SOUS-SECTION 1. — L'ORGANISATION PROPREMENT DITE DES SERVICES PUBLICS

Organiser le sservices publics consiste essentiellement à prévoir et fixer les règles de leur fonctionnement : décider s’ils seront gérés par l'Etat, les collectivités territoriales décentralisées ou les établissements publics, sous forme de régie directe ou intéressée, de concession ou de monopole. Autorités législative ou exécutive sont également compétentes pour prescrire des règles d'organisation, les premières étant, en principe, seules compétentes pour établir les règles destinées à avoir des répercussions budgétaires et pour limiter les libertés publiques, les secondes s’occupant surtout des questions de détail, c’est-à-dire de l’organisation intérieure des services.

On voit par là que les problèmes de création et d’organisation sont intimement liés. Il n’est, en effet, de création efficace que si elle est techniquement mise en œuvre. Par ailleurs, il est très difficile de déterminer exactement les limites de ces activités. Lorsque l’Administration refuse de rétablir ou de déplacer une gare, vis-à-vis du requérant qui se plaint de l’inexistence de celle-ci dans la localité où il habite, elle se refuse à accomplir une acte de création ; mais cependant le service des chemins de fer existe déjà, et il s’agit alors de décider si l’arrêt des trains est opportun à tel endroit, ce qui est, de toute évidence, un problème d’organisation. Aussi, n'est-il pas étonnant de voir le Conseil d'Etat décider dans ce cas que l’Administration décide discrétionnairement de l’établissement ou du déplacement d’une gare (24). Le principe est donc celui du pouvoir discrétionnaire des autorités publiques en matière d’organisation comme de création.

La jurisprudence du Conseil d'Etat, sans être sur ce point très fournie, permet cependant d'illustrer par quelques exemples cette constatation.

Si les simples particuliers se désintéressent, en général, de la forme que les pouvoirs publics entendent accorder à leurs services en régie, il n’en est plus de même lorsqu'il s’agit des concessions ; car en ce cas, il est des individus particulièrement intéressés à ce que cette forme d’exploitation du service public soit adoptée : nous voulons parler des éventuels concessionnaires, de ceux qui postulent l’octroi d’une concession de service public.

Or, le Conseil d'Etat a toujours été très net : personne n’a un droit à obtenir une concession (25), non plus qu’à exiger la réunion de plusieurs concessions en ses mains « Considérant qu'aux termes de l’article 31 de la loi du 21 avril 1810, plusieurs concessions pourront être réunies entre les mains du même concessionnaire, que par cette disposition, le dit article qui est placé dans la section même de la loi relative à l’obtention des concessions, a entendu réserver au Gouvernement le droit de se

… (24) C.E., 28 janvier 1864 Hachard 87. 30 novembre 1893 Epoux Mortareux. (25) C.E., 4 juillet 1827 Bonnelli de Serres 635. 12 janvier 1877 London and Lisbon Corte Wood Company 40. 12 novembre 1880 Océant 862,

prononcer sur la réunion des exploitations, comme s’il s'agissait d’une concession primitive » (26).

Il est une autre catégorie d’intéressés qui se plaignent très souvent devant le Conseil d'Etat de l’organisation ou de l'inorganisation des services publics. Ce sont les fonctionnaires, qui sont en effet les premiers touchés par les mesures qui visent à répartir les tâches, attribuer les emplois ou fixer les horaires des travaux.

.. Ici encore es‘ reconnu à l’Administration un pouvoir discrétionnaire (27). Elle peut faire passer un fonctionnaire d’un service dans un autre (28), modifier les horaires du service (29), fixer la date des vacances (30), supprimer une commune de la circonscription de la perception à laquelle un percepteur vient d’être nommé (31), répartir à sa guise les postes entre les agents publics (32), règlementer les uniformes et les insignes des grades (33), sans qu’il soit possible de critiquer l’opportunité de ces actes (34).

L'article 20 de la loi du 19 octobre 1946, portant statut des fonctionnaires ne fait pas autre chose qu’appliquer ce principe lorsqu'elle décide que les Comités techniques paritaires où les fonctionnaires sont représentés par les délégués des Associations syndicales les plus représentatives, sont compétents pour examiner les problèmes intéressant l’organisation des services, peuvent même s’en saisir d'office et doivent être au courant des suites données à leurs propositions, mais n’ont aucunement pouvoir de décision en la matière.

