SOUS-SECTION 1. -— LA JURISPRUDENNCE ADMINISTRATIVE

Par un arrêt Drouard (2), le Conseil d'Etat affirma que les Caonseils de Préfecture étaient incompétents pour connaître des demandes en indemnités fondées sur les dommages résultant de linexécution d’un travail public. En l’espèce, il fut décidé que le défaut d’entretien d’un chemin vicinal où passait souvent le bétail et qui avait été la cause de la dégradation d’un mur privé, était imputable à la négligence de la commune qui devait être appréciée selon les règles de droit commun.

Or, à l’heure actuelle, la jurisprudence administrative a opéré

(2) C.E., 12 janvier 1870. R. p. 18 concl. Bayard.

ün revirement complet et nombreux sont les arrêts où l'on peut lire que le dommage «se rattachant à l'exécution ou à l’inexécution d’un travail public », le Conseil de PPréfecture est compétent pour connaître de la demande en réparation (3).

Comment expliquer cette évolution ?

Lorsque le dommage était dû à un défaut d’entretien d’un ouvrage public préexislant, il apparut d’assez bonne heure (4) que ce genre d’inexécution était susceptible d’être sanctionné par les Conseils de Préfecture. Aujourd’hui, pareils défauts d’entretien forment la monnaie courante des demandes en indemnités devant ces tribunaux.

Par contre, il fallut plus longtemps, et ce ne fut pas sans hésitations, pour faire admettre que le défaut de signalisation du danger que pouvait comporter un ouvrage public, n’était pas analysable uniquement en une faute de service public. Le Conseil d'Etat jugea ainsi que le fait pour l'Administration de n’avoir su interdire la circulation sur un pont en mauvais état, était une faute de service public, dont le Conseil de Préfecture n'avait pas à connaître (5).

Car le dommage pouvait paraître du essentiellement à une faute de négligence du service public, chargé de l’exploitation de l'ouvrage public. Le Conseil d'Etat egtima néanmoins que les Conseils de Préfecture étaient compétents, le dommage pouvant être rattaché au fonctionnement de l’ouvrage lui-même. Il en a été ainsi décidé, à propos d’une inondation due au défaut de fonctionnement d’une pompe d’épuisement (6), de l’échouement d’une péniche, par suite de l’insuffisance d’un plan d’eau d’un canal, qui provenait du fait que les ouvrages nécessaires à Palimentation en eau n’avaient pas été mis en fonctionnement en temps utile (7), d’une épidémie de fièvre typhoïde imputable à la négligence d’une commune qui n’avait pas pris les mesures nécessaires pour empêcher la pollution des eaux d’égout (8).

Toutefois, il restait encore un point de résistance. Le Conseil d'Etat appliquait toujours la théorie de la faute de service, ce qui excluait la compétence des Conseils de Préfecture, lorsque le dommage ne pouvait être imputé à un ouvrage public préexistant. Le Conseil de Préfecture n’était compétent, ainsi que l’expliquant Laferrière (9), que si le fait relevé comme dommageable n’était pas le fait négatif d’inexécution du travail, mais le fait très positif de mauvais état et de défectuosité de l’ouvrage. Il en était autrement si le dommage provenaif par exemple du manque de garde corps au bord d’une route longeant un ravin (10), de l’absence de parapet d’un pont (11), du heurt d’une pierre détachée de la rive d’un cours d’eau canalisé, constituant déjà par lui-même un ouvrage public (12). Et lorsque le Conseil d'Etat

(3) V. par ex. : C.E., 18 juillet 1927. Schneider 798, 11 janvier et 8 février 1939 Ministre des Travaux Publics 12-72.

4) V. n. anonyme sous C.E., 24 juin 1840 Hindenlang 176.

(5) C.E., 28 mars 1885 Ministre des Travaux Publics 398.

(6) C.E., 26 juillet 1929 Commune de Chaiïlly-en-Brieu 888, D., 1930-3-1 n. Appleton.

(7) C.E., 22 novembre 1929 Fortier 1024.

(8) C.E., 7 juin 1935 C° Générale des Eaux.

(9) Traité de Juridiction Administrative 2me édit. T. 2, p. 163-164.

(10) C.E., 1% août 1914 Malleville 1009.

(11) C.E., 27 mai 1898 Blot 442.

(12) C.E., 23 décembre 1929 Neyt 1117.

prescrivait une enquête pour déterminer la nécessité de la construction d’un ouvrage, il s'agissait toujours de savoir si un ouvrage public déjà existant s’avérait suffisant ou exigeait au contraire d'être complété par des travaux ayant pour but d’assurer la sécurité des administrés (13).

Mais la compétence du Conseil de Préfecture était repoussée du moment que la demande en indemnité était fondée sur un dommage résultant de l’inexécution de travaux publics en un endroit où, selon le requérant, une exécution eut évité l’accident : ainsi le fait pour un bateau d’avoir, dans une rivière navigable, rencontré un obstacle naturel là où l'Administration n’avait effectué aucun travail public, constituait une carence, une faute de service qu’un Conseil de Préfecture, juge des dommages de travaux publics, ne pouvait apprécier (14).

