CHAPITRE VI

L'ABSTENTION DE L'ADMINISTRATION CONTRACTANTE ET LE RECOURS DES TIERS AU CONTRAT

Les taches considérables de l'Administration contemporaine et son équipement technique insuffisant, l’obligent à avoir souvent recours à la collaboration des simples particuliers. La conclusion de contrats, spécialement des marchés de fournitures et de travaux publics, est un aspect normal du fonctionnement des services publics. La concession de service public est, elle aussi, une conséquence de cet état de choses : si ce mode d’exploitation, violemment critiqué de nos jours par les doctrines socialistes et communautaires, qui font valoir qu’il est immoral que la gestion d’un service public aboutisse à l’enrichissement d’un simple particulier, tend peu à peu à disparaître pour être remplacé par de nouvelles formes plus ou moins étatisées (régies, entreprises nationalisées) ou impliquant une forme d’association du capital privé et du contrôle étatique accordant à celui-ci une immixtion dans l’entreprise même (sociétés d'économie mixte), il n’en reste pas moins que la concession a permis à l'Etat de faire effectuer d'immenses travaux à une époque où, insuffisamment outillé, il ne lui était pas encore imposé une fonction interventionniste aussi accusée que de nos jours.

La conclusion de contrats étant donc une manière de faire fonctionner les services publics, il est normal que les administrés s’intéressent à leur exécution. L’Administration possédant, lorsqu’il s’agit d’un contrat administratif, des pouvoirs de contrôle et de surveillance extrêmement importants, puisqu'ils peuvent aller jusqu’à la modification et à la résiliation unilatérale du contrat, les administrés ont le droit de lui reprocher, en certaines occasions, de n’avoir pas exercé ses pouvoirs : surtout lorsque le contrat établit un service public, l'Administration contractante faisant alors figure d’autorité supérieure, dont le rôle est apparemment analogue à celui d’une autorité hiérarchique ou d’une autorité de tutelle.

Il s’agit de savoir, dès lors, si les administrés ont le droit d’exiger que l’Administration oblige son co-contractant à exécuter son contrat. C’est là un problème différent de celui qui est posé par la nature des rapports entre les administrés et le co-contractant de l’Administration (1).

Le principe du droit privé en la matière est que les contrats ne peuvent avoir d'effet qu'entre les parties contractantes (art. 1165, Code civil). Cependant, un contrat peut produire des effets à l’égard des tiers et plus présicément peut leur bénéficier qu’il s’agit d’une stipulation pour autrui.

() V. infra, p. 292 ets,

La situation est sensiblement différente en droit public. Car le contrat administratif est conclu indéniablement dans un but de service public. Le doyen Hauriou a fait, à justetitre, observer (2) que le principe de relativité des conventions n’avait guère de sens en droit public, étant donné que la plupart des clauses des contrats avaient pour fondement des textes règlementaires (cahiers des charges, cahiers des clauses et conditions générales) qui contribuent à donner aux contrats administratifs un caractère plus objectif que subjectif.

Mais, ainsi que le dit M. Péquignot, la théorie du contrat administratif «est encore trop peu évoluée pour que l’on puisse dire qu’une théorie cohérente ait été déduite de cette idée, qu’il est de l’essence du contrat administratif de produire des effets à l’égard du public, étranger à sa conclusion, parce que le contrat a un but de service public » (3).

La question n’a été, à peu près, posée en jurisprudence qu’à

ropos de l'effet des contrats de concession à l’égard des tiers. 1 s’agissait, en effet, de savoir si les tiers pouvaient exiger que l’autorité concédante fasse pression sur le concessionnaire pour qu’il exécute les obligations qui sont à sa charge de par le contrat de concession.

