’autorité de la chose jugée ne joue pas à son encontre. Elle peut, dès lors, se réfugier derrière un texte dont la portée est contraire à la décision du juge (42), sauf, bien entendu, si elle viole, non pas la chose jugée, mais le texte qu’elle interprète mal, consciemment ou inconsciemment (43).

Seule, la chose jugée au pénal a autorité absolue (autant qu’elle statue sur les faïts et non sur leur qualification) : l’Administration ne peut sanctionner disciplinairement une faute, alors que le juge répressif a constaté l’inexistence des faits (44).

(37) C.E., 21 mai 1943 Lacombe de Villers 128, 11 décembre 1943 Champsavoir, S., 1943-3-24, 20 janvier 1944 Fiselier 24, 2 février 1944 Simon, S., 1945- 3-11, 4 février 1944 Lemoine, J.C.P., 1944 IV 45, 19 avril 1944 Vve Vinckel- Chenot 114, 20 septembre 1944 Debailleul 251, 25 octobre 1944 Saurie 292.

(39) C.E., 23 mars 1945 Laruelle. S., 47-3-25 n. P.H., D., 1946 J. 5.

(40) C.E., 26 décembre 1945 Frêne 271, 5 février 1947 Roussel de Vauvili 48.

EU C.E., 21 mars 1873 Cie Ragar 269, 9 juin 1893 Thorrand 449,

@2) C.E., 13 mars 1874 Talfer, S., 1876-2-59, 6 août 1878 Beauvoir, S., 1879-2-25.

(43) C.E., 8 juillet 1879 Coudray, S., 1900-3-95.

(44) C.E., 18 février 1944 Poncet, S., 1944-3-47.

Mais néanmoins, la jurisprudence ne faisait jusqu'ici qu’accorder la prééminence à une loi ou à un règlement sur un jugement, ce qui pouvait se justifier par la plus grande portée des mesures légales ou règlementaires. À l'heure actuelle, il s’agit de tout autre chose : la préeminence est reconnue à une décision individuelle de réquisition sur une décision juridictionnelle individuellé. Le Conseil d'Etat rappelle que les réquisitions sont des actes de puissance publique ; est-ce un retour à la notion d’acte discrétionnaire ? Non, puisqu'il faut que le but recherché par la réquisition soit celui qui est imposé par la nature même de l'institution.

Il y a cependant là un acte essentiellement préjudiciable au propriétaire bénéficiaire d’un jugement qui expulse un locataire. Il est certain qu’il s’agit d’un préjudice spécial (tous les appartements réquisitonnables n’ont pas été réqusitionnés) dont il n’est pas sur que la victime doive en supporter définilivement la charge.

Car il y a toute une jurisprudence du Conseil d'Etat qui accorde une indemnité au bénéficiaire d’un jugement lorsque l'Administration a refusé de prêter main forte à l’exécution de ce jugement, bien que ce refus soit parfaitement justifié en raison des troubles graves qu’aurait pu entrainer l’exécution de la sentence judiciaire.

Cette jurisprudence est née à l’occasion de la célèbre affaire Couitéas. Il s’agissait du refus du Gouvernement de mettre en mouvement d'importantes forces militaires, afin de déloger, en Tunisie, des groupes imposants de nomades qui s’obstinaient à demeurer sur les terres dont la propriété avait été, par jugement, reconnue au sieur Couitéas. Le Conseil d'Etat accorda à celui-ci une indemnité. « Considérant. que si. le Gouvernement a le droit de refuser le concours de la force armée, tant qu’il estime qu’il y a danger pour l’ordre et pour la sécurité, le préjudice qui peut résulter de ce refus, ne saurait, s’il excède une certaine durée, être regardé comme une charge incombant naturellement à l'intéressé, et qu’il appartient au juge de déterminer la limite à partir de lauqelle il doit être supporté par la collectivité » (45).

Les mêmes considérants ont été adoptés dans une affaire époux de Richemont (46) où le refus de l’exécution d’une décision de justice avait également privé un propriétaire de son droit de possession.

L'indemnité ainsi accortée l’est une fois pour toutes (47), car elle est censée compenser le dommage subi et non une faute d'abstention de l’Administration. S’il était permis de recourir de temps à autre contre l'Etat pour de pareils faits, l’indemnité accordée prendrait les allures d’une astreinte tendant à forcer Administration à agir.