Cette jurisprudence a été transformée par l’arrêt Robin (15).

Décision particulièrement nette parce que le Conseil tranche simplement la question de compétence. Une péniche avait heurté en un point où la Seine était naturellement navigable, une roche non signalée. La Seine n'étant pas un ouvrage vublic, le requérant s’adressa directement au Conseil d'Etat pour qu’il lui soit alloué une indemnité, fondée sur la faute d’omission du service qui n’avait pas balisé la roche. Or, les opérations de balisage constituent des travaux publics. En foi de quoi, le Conseil d'Etat se déclara incompétent « Considérant que l’action du requérant fondée sur l’obligation qui incomberait à l'Etat d’opérer le balisage de tous les obstacles naturels constituant un danger pour les usagers de la rivière navigable, présente à juger la question de savoir si le dommage subi par le sieur Robin se rattache à linexécution par l’Administration d’un ouvrage public, nécessaire, suivant les prétentions du demandeur, pour assurer, en ce qui concerne la sécurité de la navigation sur la Seine, l’aménagement du cours de cette rivière ; que le litige soulevé par le requérant rentre dans la compétence attribuée au Conseil de ‘Préfecture par l’article 4 de la loi du 28 Pluviose An VII ; que dès lors, il n'appartient pas au Conseil d'Etat d’en connaître en premier ressort ».

Ainsi était nettement affirmé que l’inexécution d’un travail public, même n’ayant pas pour objet un ouvrage public préexis tant, n’était pas analysable en une faute d’omission de service public, et par conséquent, était de la compétence des Conseils de Préfecture. Depuis l’arrêt Robin, cette jurisprudence ne s’est jamais démentie.

M. Ettori, dans ses conclusions sur l'affaire Robin, avait déclaré : « Le domaine de la faute se restreint, celui du risque s’accroit ». L'extension de compétence des Conseils de Préfecture pouvait en être la preuve. Maïs encore fallait-il que, suivant les termes du Conseil d'Etat, le dommage «se rattache à l’inexécution par l’Administration d’un ouvrage public nécessaire ». Or, c’est ce lien de rattachement qui est difficile à préciser : c’est

(13) C.E., 10 maï 1907 Département de la Dordogne 438.

(14) C.E., 17 février 1859 Oger 142, 18 avril 1902 Brugalais 282, 28 juil- Jet 1911 C° d’Assurances la Foncière 917, 5 juillet 1918 Caïllaux 673, 11 février 1921, Ministre des Travaux publics 164, 25 juin 1924 Glen Line 6083.

5) C.E., 18 décembre 1931. R.D.P., 1932, p. 94, concl, Ettori, D., 1932-3- 33 n. Appleton,

sur cette question délicate que les jurisprudences administratives et judiciaires s'opposent.

Sous-SECTION 2. — LA JURISPRUDENCE JUDICIAIRE

En vertu de la jurisprudence administrative, la notion de faute de service paraît pouvoir être absorbée dans celle de dommage de travail public, chaque fois qu’il existe un lien quelconque entre l’inexécution et le travail public. Cette jurisprudence paraît avoir correspondu au souci d’ôter le plus possible de cas à la compétence des tribunaux judiciaires, en même temps que de protéger les intérêts des administrés, à une époque où la responsabilité de la puissance publique n’était encore qu’embryonnaire et spécialement la responsabilité pour faute moins évoluée que celle résultant des dommages causés par des travaux publics. Par ailleurs, la compétence des Conseils de Préfecture étant admise sans discussion pour les dommages aux immeubles, il semblait normal, des faits identiques d’inexécution pouvant atteindre les personnes et les meubles, d’unifier la procédure dans l'intérêt des particuliers. Enfin, il est probable que le Conseil l'Etat a cherché à désencombrer ses rôles en rejetant sur les Conseils de Préfecture des affaires, que, juge d’attribution, il ne pouvait connaître, s’agissant de fautes de services, et où le Conseil d'Etat s’efforçait de trouver un lien, souvent lâche, avec une opération de travaux publics.

Toutefois, cette jurisprudence a abouti à une unification de compétence, ce qui du point de vue des justiciables est un avantage appréciable.

Or, si la jurisprudence judiciaire admet la compétence des Conseils de Préfecture, tant au cas d’inexécution des travaux publics (15) qu’à celui de défaut d’entretien (17), elle la dénie, par contre, s’il n’existe pas de lien direct unique ou indivisible entre l’inexécution et le dommage (18), alors que par exemple, le Conseil d'Etat voit un rapport suffisant pour justifier la compétence du Conseil de Préfecture entre l’inexécution par l’Administration de travaux de curage dans le lit d’un cours d’eau et le fait qu’elle n’a pas provoqué la constitution d’une association syndicale autorisée, ayant pour but d’effectuer ces travaux (19).

Ainsi, la compétence judiciaire est affirmée, non seulement lorsqu'il s’agit d’une faute personnelle d’un agent public, d’un concessionnaire ou d’un entrepreneur de travaux publics, ce qui est normal (20), et il y a faute personnelle dès qu’elle peut être appréciée isolément dès que le dommage n’a pas sa cause unique

(6) Douai 6 novembre 1899, S., 1902-2-137 n. E.H. Perreau. (7) Cass. 27 janvier 1925. S., 1925-1-271.