Dans des arrêts très anciens, le Conseil d'Etat n’avait pas admis (il est vrai qu’il ne s’agissait pas de contrat de concession) ce droit des tiers à contrôler les actes de l’Administration cocontractante. Par une décision Liébard (4), le Conseil l'Etat a refusé à une commune le äroit d'intervenir dans un litige entre l'Administration et des entrepreneurs de travaux publics. Un pont détruit lors des invasions de 1815, avait été reconstruit, maïs, malgré les protestations des entrepreneurs et des habitants d’une commune, l’Administration interdisait toujours le passage des véhicules trop lourds sur ce pont à péage. La Commune intervint dans le litige qui opposait ainsi l'Administration et un co-contractant, spécialement pour demander la suppression du péage. Le Conseil d'Etat refusa d'admettre cette intervention : « Considérant qu’il s’agit dans l’espèce d’un débat qui s’est élevé entre l'Adminisration et les sieurs Liébart et Guyard sur le sens et l’exécution d’un contrat auquel la commune de Chatou est demeurée étrangère et qui a eu pour objet la construction d’un pont sur une route départementale, d’où il suit que cette commune ait, ‘sans qualité pour intervenir dans la cause ».

La même solution est donnée par l’arrêt Sauphar (5). Une voiture avait versé après avoir heurté un pavé enlevé à la suite de travaux sur une route. Les entrepreneurs de travaux publics avaient été condamnés civilement et correctionnellement, mais le conflit avait été élevé, motif pris de ce que le dommage constituant une infraction aux clauses du cahier des charges, il n’appartenait qu’à l’Administration d’interprêter ces clauses : « Considérant que l’interprétation dudit cahier des charges et la question de savoir si les ordres de Administration avaient été exécutés, n'appartient qu’à l’autorité administrative de statuer ».

C'était ainsi, on ne peut plus nettement affirmer en droit public Île principe de la relativité des conventions. Mais, cette

(2) N. au S., 1902-3-73.

(3) « Théorie générale du Contrat Administratif », p. 548-549, (4) C.E., 3 mars 1837. R., p. 67.

(5) C.E., 23 avril 1840. R., p. 133.

Jurisprudence n’est plus maintenant qu’un souvenir historique. Elle est aujourd’hui, en effet, établie en sens tout à fait contraire : les administrés, par la voie du recours pour excès de pouvoir, peuvent faire annuler la décision par laquelle l’Administration concédante refuse de faire pression sur son concessionnaire — et par la voie du recours en indemnité, faire sanctionner son abstention fautive et préjudiciable (6).

. Le problème délicat est celui qui est relatif à la déterminaton des administrés, tiers au contrat, qui ont qualité pour exiger cette action de l’Administration.

M. Jèze (7) affirme que tout recours est interdit aux tiers autres que les usagers qui sont les bénéficiaires directs du service public. Mais, si l’on considère l'arrêt Storch (8), on voit qu’un commerçant fut admis, par le Conseil d'Etat, à demander l’annulation d’un arrêté préfectoral qui, en violation d’un contrat de concession, avait autorisé le concessionnaire à poser des conduites électriques aériennes, destinées à l’emploi d’un matériel à trolley. Or, le requérant ne se plaignait pas en sa qualité d’usager, puisque sa requête n’était pas relative au fonctionnement du service public, mais l’établissement d’un ouvrage public. En outre, le recours est ouvert aux administrés qui ne son! pas encore usagers et qui sont simplement dans la situation d’usagers éventuels. Le recours est admis pour sanctionner l’abstention de l’autorité concédante, qui n’a pas forcé son concessionnaire à contracter avec les administrés qui veulent bénéficier du service, ou à leur accorder la prestation à laquelle ils ont droit, en vertu du contrat qu’ils ont conclu avec le concessionnaire.

Le droit d’exiger l’action du concédant a été consacré par l'arrêt Syndicat du quartier Croix de Seguey-Tivoli (9), où était incriminé le refus de l’Administration d'imposer à son concessionnaire de créer une ligne de tramways. Très souvent, le Conseil d'Etat signale expressément qu’il est compétent parce que la décision de l’Administration est un acte administratif distinct du litige d’ordre privé qui existe entre le concessionnaire et l’usager du service (10).