Or, celle-ci n’est pas obligée d’agir dès lors que son action pourrait provoquer des troubles graves. L’indemnité accordée l'est en vertu du principe qu’il n’est pas juste de faire pâtir une minorité des mesures prises dans l’intérêt de tous.

Il a été fait application de la jurisprudence Couitéas, au refus du Gouvernement de faire évacuer les ouvriers en grève

(45) C.E., 30 novembre 1923 Couitéas 789.

(46) C.E., 23 mars 1945. R., 60.

(47) C.E., 6 novembre 1936 Héritiers Couitéas 867.

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occupant les usines, nonobstant les décisions judiciaires ordonnant leur expulsion. Le refus d'expulsion est parfaitement légitime dans l'éventualité de troubles sérieux. Mais «le préjudice qui peut résulter de ce refus ne saurait être regardé comme une charge incombant à l'intéressé, que si la situation re s’est pas prolongée au-delà du délai dont l'Administration doit normalement

disposer, compte tenu des circonstances de la cause, pour exercer son. action » (48).

Le préjudice subi est évidemment celui qui provient, non de l’occupation des usines, mais du refus d'expulsion. Mais la formule du Conseil d'Etat est par ailleurs un peu vague : ne Dose pas l'entendre comme établissant l'obligation pour ‘Administration d’agir, passé un certain délai, le retard étant générateur d’indemnité par nature ? Telle n’a pas été l’ntention du Conseil d'Etat. Il a simplement voulu reconnaître un droit à indemnité, né d’un acte dommageable, mais régulier de l’Adminstraton. Il y a là smplement une appleation de la théorie du risque, ou, si l’on veut, de la théorie de la responsabilité de l'Etat, basée sur la péréquation des charges sociales.

Il ne peut certainement s’agir de responsabilité pour atteinte à la propriété immobilière. C’est en effet la possession et non la propriété qui est touchée et, de toutes façons, la théorie de lexpropriation indirecte ne donne lieu à une indemnité que si l'Etat a bénéficié de cette voie de fait.

Or, si l’on peut dire que l'Etat, dans l'affaire Couitéas a évité surement des dépenses et des pertes de vies humaines, cela est beaucoup moins évident en matière d’occupation d’’usines. Quoiqu'il en soit, la responsabilité de l'Etat ne peut être fondée sur l’enrichissement sans cause, car l’inaction des forces de police est par hypothèse justifée.

La jurisprudence Couiteas a donc établi un mode spécial d'indemnisation que nous rencontrons pour la première fois en matière de l’inexécution d’ure obligation de faire. Elle est éminemment progressive, car elle constitue une menace pour l'Etat qui sait à l’avance que son abstention, même légitime, peut en certaines circonstances être génératrice d’une responsabilité. Et, chose plus importante encore, elle interdit à l'Etat d’éluder ces obligations, puisqu'elle coexiste avec la jurisprudence qui frappe l'Etat en cas d’abstention fautive.

L’abstention de l’Administration au cas d’inexécution de la chose jugée est donc assez sévèrement sanctionnée. Malheureusement, indemniser n’est pas agir, et il est à craindre, surtout en matière de logement, que les requérants se lassent d’agir en dommages et intérêts, après avoir vainement tenté d’obtenir l’expulsion d’un locataire que l'Administration, le plus souvent, s’obstinera à leur refuser, malgré toutes les décisions du Conseil d'Etat.

(48) C.E,, 3 juin 1937 Soc. Cartonnerie Saint-Charles, 11 juillet 1939 Soc. anonyme la Soie 471, 23 octobre 1942 Soc. Les Docks Rémois, 18 décembre 1942 Soc. les Magasins réunis de Bercy, 15 janvier 1943 Fonderies Franco-Belge, 1°" juin 1943 Soc. anonyme du Bon Marché, 11 juin 1943 Soc. France-Transports-Domicile, 17 décembre 1943, Soc. anonyme des Etablissements Bauman.