(8) Req. 25 mai 1930. D.H., 1930-267. Cv 30 mai 1944. D., 1954-1-31. Req. 15 janvier 1941. S., 1941-1-12 Lyon 24 juin 1946. D., 1947. Somm. 26. Douai 24 octobre 1938. D.H., 1939 Somm. 10.

(19) C.E., 7 mai 1947 Association des Sinistrés du Roubaud. 181.

(20) Toutefois il faut noter que la loi du 28 Pluviose an VIII art, 8 donne compétence aux Conseils de Préfecture pour connaître des torts et dommages « procédant de fautes personnelles de l’entrepreneur ». En outre, il peut paraître abusif de considérer qu’il y a faute personnelle dès que l’entrepreneur à agi sans ordre ou autorisation de l’Administration, car cette inertie même de l’Administration peut avoir été la cause première du dommage et constituer une faute de direction ou de surveillance,

ef indivisible dans le travail public (21), mais aussi dès que le lien de rattachement à l’inexécution d’un travail public est trop lâche.

.. Mais la Cour de Cassation a porté une autre atteinte, singulièrement, plus grave à la compétence du principe des Conseils de Préfecture. Elle décide, en effet, que lorsque l’inexécution d’un travail public est dûe à la négligence d’un concessionnaire, une pareille faute dans l’exploitation du service, relève de la censure des tribunaux judiciaires, en vertu de leur compétence à connaître de tous les litiges entre les concessionnaires et usagers du service : « Attendu que si par application de l’article 4 de la loi du 28 Pluviose An VII, lautorité judiciaire était compétente pour connaître du dommage en tant qu’il aurait eu pour cause unique ou individuelle, la façon dont le travail public avait été exécuté, il en était autrement si comme l’alléguait le demandeur, ce dommage était aussi une conséquence de la faute que la Compagnie aurait commise dans l'exploitation de sa concession, en n'éclairant pas les abords de la station. Attendu que ce fait d’explaitation était susceptible d’être apprécié isolément sans que l'autorité judiciaire eut à s’immiscer dans l’exécution du travail public » (22).

Le Tribunal des Conflits estime, comme les tribunaux judiciaires, que la compétence est administrative chaque fois que la demande se rattache par un lien indivisible à l’exécution ou à linexécution de travaux publics » (23).

Par ailleurs, s’il est prouvé que l’accident a sa cause dans une faute d’exploitation commise par un concessionnaire, le Tribunal des Conflits décide que la compétence est alors judiciaire, du moment que l’accident ne se rattache en aucune façon à l’exécution ou à l’entretien d’un travail public, mais résulte d’un fait d'exploitation (24).

Il est enfin un dernier point sur lequel l'opposition des jurisprudences administrative et judiciaire, reste vive. C’est Île cas dans lequel l’inexécution d’un travail public constitue une faute pénale.

En effet, l’inexécution d’un travail public peut consister en homicide ou blessure par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou inobservation des règlements (art. 319-320 Code Pénal), en incendie aux propriétés mobilières ou immobilières, lorsqu'il a sa cause dans un défaut d’entretien ou de réparation (art. 458 Code Pénal) ou, enfin, en mort ou blessures données involontairement aux animaux ou bestiaux d'autrui (art. 479 Code Pénal).

Si la faute pénale est analysable en une faute personnelle, les triburaux judiciaires sont compétents, bien qu’elle ait été commise à l’occasion d’un travail public. Cela ouvre à la victime un recours contre le concessionnaire ou l’entrepreneur de travaux publics, si l’auteur de l’accident est un de leurs préposés.

Mais la victime peut vouloir demander une indemnité, non pas pour faute personnelle, mais pour inexécution d’un travail public.

(21) Cv. 5 mai 1913. D., 1913-1-548. À

(22) Cv. 25 novembre 1902. S., 1903-1-529 cf. C., Montpellier 10 octobre 1945. D., 1946. J. 127. Reg. 14 janvier 1946 (J.C.P. 1946-4-38 v. Savatier « Traité de la responsabilité civile », T. 2, n° 518.

(23) T.C., 11 juillet 1891 Lagrave 544. |

(24) T.C., 31 mai 1913 Riby 606, 13 janvier 1917, Guien 47.

Le Conseil d'Etat considère que le Conseil de Préfecture demeure compétent dès lors qu'aucune faute personnelle n’est invoquée et qu’il s’agit de dommages de travaux publics (25).

La Chambre des requêtes ef la Chambre civile de la Cour de Cassation retiennent par contre la compétence judiciaire lorsque l’action est dirigée contre un entrepreneur, un concessionnaire ou un de leurs agents (26).