Mais la décision de refus n’est annulée, le concédant n’a d'obligation d’agir sur son concessionnaire, que si les lois, règlements et cahiers des charges enjoignent à l’Administration d’exercer son pouvoir de contrôle et de surveillance. Si cette obligation n'existe pas, l’autorité concédante peut valablement refuser cette intervention : « Considérant que l’article 4 de la loi du 15 juillet 1845 ef l’article 15 du règlement d'Administration publique, n’ont pas édicté l’obligation pour les Compagnies de chemins de fer d'établir à toutes croisées de routes de terre, des barrières mobiles ; que dès lors, le sieur Petrucci n’est pas fondé à soutenir que c’est en violation des textes précités, que l’Administration a refusé de prescrire à la Compagnie des chemins de fer de Paris à Orléans, d'établir un passage à niveau pour le chemin rural non

(6) L’administré-contribuable d’une Commune peut suivant les termes de l’article 123 de la loi de 1884 exercer les actions que cette Commune néglige d’exercer à l’encontre de son concesionnaire : v. infra, p. #79,

(7) Principes généraux du droit administratif, T. 3, p. 330.

(8) C.E., 8 février 1905. R.D.P., 1906, p. 346. \

(9) C.E., 21 décembre 1906. S., 1907-3-35 concl. Romieu.

(10) C.E., 27 novembre 1935 Beaudoin. S$., 1936-3-74 n. Blœvæt,

reconnu, dit chemin des mules, situé sur le territoire de la commune d'Escoublac et intercepté par la voie ferrée dont s’agit » (11).

L'obligation de l’autorité concédante n’existe pas non plus lorsque les dispositions des cahiers des charges sont par trop imprécises et nécessitent une interprétation par le juge du contrat (12) : toutefois, il faut signaler qu’il semble qu’à l'heure actuelle, le Conseil d'Etat juge de l’excès du pouvoir se reconnaisse compétent pour interprêter les clauses obscures (13).

Les abstentions de l’autorité concédante sont aussi sanctionnées sur le plan du recours en indemnité (14). C’est ainsi qu’une autorité concédante a été condamnée à une indemnité pour n'avoir pas contrôlé si le concessionnaire avait contracté une police d’assurances auprès d’une compagnie sérieuse, ainsi que son contrat de concession lui en faisait une obligation (15), ou pour ne lui avoir pas prescrit d’exécuter les travaux nécessaires pour parer à un danger dû au caractère défectueux d’un ouvrage public utilisé par le concessionnaire (16).

Il n’est pas que les simples administrés pour pouvoir exiger cette intervention de l'autorité concédante. Le personnel du concessionnaire a, en effet, le droit de contraindre le concédant à agir sur le concessionnaire pour qu’il respecte les clauses stipulées en faveur dans Pacte de concession. Cest devant le juge du contrat que le personnel, partie au contrat, peut mettre en cause l’abstention de l’autorité concédante (17) Quant au Syndicat du personnel, qui, en tant que syndicat, n’est pas partie au contrat, il doit utiliser la voie du recours pour excès de pouvoir pour faire annuler la décision par laquelle l’autorité concédante a refusé d’user des pouvoirs dont elle dispose pour exiger du concessionnaire qu’il s’acquitte des obligations auxquelle il est tenu, vis-à-vis du personnel, par application du contrat de concession (18), (18 bis).

Ainsi, les tiers peuvent recourir contre le refus du concédant, de forcer le concessionnaire à remplir ses obligations envers eux. Il en est autrement si leur recours met uniquement en cause les rapports du concédant et du concessionnaire, c’est-à-dire les pouvoirs de modification ou de résiliation du contrat : « Considérant d’une part, qu’il appartenait à l'Etat d’user ou de ne pas user, selon les circonstances de la faculté qui est réservée par

(11) C.E., 12 janvier 1934. Petrucci 79.