. SECTION 2..— L'INEXECUTION DES PEINES PRONONCEES PAR LES JURIDICTIONS REPRESSIVES (49)

Pour être moins sensible qu’en la matière de l’exécution des décisions civiles, le phénomène de l’abstention n’en est pas moins aussi réel dans celle de l’exécution des peines. En temps normal, il passe à peu près inaperçu, tout au moins du grand public : il a fallu la commutation systématique par le Président Fallières de la peine de mort, pour attirer l’attention sur ce problème et spécialement sur l’exercice du droit de grâce. Par contre, en matière politique, il en est tout autrement : la situation de Lesseps, condamné, non gracié, mais dont la condamnation ne fut jamais exécutée, fit grand bruit en son temps ; il en est de même aujourd’hui, à l’égard de lexécution ou de l’inexécution des condamnations prononcées pour cause de collaboration ou d’intelligence avec l’ennemi.

Négligeant la polémique et les aspects contingents du problème, nous nous attacherons exclusivement à en déterminer les données et à en fournir les solutions à un strict point de vue juridique. |

II s’agit de savoir si l'Etat a le droit d’exécuter comme bon lui semble les peines prononcées par les juridictions répressives. Possède-t-il ou non un pouvoir discrétionnaire, laissant sans recours tant le condamné lui-même que ses victimes ? Il semble naturel que ces derniers aient droit à ce que la peine prononcée soit exécutée. Mais on a vu aussi un condamné à mort recourir devant le Conseil d'Etat contre le prétendu excès de pouvoir du décret de grâce, qui avait commué sa peine en celle de vingt ans de travaux forcés et de vingt ans d’interdiction de séjour, peine qui, à ses dires, n’était plus seulement afflictive, mais afflictive et infamante, ej de plus n’était pas prévue par le Code de justice militaire (50). De pareils cas d’abnégation juridique sont rares. Il est par contre plus fréquent de voir des recours dirigés contre le rejet d’un recours en grâce ou les refus de mise en liberté.

Or, à tous ces recours, le Conseil d'Etat répond toujours par une fin de non recevoir. Mais ses formules de rejet ayant subi quelques variations, il est nécessaire d’en donner quelques unes choisies parmi les plus caractéristiques, qui nous permettront peut-être de connaître les raisons profondes du Conseil d'Etat de se refuser à l'examen de pareilles requêtes.

Pour motiver son rejet des requêtes dirigées contre les mesures de grâce, le Conseil d'Etat a utilisé successivement Îles trois formules suivantes :

« Considérant que les questions que soulève le présent pourvoi sont felatives à l’exercice du droit de grâce, et ne sont pas de nature à être portées devant la juridiction contentieuse » (51).

Cette formule paraît signifier que tous les actes concernant l’exercice du droit de grâce échappent au contrôle du contentieux.

(49) Nous n’entendons parler que de l'exécution matérielle des peines privatives de liberté (peine corporelle ou pécuniaires) et non des peines privatives de droit (dégradation civique, incapacité de recevoir et de disposer à titre gratuit, interdiction légale, etc.) qui se produisent de plein droit dès que la sentence de condamnation à acquis autorité de chose jugée,

(60) C.E., 30 juin 1893 Gugel, S., 1895-3-41 n. Hauriou.

(61) C.ÆE., 16 mai 1890 de Condinguy 496 : la requête mettait en cause un Ministre qui avait fait exécuter une condamnation à l’amende, sans attendre que le recours en grâce ait été soumis au Président de la République.

Maïs la seconde formule employée ultérieurement est plus restrictive, puisqu'il est dit seulement « que les actes accomplis par le Chef de l’État, dans l'exercice du droit de grâce, ne sont pas susceptibles d’être déférés au (Conseil d'Etat par la voie contentieuse » (52).

La Haute juridiction est revenue maintenant à une formule plus large et qui est la suivante : « Considérant que les décisions que le Chef de l'Etat est appelé à prendre dans l’exercice du droit de grâce dont dépend l'exécution des peines infligées par des juridictions de l’ordre judiciaire, ne peuvent être regardées comme des actes émanant d’une autorité administrative ; que dès lors, le décret du Président du Gouvernement provisoire de la République, pris le 11 janvier 1947, avant l'élection du nouveau Président de la République et portant que sera menée à exécution la peine de mort, prononcée par la Cour de jusitce de Bordeaux, contre le sieur Gombert, n’est pas au nombre des actes dont le contrôle relève du Conseil d'Etat, juge de l'excès de pouvoir » (53).