Mais la Chambre Criminelle de la Cour de Cassation applique aussi cette solution aux actions dirigées contre l’Administration, en vertu de cette idée, que, d’une part, les agents de l’Administration lui sont unis par des liens de préposé à commettant (art. 1384 Code civil) et que, d’autre part, l’action civile ayant de par la loi (art. 2 et 3 C. J. C.) son sort lié à celui de l’action publique, les Tribunaux judiciaires sont compétents à l’égard des personnes morales administratives citées comme civilement responsables des fautes de leurs agents (27)

Le Tribunal des Conflits pour sa part est d'accord avec la jurisprudence judiciaire, lorsque l’auteur du délit commis lors d’une opération de travail public est poursuivi correctionnellement (28). Il admet également la compétence judiciaire, si l’action est dirigée contre un entrepreneur ou un concessionnaire de travaux publics, pour les faire déclarer civilement responsables de la faute de leur préposé (29).

Mais le Tribuanl des Confltis n’a pas adopté une attitude aussi définitive et ferme en ce qui concerne le cas où l’action est dirigée contre l’Administration elle-même.

En effet, après avoir décidé que le juge administratif demeurait compétent pour connaître des actions fondées sur des dommages causés par l’inexécution délictueuse d’un travail public (30), il opéra un revirement subit et total dans l’arrêt Mélinette (31). Un accident avait été causé par un camion opérant le ramassage des ordures ménagères : son conducteur l’avait abandonné un instant, rangé en bordure d’un trottoir ; mais les freins étant insuffisamment serrés, le camion avait roulé le long de la rue en pente et blessé la dame Mélinette. Le Tribunal des Conflits considéra que les tribunaux judiciaires devaient demeurer compétents, l'action civile n'étant pas rattachée par un lien indivisible à l’exécution d’un travail public, et le service d’enlèvement des ordures ménagères fonctionnant dans les mêmes conditions qu’un service public industriel et commercial dont le contentieux appartient aux tribunaux judiciaires. De telle sorte que le conducteur du camion pouvait être assimilé à un préposé de l'Administration, celle-ci en sa qualité de commettante étant alors responsable des agissements délictueux de ses préposés. Mais, un an plus tard, le Tribunal des Conflits revint à ses positions primitives et abandonna la jurisprudence Mélinette. Par les arrêts Verbanck et Mabille (32) il décida, en effet, que l’auteur de l'infraction pénale

(25) C.E., 22 mai 1912. Veuve Augé-Chiquet 600, 16 juillet 1914, Baouet 882 D. 1920-3-3 concl. Blum n. Appleton.

(26) Cv. 27 novembre 1918 C° des Tramways de Nice. S., 1921-1-353. n. Mestre. Req. 2 mai 1927 C° Lebon, S., 1927-1-272.

(27) Crim. 28 janvier 1914 Mesurerur. G.P., 1914-1-540.

(28) T.C., 2 mai 1914 Provost 531.

(29) T.C., 23 mai 1927 Devisse R. p. 591, S., 1927-3-955.

(30) T.C., 8 novembre 1902. Loquen 649, 21 novembre 1928 Jagarde 1208.

(31) T.C., 11 juillet 1933. S., 1933-3-97. Concl. Rouchon-Mazerat n. Alibert.

(32) T.C., 27 novembre 1933. Verbanck, 9 février 1934 Mabille.

devait être déféré aux tribunaux répressifs, mais que la personne administrative civilement responsable, n’était justiciable que des tribunaux administratifs et spécialement du Conseil de Préfecture en première instance.

Ces contradictions jurisprudentielles semblent répondre à un souci de protection des intérêts des administrés plutôt qu’à un souci de logique juridique. En effet, si l’on doit admettre la compétence judiciaire chaque fois que l’inexécution d’un travail public s’analyse en une faute pénale, il faudrait aussi l’admettre chaque fois que les conditions de l'infraction pénale sont réunies, même s’il n’y a pas eu poursuites répressives.

En réalité, la Cour de Cassation veut éviter aux justificables d'ouvrir deux instances différentes et lui permettre d’intenter l’action civile devant le juge répressif chargé de la poursuite pénale.

Mais cela n’aurait-il pas une autre signification ?

Ne pourrait-on pas y voir le désir des tribunaux judiciaires de fonder la responsabilité de l’Administration, du concessionnaire ou de l’entrepreneur de travaux publics sur la faute, ou plus exactement, sur la présomption de faute ?

M. Appleton pensait (33) que l’unité de compétence des Conseils de Préfecture pour tous dommages résultant des travaux publics, ne pouvait s'expliquer que si l’on admettait que la responsabilité de l’Etat en la matière des travaux publics, ne pouvait être mise en jeu que par application de la théorie du risque.

Pour M. Mathiot (34), la distinction entre la compétence administrative et judiciaire ne fait simplement qu’écarter les règles de droit privé. Selon lui, cela permettrait aux Conseils de Préfecture d’appliquer la théorie de la faute de service, en certaines matières présentant ce caractère spécial d’avoir un lien avec une opération de travaux publics.