(2) Arrêt Beaudoin précité.

(3) V. infra, p. 994.

{4 En vertu des principes généraux, c’est évidemment le juge administratif et non le juge judiciaire, qui est compétent pour apprécier cette responsabilité de l’administration concédante : Req. 27 mai 1946. D., 1946. J. 396.

(5) C.E., 5 novembre 1937. Caire 899.

(6) C.E., 10 mai 1944 C° Générale des Eaux de la banlieue de Paris 135.

(7) C.E., 12 juin 1936. Périé D.H., 1936-576.

(18) C.E., 22 juillet 1927 Syndicat des secteurs électriques de 1 ine. S., 1929-83-86. 4 D RO:

(8 bis) Signalons que le concessionnaire à qui le concédant a rappelé ses obligations (étant admis d’ailleurs que le concédant ne peut se substituer aux usagers pour exercer leur action individuelle contre le concessionnaire : C.E., 6 décembre 1935 Ville de Bergerac. S., 1936-3-65 n. Laroque) peut recourir contre la décision de l’autorité concédante, soit devant le juge du contrat si l’autorité a agi en vertu du contrat (C.E., décembre 1944. Soc. des forces motrices de la Haute-Durance. S., 1946-3-12) soit devant le juge de l’excès de

pouvoir si elle a agi par voie réglementaire (cf. de Font Réaulx « Les Conseil de Préfecture », T. 1, n° 60.) vi

le cahier des charges, de prononcer la déchéance en cas d’inexécution des obligations du concessionnaire » (19).

« Considérant que cette ligue n’avait pas qualité pour demander au Conseil de Préfecture l'annulation du contrat intervenu entre la ville de Tonneins et la Société d’Electricité, gaz et eau de Tonneins, contrat auquel elle n’était pas partie » (20).

.. Les tiers ne peuvent donc incriminer l’inaction de l’autorité concédante que lorsqu'elle a eu pour conséquence de paralyser leurs droits à l’exécution du contrat. Aussi, a-t-on pensé naturellement à rattacher les effets du contrat à la stipulation pour autrui (21). Nous ne ferons pas pour l'instant, ni l’exposé ni la critique approfondie de cette théorie que nous aurons tout loisir d'exposer quand nous étudierons le problème plus vaste des obligations de contracter de l’Administration (22).

On peut seulement faire remarquer dès à présent, que l’obligation qui incombe à l'autorité concédante, en vertu de l’acte de concession à une nature plus règlementaires que contractuelle, puisque, ainsi que nous venons de le voir, les tiers n’ont pas le droit d’exiger qu’elle inflige au concessionnaire des sanctions de nature contractuelle.

Comment, dès lors, ne pas rapprocher de cette obligation celle qui ordonne à l'Administration de faire respecter, par son concessionnaire, les lois et règlements en vigueur, en dehors des stipulations de l’acte de concession (23). Aussi, l’on ne peut que souscrire à cette conclusion de M. Péquignot (24) : «Il est de l'essence des contrats administratifs de produire des affets à l'égard des tiers, parce que l’Administration n’a pas stipulé dans un intérêt égoïste, mais animé par un but de service public et en vue de l'intérêt général, c’est-à-dire pour le public. Ce faisant, l'Administration a pu faire naître des droits et charges sur Îa tête du public, tiers par rapport au contrat, car elle jouit d’un

ouvoir règlementaire qui lui permet ainsi d'imposer unilatéraement des obligations et de créer des droits ».

(19) C.E., 24 décembre 1897. Saboulard 852. À

(20) C.E., 17 janvier 1936 ligue des consommateurs d'électricité 7.

(21) Concl. Romieu pour arrêt Croix de Seguey-Tivoli précité.

(22) V. infra, p.292 ets. ; Ur

(23) C.E., 26 juin 1931, Chambre Syndicale des propriétaires loueurs d’autocars 707.

(24) Op. eit.; p. 571.

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