Les questions d’organisation sont susceptibles aussi d’intéresser les administrés. Si l’on considère, par exemple, la loi de finances du 23 décembre 1946 (35) dont l’article 11 prévoit l’établissement d’un plan de suppression de services et de licenciement d’agents non titulaire de l'Administration, en vue de réaliser une diminution globale de cinquanie mille emplois sur l’effectif du personnel en service au 1% janvier 1947, on voit aussitôt que les mesures prévues n’intéressent pas seulement les fonctionnaires qui peuvent en être atteints, mais aussi les simples particuliers qui, non seulement, en leur qualité de citoyens et d’administrés soucieux de voir allégée la machine administrative, mais aussi de contribuables désireux de voir l'Etat réaliser des économies, ont le plus grand intérêt à ce que cette réorganisation ne demeure pas à l’état de projet.

Or, en principe, les administrés ne peuvent obliger l’Administration à organiser les services publics dans le sens qui leur conviendrait. C’est ainsi qu’ils n’ont aucun droit à demander que l’autorité budgétaire alloue les crédits nécessaires pour assurer l’organisation et le fonctionnement d’un service public (36).

(26) C.E., 20 janvier 1893 Prax 50.

(27) Mestre n. sous C.E., 29 mars 1929 Gros S., 1929-3-129. (28) C.E., 6 juillet 1917 Bruhat 552.

(29) C.E., 8 juillet 1921 Lacroix 690.

(30) C.E., 28 février 1930 Remoux 227.

(31) C.E., 13 mars 1914 Wuillermoz 354.

(32) C-E., 23 octobre 1946 Fenech J.C.P., 1946-4-11.

(33) C.E., 13 novembre 1885 Sevigny.

(84) C.E., 24 janvier 1919 Fédel 85.

C.E., 15 novembre 1907 Poirier 820 concl, Teissier, cf. Jèze in R.D.P.

Mais il est une limtie à ce pouvoir discrétionnaire. S'il est la plupart du temps total, lorsqu'il s’agit d'organiser un service nouvellement créé, il n’en est plus de même lorsque l’Adminis- .tration réorganise un service qui fonctionne depuis longtemps. Car, ce fonctionnement est basé sur des textes règlementaires ou légaux, en vertu desquels des droits ont pu être acquis. Par conséquent, l'Administration ne peut prendre ou se refuser de prendre une mesure d'organisation qu’à la condition d’avoir eu en vue les intérêts du service (37).

De telle sorte que le Conseil d'Etat ne déclare pas irrecevable les requêtes dirigées contre les mesures d’organisation (38), mais les admet « lorsque le requérant justifie du fait que la mesure est susceptible d’avoir une incidence sur les droits qu’il tire de la loi ou du règlement ; et l’annulation est prononcée lorsque la décision prise en dehors de: l'intérêt du service, est contraire, soit à la légalité objective, soit aux droits du requérant, sort des limites dans lesquelles le Conseil d'Etat a entendu enfermer l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui la fonde » (39).

C’est en ce sens qu’un Préfet peut déclarer nulle de droit la délibération d’un Conseil Municipal qui avait organisé le corps des sapeurs pompiers, dans le but de se soustraire aux prescriptions du décret du 10 novembre 1903 (40). De même, le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir la décision d’un Ministre de l’Instruction publique qui avait créé une école mixte, en remplaçant deux écoles à une classe chacune, par une école à deux classes avec enseignement donné dans les mêmes locaux, alors que la loi du 30 octobre 1886 prévoyait le régime mixte, non comme un système pédagogique, mais uniquement pour éviter aux communes pourvues de ressources insuffisantes, la charge d’une école de filles et d’une école de garçons (41).

Le détournement de pouvoir apparaît encore plus nettement, et le Conseil d'Etat le sanctionne impitcyablement, lorsque, sous prétexte de réorganisation du service, un fonctionnaire s’est vu retiré titre et indemnité de fonction, cependant que ceux-ci étaient attribués à un autre et que la réorganisation prétendue n'était jamais effectuée (42).

Mais le contrôle du Conseil d'Etat se borne là. Il ne lui appartient pas de juger de l’opportunité d’une mesure d’organisation. La jurisprudence relative aux refus de concession est sur ce point particulièrement nette.

Il y a excès de pouvoir à refuser une concession sous prétexte qu’il ne peut être donné suite à la demande, motif pris de ce que le demandeur voulait obtenir une concession de mines de phosphate, alors que, selon le Ministre, les phosphates n’étaient pas compris dans l’énumération de article 2 de la loi du 21 avril 1810 : car le Ministre a pris seul sa décision de refus alors qu’un décret en Conseil d'Etat était pour cela nécessaire,

(37) Cf. arrêts Wuillermoz et Remoux précités. En ce qui concerne le déplacement des fonctionnaires, v. arrêt Gros précité et C.E., 24 janvier 1913 Simon S., 1918-1919-3-29. 21 mai 1920 Deslandres 523.

(38) C.E., 2 décembre 1931 Hilaire Darrigrand 1035.

(39) Rivero: « Les mesures d’ordre intérieur administratives », Thèse Paris, 1934, p. 195 et s.