Mais à cela, ne peut-on objecter qu’il n’y a pas simplement partage de compétence entre tribunaux administratifs et judiciaires, mais aussi et surtout à l’intérieur même de l’ordre juridictionnel administratif, entre le Conseil d'Etat et les Conseils de Préfecture ? Cela n’implique-t-il pas aussi une prise de position sur le fond du problème ? Ne peut-on croire que si le Conseil d'Etat est compétent pour juger des fautes d’omission des services publics, c’est parce qu’il fonde en général la responsabilité de ceux-ci sur une faute, alors que les Conseils de Préfecture, seuls compétents pour juger de l’exécution ou de l’inexécution d’un travail public, fondent la responsabilité de l'Administration, à raison du caractère spécial de l’opération de travail public, non plus sur la faute, mais sur le risque ?

SECTION 2. — FONDEMENT DE LA RESPONSABILITE DE L'ADMINISTRATION POUR INEXECUTION D'UN TRAVAIL PUBLIC

Sous-SECTION 1. —— LES POSITIONS DOCTRINALES

Le doyen Hauriou (35) voyait le fondement de la responsabilité de l’Administration dans l’enrichissement sans cause qu’elle

(33) N. sous C.E., 16 juillet 1914. Babouet D. 1920-3-5. (34) Les accidents causés par les travaux publics, Thèse Paris, 1934, p. 140. (35) Précis de Droit Administratif, p. 542.

aurait réalisé aux dépens des administrés en se refusant à exécuter un travail public dans des conditions plus onéreuses pour elle, mais moins préjudiciables aux tiers. L’appauvrissement de ceux-ci est donc bien corrélatif à un enrichissement en moins dépensant de l’Administration.

Mais cette théorie subtile ne rend pas compte de toutes Ise situations. Car il est des hypothèses où l’Administration ne peut pas éviter de causer un dommage aux tiers en exécutant ou en n’exécutant pas un travail public (36).

Aussi, la doctrine classique a-t-elle cru trouver le fondement de la responsabilité administrative dans la théorie du risque. Selon Duguit (37), il s’agit du risque créé par l’exécution ou l’inexécution du travail. I1 semble que le fondement juridique de cette responsabilité, soit aujourd’hui vu par une certaine doctrine, dans l’idée d'égalité devant les charges publiques (38). Les travaux publics étant financés en dernière analyse par l’argent des contribusbles, si certains d’entre eux se voient dans l’obligation de supporter de nouvelles charges à la suite d’un dommage imputable à une opération de travaux publics, l'égalité devant les charges publiques se trouve rompue à leur détriment. Une indemnité compensatrice leur est alors due, pour rétablir l’équilibre.

Mais à première vue, cette théorie peut sembler insuffisante pour justifier le droit à indemnité à la suite d’une inexécution d’un travail public. La rupture du principe de légalité devant les charges publiques n'apparaît en effet, pas nettement, surtout lorsque l’inexécution consiste en un défaut de construction d’un ouvrage public là où auparavant il n’en existait pas,

Aussi, n'est-il pas étonnant de voir se dessiner, depuis quelquea années, des opinions nouvelles tendant à rejeter la théorie du risque ou mieux la théorie de l’égalité devant les charges publiques, pour lui substituer, en tout ou partie, celle de la faute, et spécialement en ce qui concerne notre sujet, de la faute pour linexécution d’un travail public.

M. Rouast fut un des premiers à penser que la théorie de la faute pouvait servir partiellement de fondement à la responsabilité de l'Administration. Partant du principe que celle-ci a le droit de causer un dommage aux propriétés, mais non aux personnes, il estimait que la théorie de la faute devait s'appliquer aux dommages causés aux personnes, et la théorie du risque aux dommages causés aux propriétés (39).

Quant au doyen Hauriou il avait, pour sa part pressenti qu’il serait peut-être possible de distinguer entre les dommages permanents entraînant une responsabilité automatique sur simple constatation du préjudice subi, et les dommages accidentels entrainant une responsabilité de l'Administration s’il était prouvé qu’ils étaient dûs à une défaillacne, à une faute (40). M. Appleton (41)

AS LE Duez : « La responsabilité de la puissance publique », 2 édition, p. et s.

(37) Traité de Droit Constitutionnel, T. 3, p. 471.

Aou Waline : « Manuel élémentaire de Droit Administratif », 3me édition, p. :

(39) Thèse Lyon, p. 23, 39, 86.

(40) Précis de Droit Administratif, p. 906.

(41) N. au D., 1923-1-33,

et le doyen Bonnard (42) reprirent cette théorie que M. Mathiot devait finalement systématiser (43).

On peut en effet remarquer qu'aucune autre distinction ne paraît s'imposer. Depuis longtemps, le Conseil de Préfecture est également compétent, qu'il s'agisse de dommages aux biens ou aux personnes (44). On ne voit pas non plus pourquoi la théorie du risque s’appliquerait aux dommages, aux immeubles et celle de la faute aux meubles et aux personnes. D'ailleurs, le Conseil d'Etat n’admet pas cette distinction puisqu’en matière de dommages aux immeubles, il parle de défaut d’entretien de l'ouvrage public, ce qui est une allusion à la théorie de la faute (45).