Cette dernière formule rappelle curieusement, quoique bien plus complète, les formules utilisées par le Conseil d'Etat, pour rejeter les recours de deux forçats qui s'étaient plaint du refus du Ministre de la justice de les libérer après cinq ans de travaux forcés, sous prétexte qu'ils avaient encore à faire cinq ans de résidence, ce qui, d’après les requérants, ne signifiait aucunement que ces cinq ans de résidence dussent s’effectuer en prison. Leurs recours furent rejetés : Considérant que toutes les questions soulevées. se rattachent aux conditions d'exécution des peines, que dès lors, elles ne sont pas au nombre de celles sur lesquelles il appartient à la juridiction administrative de statuer » (54).

Par contre, on se trouve en présence d’une formule toute différente dans l’arrêt Brunaux (55) où il est dit que «les questions soulevées par le sieur Brunaux sont relatives à la régularité des mesures d’ordre intérieur pises à l’égard d’un détenu

ar l'Administration pénitentiaire ; qu’elles ne sauraient, dès ors, être portées devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux ».

Si l’on excepte ce dernier arrêt où le Conseil d'Etat affirme à nouveau son incompétence à juger les mesures d'ordre intérieur de tout service public quel qu’il soit, il semble qu’il justifie son incompétence à l’égard des mesures d’exécution des peines sur ce que celles-ci ne sont pas des actes administratifs.

C’est surtout à propos du droit de grâce que les auteurs ont débattu la question. Certains ont justifié la jurisprudence du Conseil d'Etat en disant que la Haute juridiction qui est incompétente pour apprécier l’activité des organes judiciaires, l'est en conséquence pour apprécier l'exécution des peines, qui ne sont que le prolongement des décisions de justice. |

A l'appui de cette constatation, ces auteurs font valoir que l’exercice du droit de grâce est de nature juridictionnelle, parce que le Chef de l'Etat est lié par le jugement à la constatation de culpabilité, et ne peut infliger une peine plus forte, ni toucher aux incapacités et déchéances découlant du jugement de condamnation. Ét parce que la grâce modifie profondément le régime

2) Arrêt Gugel précité. ss C9 CE. 28 HA 1947 Gombert. S., 1947-3-89 concl. Célier R.D.P., 1947, 95 n. line.

à SD CE. 27 février 1920 Mahine 227, 23 juillet 1920 Valette 77. (55) C.E., 28 juillet 1932, R., 816.

de la peine principale, donc la portée du jugement de condamnation, il ne peut s’agir que d’un acte juridictionrel, un acte administratif étant en tant que tel insusceptible de modifier un acte judiciaire (56). ,

Cette argumentation n’est pas très convaincante. En effet, il est admis que le Chef de l’Etat, peut gracier, de sa propre initiative, donc se saisir d’office, ce qu’un juge ne peut faire (97). De plus, les décrets de grâce doivent être contre-signés, ce qui est susceptible de mettre en jeu la responsabilité politique du Ministre qui a apposé le contreseing : en fait, il n’en a jamais rien été, le Parlement voyant dans le droit de grâce une prérogative personnelle du Chef de l'Etat, mais non pas forcément une prérogative juridictionnelle.

Car, comment alors interprêter la tradition qui veut que lorsque le Chef de l'Etat vient à changer entre le rejet de recours en grâce et l’exécution de la peine, le condamné puisse former un nouveau recours en grâce devant le nouveau Chef de lEtat ? C’est bien admettre que le décret de grâce ne possède pas l’autorité de la chose jugée, caractéristique essentielle de Pacte juridictionnel. D’autant plus que rien n’interdit au Chef de l'Etat qui a rejeté un recours en grâce, de revenir ensuite sur cette décision et de gracier un condamné, à la condition, bien entendu, qu’il n’y ait pas eu entre temps une exécution définitivement capitale.