(40) C.E., 22 février 1907 Conseil Municipal de St-Galmier, S., 1907-3-76. D., 1908-3-95.

(41) C.E., 12 avril 1930 Oger 470.

(42) C.E., 19 juin 1946 Soulomagnon J.C.P., 1946-4-138.

et que les phosphates faisaient partie de l’énumération. Mais, le Conseil d'Etat précise bien qu’il n’annule que «en la forme », l'opportunité de l’accord de concession devant être, en définitive, appréciée par l'Administration, mais selon les formes prescrites (43). Si l’erreur de droit ou le détournement de pouvoir ne sont pas prouvés, le Conseil d'Etat maintient la décision de refus de concession, qui légalement fondée, non entachée de détournement de pouvoir, relève alors exclusivement du pouvoir d'appréciation de l'opportunité de la part de l'autorité compétente (44).

Lorsque le Conseil d'Etat accorde des dommages et intérêts, ceux-ci sont dus, soit en raison d’un contrat de concession dûment approuvé, mais rompu unilatéralement par l’Administration concédante (45) ou qui obligeait celle-ci à donner la préférence à son concessionnaire lorsqu'un nouveau mode d’exploitation viendrait à être découvert (46). Mais, il n’y a pas lieu à indemnité tant que le contrat de concession n’est pas conclu (47), ce qui est bien la preuve qu’il n’y a pas de droit à obtenir une concession. Si cependant une indemnité est accordée alors que le contrat de concession n’est pas conclu, c’est en raison du caractère profitable pour l’Administration des travaux ou projets effectués par le concessionnaire éventuel. Cette indemnité est fondée alors sur la théorie de l’enrichissement sans cause : par ce moyen, l’Administration est avertie que si elle a l'intention de provoquer des travaux avec l’arrière pensée de refuser l'octroi d’une concession, pour ensuite reprendre les projets à son compte, elle ne pourra aïnsi abuser de la confiance de ceux qui la sollicitent, ni profiter indûment de leur travail (48).

Il est enfin un dernier moyen pour les administrés de sanclionner le défaut d’organisation du service public. En effet, si par suite de ce défaut d’organisation, le service public se révèle inapte à fonctionner, c’est-à-dire à fournir aux administrés Îles

- avantages et prestations qu’ils sont en droit d’en attendre, ceux-ci,

tant par Ja voie du recours pour excès de pouvoir, que par celle du recours en indemnité, peuvent mettre en demeure l’Administration de leur accorder les prestations et avantages dûs, c’està-dire de faire fonctionner le service et, indirectement, de l’organiser pour que ce fonctionnement puisse être réalisé (49). II en

(43) C.E., 24 janvier 1872 Astier 34 concl. David. 10 mars 1875 Héritiers Zegut 248 concl. David, 28 mars 1877 Merijot 318.

(44) C.E., 4 mai 1917 Demoiselle Guézennec 368.

(45) C.E., 14 février 1902 Blanleuil 116.

(46) Il s’agit là des très nombreux litiges qui à la fin du xix° siècle opposèrent l'Administration et les Compagnies d’Eclairage au gaz qui réclamaient en vertu de leur contrat de concession le droit d’obtenir la concession de l’éclairage électrique. alors que l’Administration accordait cette nouvelle forme d'exploitation à d’autres individus. Cf. C.E., 11 janvier 1895 Gaz de Limoges 21-31 juillet 1896 Gaz et Eaux 611, 22 mai 1896 C° Continentale du Gaz 413, 10 juillet 1896 Colette 362, 17 mai 1896 Ville de Cannes 353, 12 iuin 1896 Ville de Montauban 465. Cf. Recueil des arrêts du Conseil d'Etat : 1887, p. 930, 1898 p. 914, 1900 p. 951, 1901 p. 1052, 1902 p. 908, 1906 p. 1086.

(47) C.E., 19 mars 1910 C° des Chemins de fer à voie étroite de Chateaubriand à Erbray 302, 17 mars 1911 Casanova 369.

(48) C.E., 22 avril 1921 Costa 397, 25 mai 1921 Audouard 308, 2 mars 1923 Paquet 219, 20 février 1935 Barrière 217. V. infra, p.

(49) C.E., 6 juillet 1934 Société Van Outryve précité. En ce sens Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, 3me édit., p. 347,

est de même de toute mesure d'organisation, positive ou Eds qui porte atteinte au principe de la continuité du service (50).

Ainsi se trouve confirmée la thèse du Commissaire du Gouvernement Romieu (51) qui estimait que le pouvoir exécutif réglait discrétionnairement l’organisation des services publics, sous réserve de ne pas léser les droits des tiers et de pourvoir aux nécessités du service (52).