‘Aussi M. Mathiot nous propose-t-il de distinguer entre le dommage permanent «inconvénient tout à fait anormal venant du voisinage (46) d’un travail ou d’un ouvrage public, souvent inséparable de son exécution ou de son existence, et entrainant la dépréciation d’un bien immobilier », et l’accident « atteinte brusque à l'intégrité physique d’une chose (mobilière ou immobilière), et entrainant une blessure ou une détérioration > (47). Le dommage permanent consiste donc en une atteinte durable se produisant avec lenteur, et l'accident en une atteinte définitive, produite soudainement.

Dès lors, la théorie du risque expliquerait la responsabilité pue les dommages permanents, c’est-à-dire pour les dommages icites parce que provenant d’une opération de travaux publics, effectué dans l'intérêt général. Le dommage serait donc ainsi indemnisé à la condition d’être permanent, direct matériel et d’excéder les inconvénients habituels du voisinage.

L'accident au contraire, a causé un préjudice évitable non nécessité par le travail public. La défaillance anormale de l’Administration devrait alors être appréciée selon les principes directeurs de la responsabilité pour faute de service : il faudrait une faute assez grave, susceptible d’être atténuée par celle de la victime, révélant un manquement à la diligence moyenne qu’on est en droit d’escompter d’un service public.

Toutefois, M. Mathiot estime qu’il est des hypothèses même en matière d’accidents de travaux publics où la théorie du risque doit reprendre son empire : spécialement lorsque un accident n’a pu être évité malgré les précautions prises pour assurer l’exécution d’un travail public dangereux (48) (dommages parmi lesquels il range aussi ceux causés par des automobiles exécutant un travail public) et lorsque la cause de l’accident ne peut pas être connue : telle la rupture d’un câble électrique qui avait été la cause d’un incendie (49).

(42) N. au S., 1929-3-81 et € Précis de Droit Administratif », 4me édition,

p (43) Les accidents causés par les travaux publics, Thèse Paris, 1934.

(44) C.E., 12 décembre 1873) Lambert, D., 1874-3-53 concl. David.

(45) C.E., 23 mai 1917 Kennerley Hall 428, 8 juin 1921 Ville de Bordeaux 551, 31 mai 1922 Lays 487, 5 mai 1933 Levy, S., 1934-3-38.

(46) I1 faut rappeler sur ce point que les relations de voisinage entre immeubles publics et privés ne sont pas régies par les règles de droit privé: C.E., 25 mai 1906 Sté Docks Marseillais 481 concl. Romieu. Jèze R.D.P., 1910,

p. 713 ets.

(47) Op. cit., p. 31.

(48) C.E., 27 mai 1914 Ville de Nantes 660.

(49) C.E., 25 janvier 1929 Gaz de Beauvais, S., 1929-3-81 concl., Latournerie, n. Bonnard.

La thèse de M. Mathiot nous parait devoir être liminairement écartée comme reposant sur une distinction artificielle non confirmée par la jurisprudence. Moser

Dire, en effet, que l’accident consiste en un évènement brusque et normalement évitable et le dommage permanent en un événement inévitable qui se produit lentement, n’est pas tenir compte de la réalité complexe des choses. 4 2

Une commune aurait pu entretenir un chemin vicinal de façon à éviter l’accumulation des eaux. pluviales et ménagères qui a causé un dommage à une exploitation riveraine (50) : à lori-

ine il y avait un événement évitable, maïs la prolongation d’un état de fait à fini par causer un dommage permanent (51). Cette transformation progressive, le Conseil d'Etat l’a parfois noté

« Considérant que la cause du dommage envisagé peut être da primée au moyen de travaux de peu d'importance ; qu’ainsi la propriétaire, dame veuve Moteley n’est pas fondée à réclamer une indemnité à raison d’un dommage permanent et définitif ; sauf à elle de demander, s’il y a lieu, la réparation du préjudice qu’elle pourrait subir si le fonctionnement du lavoir continue à être entravé » (52).

La limite entre le dommage permanent et l’accident est donc difficile à tracer. M. Mathiot voit ainsi un dommage permanent dans la suppression d’un accès à un immeuble (ce qui excède bien les inconvénients habituels du voisinage) : mais de la lecture de l'arrêt, il ressort que le dommage s’est produit parce qu’il n'avait pas été mis à la disposition du requérant un passage provisoire répondant aux besoins de l’exploitation (n’y avait-il pas là un événement évitable par l’établissement dudit passage ?) (53).

On peut imputer à faute à l’Administration de n'avoir pas prévu la chute d’un arbre apparemment en mauvais état (54) : mais y a-t-il là quelque chose d’intrinsèquement différent du dommage permanent causé à des immeubles riverains par les racines des arbres d’une avenue ? (55).

Or, dans les espèces que nous venons de citer, le Conseil d'Etat a toujours relevé que l'Administration n’avait pas pris les mesures nécessaires pour éviter le dommage, quelque soit d’ailleurs l’objet de celui-ci, meuble, immeuble ou individu.