La grâce ne touche pas au jugement, mais uniquement à son exécution, ce qui permet de dire que l’on se trouve en présence d’un acte de pouvoir exécutif et non judiciaire (58). Par la grâce la peine est remise, réduite ou commuée, mais la condamnation subsiste avec tous ses autres effets (notamment ceux qui ont trait aux droits des tiers). L’exécution des peines ressort naturellement à la compétence de l’exécutif, seul compétent pour l'initiative de la répression pénale. « L’exercice du droit de grâce n’est pas une suspension de la loi par un pouvoir inférieur à la loi ; elle n’est que l'exercice d’une faculté d'appréciation des circonstances que le pouvoir exécutif tient de sa nature même dans l'exercice de lune de ses attributions constitutionnelles qui est le droit de punir » (59). Ce droit paraît être consacré par le législateur ; en effet, le Code d'instruction criminelle stipule que, passés certains délais, les peines non exécutées sont prescrites. L’Exécutif a le droit de se désintéresser de l’exécution des peines : la prescription peut sanctionner sa négligence, mais elle lui permet d’apprécier aussi l’opportunité des mesures à prendre (60).

Seulement, exécutif est un terme imprécis. Quelles sont, en effet, les autorités qui participent à l’exécution des peines ?

On y rencontre à la fois des autorités judiciaires et administratives. En effet, le droit de faire exécuter la condamnation pénale

(66) CŒ Rulleau : « De la grâce en droit constitutionnel », Thèse Bordeaux, 1911.

(67) Le Chef de l'Etat peut exercer ce droit même si la Constitution a omis de: le lui reconnaître : v. à ce sujet Célier concl. pour arrêt Gombert précité, à propos de la loi du 2 novembre 1945.

(58) Cf. Gros : « Survivance de la Raison d'Etat », Thèse Paris, 1932, p. 64. Commissaire du Gouvernement Célier (arrêt Gombert précité). R. Garraud : « Traité théorique et pratique de droit criminel français », T. 2, p. 633, n. 763. me Pare « À propos de l’exercice du droit de grâce ». R.D.P.

. (60) Cf. aussi le droit de transaction relatif à l'exécution de certaines peines pécuniaires,

n'appartient pas au tribunal qui a rendu la décision, mais au Ministère Public (61). C’est celui-ci qui fixe les modes, le moment, les mesures d'exécution en se conformant à la loi et au jugement de condamnation.

Toutefois, quand le condamné a été écroué dans l’établissement où il doit purger sa peine, l’application du régime de celle-ci est l’œuvre de l’Administration pénitentiaire. Bien que rattachée depuis 1911 au Ministère de la justice, elle n’en est pas moins localement subordonnée aux Préfets et non aux magistrats. Ceux-ci peuvent bien empêcher la sortie et l’élargissement des détenus avant l’expiration de leur peine, surveiller les maisons d’arrêts et de justice (62), mais, en fait, ne le font pas. Si bien que l’on ose dire que la loi établit les peines, le juge les prononce et l’Administration les exécute. Encore faut-il préciser ce dernier point car, il semble qu’en ce qui concerne les peines privatives de liberté, l'Administration ne soit chargée que de l'exécution matérielle, sans pouvoir de décision juridique (63). De même, c’est à la requête du Ministère public que les diverses Administrations compétentes procèdent au recouvrement des amendes et frais, prononcés au profit de l'Etat. Cependant, il faut signaler que l’Administration peut agir de son propre mouvement, en ce qui concerne le recouvrement immédiat des amendes en matière de contravention de police.

Si le sursis à l’exécution de peines est accordé par le juge, préalablement à toute mesure d’exécution, la libération conditionnelle, mesure susceptible d'intervenir en cours d’exécution de peines privatives de liberté, est accordée par arrêté du Ministre de la justice, mais après avis d’un certain nombre d’autorités judiciaires et administratives (Préfet, Commission de Surveillance des Etablissements pénitentiaires, Ministère public auprès du tribunal qui a prononcé la condamnation, Comité consultatif siégeant à Paris et composé de huit membres choisis parmi des magistrats, des directeurs d’Etablissements pénitentiaires, de représentants de sociétés de patronage).

Par contre, il est des lois qui ont formellement établi une suspension administrative des peines : telles, la loi du 19 avril 1943 relative à une suspension révocable des peines privatives de liberté (ne devenait irrévocable qu’au bout d’un certain laps de temps), et la loi du 2 6juin 1944 qui autorisait les Préfets à suspendre l’exécution de certaines peines correctionnelles en faveur de certains détenus, au cas où les évènements imposaient une évacuation immédiate des prisons (64).

On retrouve au contraire une compénétration d’autorités diverses en ce qui concerne l’exercice du droit de grâce. Aux termes de l’article 35 de la Constitution du 27 octobre 1946, le Président de la République exerce son droit de grâce en Conseil supérieur de la magistrature (65). Cet organisme, loin de n’être composé que de magistrats, exerce une activité qui concerne essentiellement Ja sphère judiciaire. Cela suffit-il pour donner le caractère juri-

(61) Cass. 6 avril 1827. S., 1827-1-515. ! A

(62) V. art. 165-197-375-613-616-618. Code d’Instruction criminelle.

(63) Cf. R. Garraud op. cit., T. 2, p. 464, n. 680, v. infra, p. 599 la responsabilité de l’administration pénitentiaire peut être retenue à l’occasion de l’évasion d’un détneu. bi Me FAUNE

(64) Ces deux textes ont été annulés à la Libération.

(65) Le projet constitutionnel du 29 avril 1946 attribuait le droit de grâce au seul Conseil Supérieur de la Magistrature.

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dictionnel aux décrets de grâce et justifier ainsi l’incompétence du Conseil d'Etat ?

La Haute juridiction paraît s’être engagée dans cette voie et y demeurer fermement.

Il lui aurait été cependant facile de motiver autrement le rejet au fond des recours relatifs à l’exécution des peines. En effet, on peut reconnaître au Gouvernement un pouvoir discrétionnaire en la matière.

Car la peine se présente à l’heure actuelle comme une réaction sociale et non pas individuelle, tendant non seulement à faire expier, mais encore à préserver le corps social et à amender le coupable. De plus en plus, l’évolution du droit criminel se prononce dans le sens de l’individualisation de la peine. Ce ne peut être dès lors qu’aux autorités chargées de l’exécution, de décider si tel condamné mérite ou non d’être relevé de sa peine. Cest ce à quoi on arrive par la libération conditionnelle. Par la grâce, il est possible à J’Administration de poursuivre une politique pénale (suppression en fait, par exemple, de la peine de mort) et même une politique au sens strict du mot (apaisement de l’opinion publique) : c’est à elle seule qu’il appartient d'apprécier l’opportunité des mesures qu’elle désire prendre.

La peine ne doit pas servir la vindicte publique. Elle est due à la société, non à la foule, ni à! la victime. Personne n’a le droit subjectif en matière de répression pénale (66). C’est en ce sens qu’il a pu être affirmé que la prescription des peines était d'ordre public et qu’un condamné ne pouvait y renoncer et demander à être puni (67). C’est ce qu’au fond signifiait l’arrêt Gugel.

Mais le Conseil d'Etat n’a pas cru bon de faire appel à ces principes. Il a préféré rejeter purement et simplement les recours sans adhérer à une doctrine précise. Ainsi que l’a fort bien noté M. Waline (68) cette jurisprudence peut aboutir à un véritable déni de justice.

En effet, un décret de grâce peut être entaché d’illégalité. C'était la question soulevée par la requête du sieur Gombert, qui prétendait que le rejet de son recours avait été prononcé par une autorité incompétente. Il se peut aussi que dans l'avenir, le décret de grâce ne soit pas pris en Conseil supréieur de. la Magistrature.

Mais il n’y aura pas de juge pour sanctionner pareilles irrégularités. Si le Conseil d'Etat avait simplement reconnu au Gouvernement le pouvoir d'apprécier discrétionnairement l’exécution ou l’inexécution des peines, il aurait été possible aux requérants d'exiger que ce pouvoir fut exercé par l’autorité compétente et dans les formes voulues.

Malheureusement, le Conseil d'Etat se déclare incompétent quant à la forme et quant au fond, motif pris de ce que l’exécution des peines n’est pas un acte administratif, ce qui est vite dit, si l’on considère l’extrême complexité des rapports en la matière, des autorités administratives et judiciaires.

(66) Cf. Bonnard : € Le contrôle juridictionnel de l'Administration, PUTE: (67) Cf. n. sous Lyon 80 juin 1887. S., 1889-2-65. (68) N. sous arrêt Gombert, op. cit., loc. cit.