Lorsque M. Mathiot affirme que la théorie de la faute de travail public doit jouer, non seulement à l’égard des meubles et des personnes, mais aussi des immeubles, car il n’y a pas de raison d'accorder grâce à la théorie du risque plus de facilités de recours contre les dommages immobiliers que contre les dommages corporels, il exprime un idée de justice élémentaire. Mais, alors, on ne voit pas pourquoi il refuse d’appliquer la théorie de la faute de travail public en matière de dommages permanents. En effet, ceux-ci selon ses dires, consistent en inconvénients anormaux de voisinage, ne peuvent atteindre que des immeubles. N’estce pas dès lors affirmer que la théorie du risque ne peut jouer à propos des dommages aux meubles ou aux personnes ?

(50) C.E., 1er février 1911 janvier, Marquet 122. î ; (51) Cf. C.E., 8 août 1892 C° Lyonnaise des Tramways 714 concl. Romieu

5 juin 1912 Duforest 630, 10 mai 1922 Ministre des Travaux Publics 406, 18 mars 1925 Soulier 278.

(52) C.E., 26 octobre 1921 Ville de Caen 878.

(53) C.E., 18 juillet 1929 Commune de Corbières 723.

(64) C.E., 5 mai 1933 Lévy, D.H., 1933-354.

(55) C.E., 8 décembre 1923 Lacassagne 907.

Il est enfin un dernier point sur lequel l'interprétation de M. Mathiot prête, selon nous, à critique. Cet auteur, en effet, explique la solution «Gaz de Beauvais» (rupture accidentelle d'un câble électrique, due à une cause inconnue) par application de l’article 1384 du Code Civil au concessionnaire, en tant que gardien de la chose. Mais rien ne s'oppose non plus à voir dans celte décision une mise en jeu de la responsabilité fondée sur le risque. Car un concessionnaire ne peut être assimilé à un industriel ordinaire : il gère un service public alimenté par des taxes diverses ou des subventions administratives, toutes réglées en fin de compte par les administrés : si bien que le dommage spécial subi par l’un d’eux, aboutit à une violation de l’égalité devant les charges publiques.

Si l’on veut éviter ces subtilités qui heurtent la logique et les intérêts des justiciables, il faut donner à la responsabilité de l'Administration en matière de travaux publics un fondement unique (56), que ce soit le risque entendu comme la violation du principe de l’égalité devant les charges publiques, ou la faute.

M. R. Capitant a certainement aperçu ce problème lorsqu'il ya ss le années (57) il proposa de considérer que la responsabilité de l'Administration élait fondée, pour tout ce qui concernait les opérations de travaux publics, sur la notion de faute de service.

M. R. Capitant a fait valoir en effet que, si la loi du 28 Pluviose An VIIT n'avait probablement prévu que les dommages causus par les travaux publics, au sens actif du terme (58), il était cependant impossible de: distinguer entre les dommages causés par une activité et ceux causés par les choses, les deux étant dans la réalité étroitement liés. Dès lors, la distinction ne peut porter que sur la responsabilité du fait d’une chose, c’est-à-dire de l'Administration comme gérant d’un service public.

Or, selon M. Capitant, le droit publie ignore la responsabilité du fait des choses. Par conséquent, il ne peut exister qu’une responsabilité du fait du service publie, ce qui implique que la notion de faute de service absorbe celle de faute de travail public. Cet auteur fait remarquer que la jurisprudence incrimine, dans les deux cas, les fautes positives et négatives et exige qu’elles présentent un certain caractère de gravité. La théorie du risque n’aura donc à intervenir dans la matière des travaux publics que dans les hypothèses où elle intervient déjà en matière de service public, c’est-à-dire lorsqu'on a affaire à un service public dangereux (59) et lorsque le dommage a un caractère exceptionnel (60). Et ül apparaît bien, au prime abord, que la jurisprudence applique la théorie du risque lorsque les travaux publics sont par eux-mêmes

(56) En ce sens Detton concel. C.E., 6 octobre 1944 Struchenberger R.D.P., 1946 n. Jèze.

(57) « La double notion de travail public », R.D.P., 1929, p. 587.

(58) En ce sens C., Montpellier 31 mars 1879 cité par M. Couzinet : & La réparation des atteintes portées à la propriété privée immobilière par les groupements administratifs », p. 303.

(59) C.E., 20 juin 1919 Regnault Desroziers, D., 1920-3-6, 21 mai 1920 Colas, R.D.P., 1920, p. 405, C.E., 22 décembre 1924. Les travailleurs français, D., 1925-3-9 (dommages causés par les automobiles),

(60) Arrêt Couitéas précité.

dangereux (61) ou ont occasionné des dommages exceptionnels (62). La théorie de M. Capitant a le mérite d’être systématique. Mais elle n’est malheureusement pas complète. Car l’auteur ne nous dit pas en quoi consiste précisément cette faute de travail ublic. Aux dires de M. Mathiot, il s’agirait d’un manquement à une obligation de sécurité : toutefois, dans l’hypothèse qui nous intéresse, l’inexécution d’un travail public, il est permis de se demander si cette faute ne consisterait pas dans un manquement à une obligation de faire, notion bien plus précise que la précédente. Il est très important de savoir si la jurisprudence sanctionne de pareils manquements ou du moins fait implicitement appel aux deux notions de la faute que nous venons d’indiquer. Sinon tout le système de la responsabilité pour faute s’effondre.

Sous-SECTION 2. —— LA FAUTE D’INEXÉCUTION DE TRAVAIL PUBLIC COMME MANQUEMENT A UNE OBLIGATION DE FAIRE

On sait qu’en droit privé, toute inexécution d’une obligation de faire est constitutive automatiquement d’une faute du débiteur qui, s’il ne peut être contraint de « prester », doit alors une indemnité à son créancier. Or, l’inexécution d’un travail public est, nous l’avons vu, susceptible de faire naître une créance d’indemnité à l'encontre de l’Administration : mais, est-ce tant qu’inexécution d’une obligation d’accomplir un travail public ?

La jurisprudence permet de répondre de la façon la plus nette, par un non définitif à la question ainsi posée. Toute requête demandant au juge des travaux publics de dire que l’Administration a l'obligation d’exécuter un travail public, a toujours été considérée comme irrecevable.

C’est ainsi qu’il a été jugé que devaient être rejetées les requètes tendant à faire condamner l'Administration :

— à construire un aqueduc destiné à faciliter l’écoulement d'eaux empêché par l’exécution de travaux publics (63) et, d’une façon générale, à opérer tout iravail qui aurait pour but de faire cesser (64) ou de prévenir (65) les dommages causés par un travail public ;

— à édifier un quelconque ouvrage public, alors même qu’un concessionnaire y serait obligé par une stipulation du cahier des charges (66) ou par un ordre de l’Administration (67), et à plus forte raison, si la demande est faite à l'Administration (68), même si celle-ci avaif promis au requérant de faire exécuter certains travaux (69) ;

ÿ (61) a 16 mars 1894, S., 1896-3-11 (exécution d’un travail public à coup e mines).

(62) Toute la jurisprudence relative aux dommages causés aux immeubles par les inconvénients anormaux de voisinage, pourrait confirmer ce dernier RUE

ca Frs tree 1843 peste 263.

( pe, janvier 1845 C° du Canal de la Sambre à l'Oise 14-27 août 1846 Hean et Maïzières 455, 10 avril 1855 C° du Canal du Midi 285, 26 juin 1869 Rousset 625, 1er avril 1896 Préfet de la Manche 637.

. (65) C.E., 24 janvier 1873 Gallet Lefaivre 96, 18 novembre 1898 Rémond

(66) C.E., 28 novembre 1845 Commune de St-Paul-en-Jarret 514. (67) C.E., 31 janvier 1848 C° des Chemins de fer du Gard 62, (68) C.E., 4 août 1876 Commune de Manduel 776.

(69) C.E., 11 novembre 1881 Desbuttes 875.

— à exécuter un travail public intéressant particulièrement le requérant (70), ce qui n'empêche pas celui-ci de devoir remplir ses obligations à l’égard de l’Administration (71) ;

— à supprimer un ouvrage public (72), même cause d’un dommage (73) ;

— d’une façon générale, à exécuter tout travail d'intérêt public (74), même s’il ne s’agit que de travaux de protection ou de réparation (75).

Par suite, toute demande tendant à faire nommer par le juge des travaux publics, des experts ayant pour mission de déterminer les travaux de nature à supprimer des dommages causés par les travaux publics, est au même titre insusceptible d’être accueillie (76).

Certains auteurs ont cependant affirmé qu’il était des hypothèses dans lesquelles on pouvait contraindre l’Administration à exécuter un travail public (77). On sait, en effet, que le branchement dés lignes électriques, qui apparaît cependant comme un travail fait dans l’intérêt privé sur la propriété privée, est considéré par la jurisprudence comme un travail public, en ceci qu’il constitue le complément, l’accessoire de la conduite principale à laquelle il est relié, et que le bon fonctionnement du servic est intéressé par une installation correcte de la ligne jusqu’au coupecircuit du branchement particulier (78). Or, les usagers peuvent exiger que ce branchement soit opéré. Mais, il n’y a pas, en réalité, obligation d’exécuter un travail public : l’usager a seulement droit aux prestatiosn du service, et l’exécution du branchement n’est qu’une conséquence indirecte du fonctionnement du service.

Car les administrés n’ont droif qu’à une indemnité pour inexécution des travaux publics. Le Conseil d'Etat a, en effet, souvent relevé qu'était recevable une requête en indemnité, alors même qu’elle était accompagnée d’une demande d’exécution de travaux publics : dès lors qu’il ne résulte pas que le requérant a seulement poursuivi cette exécution, le juge des travaux publics demeure compétent pour statuer sur la demande en indemnité, fondée sur l’inexécution préjudiciable (79).

L’Administration est seule juge de l’opportunité et de l’urgence des travaux à accomplir (80) : souvent, on voit apparaître, dans les décisions du Conseil d'Etat, la formule selon laquelle l'Administration est seule compétente pour entreprendre, diriger, surveiller l’exécution des travaux publics (81).

21 mars 1879 Vve Vieillard 282,

1er juin 1888 Disdier 485. ‘

4 janvier 1895 Damé Dubourg 5.

2 décembre 1932 Administration des Chemins de fer de l'Etat,