CE
(74) C.E., 16 mars 1900 Hénon 219.
(75) C.E., 22 juillet 1936 Perrin.
(76) C.E., 28 janvier 1914 C° P.L.M. 94.
(77) Cf.Gosset : < Distribution d'électricité et usagers », Thèse Paris, 1935:#p.190Vetss- : £
(78) Cf. T.C., au S., 1909-3-94. C.E., 8 janvier 1929, art. 13 Cahiers des .Charges type du; gaz du 12 avril 1921.
9) C.E., 14 mars 1875 Douault 247, 29 novembre 1889 Ville de Nîmes
(80) C.E., arrêt Douault précité. a (81) C.E. 16 décembre 1850 d’Espagnet 945, 28 novembre 1850 héritiers Ser 872, 16 février 1854 commune de Damery 107,
Le juge ne peut done, ni ordonner l’exécution, ni autoriser un simple particulier à exécuter, passé un certain délai, les travaux à ses frais (82) : il lui est simplement permis d'imposer à l'Administration l’obligation alternative de faire cesser le dommage ou de payer une indemnité, celle-ci étant la mesure du préjudice subi et ne pouvant avoir le caractère d’une astreinte (83).
Ce n’est pas là uniquement un effet du principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au juge d'adresser une injonction à l’Administration.
Reconnaître qu’un service public doit conserver et entretenir un ouvrage public, n’est pas dire qu’il est obligé d'y effectuer tel ou tel travail, que le juge ne peut enjoindre à l’Administration qui conserve toujours le choix des moyens : c’est bien là un effet de principe de la séparation des pouvoirs.
Mais l'impossibilité où est le juge d’autoriser un individu qui a subi un préjudice du fait de l’inexécution d’un travail public, à faire ce travail à ses frais, prouve quil n’y a pas obligation de faire en matière de travaux publics. Ceux-ci sont destinés à l'usage de tous, à l’intérêt général : leur exécution n’est pas due à un individu, mais à la collectivité dont les intérêts et les besoins sont discrétionnairement déterminés par l’Administration. Un administré ne peut donc également exiger la suppression d’un ouvrage public, parce que celui-ci, qui lui nuït, peut par contre être utile à un grand nombre de personnes.
L'autorité administrative seule peut se prononcer sur l’opportunité de la suppression d’un travail public (84), dont l’autorité judiciaire n’a pas à connaître (85), sauf si le travail public constitue une voie de fait ou une emprise (86), s’il n’a été exécuté que dans l'intérêt exclusif d’un particulier et pour son compte (c’est-à-dire s’il ne s’agit pas d’un travail public) (87).
Le droit du particulier ne naît que du jour où l’inexécution d’un travail public lui a causé un préjudice spécial, et il n’est qu’un droit à indemnité : s’il ne justifie d’aucun préjudice, le refus de l’Administration d’exécuter un travail public, n’ouvre en sa faveur aucun droit à indemnité (88). Il arrive parfois qu’une loi prévoit que l’Administration doit accomplir certains travaux publics : si aucun délai ne lui est impérativement fixé, les administrés ne sont pas recevables à exiger une indemnité en raison de cette inexécution (89). Ils ne le seront qu’à dater du jour où cette inexécution leur aura causé un préjudice personnel. Et si le juge calcule cette indemnité en fonction d’un certain laps de temps, jusqu’à l’exécution des travaux nécessaires, pour faire cesser le dommage, si celui-ci est susceptible de cesser, en tout ou partie, dans l'avenir, par FPexécution de travaux appropriés (90), pas plus qu’il ne recourt à l’astreinte, puisque l’indemnité est représentative du préjudice effectivement subi, il ne
(82) C.E., 18 mars 1869 Chemin de fer P.L.M. 281.
(83) C.E., 12 avril 1935 Bach-Thaï-Duoi, cf. infra, p.
(84) Cv. 25 avril 1923. S., 1924-1-289 n. Mestre.
(85) Req. 19 juin 1934, S., 1934-1-263, 3 novembre 1937, S., 1938-1-82.
(86) Cv. 6 janvier 1930, S., 1930-1-337 n. Mestre, 11 mai 1937, S., 1987-1- 297 AUTRES À (87) Cv. 14 mars 1933. S., 1933-1-222. Reg. 25 mars 1935. S., 1935-2-295, (88) C.E., 17 décembre 1944 Cabrol 312. k (89) C.E., 2 février 1940 Panis 49.
a (90) C.E:, 18 octobre 1946 Commune de St-Georges d'Oléron J.G.P. 1947-
reconnaît un droit à l’exécution des travaux, puisque ses prévisions portent seulement sur les indemnités à allouer successivement. La dissociation du droit à indemnité et de l'opération matérielle est d’ailleurs prouvée par le fait que le délai de prescription de l’action en indemnité a pour point de départ, non l’époque de l’exécution ou de l’inexécution, mais celle où le dommage s’est révélé (91) et que le préjudice n’est évalué qu’au jour du dommage (92). |
Il n’y a donc pas d'obligation de faire en matière de travaux publics. Par voie de conséquence, la faute d’inexécution, si faute il y a, ne consiste pas en un manquement à une obligation de faire. Cette constatation avait amené certains à affirmer que les hypothèses seraient très rares où des particuliers pourraient réclamer une indemnité à raison de l’inexécution des travaux publics, puisque le demandeur devrait prouver qu’il avait un droit à la réalisation des travaux (93). Or, cependant, la jurisprudence montre précisément que ces hypothèses sont très nombreuses. Quelle explication alors donner de la faute d’inexécution ?
SOUS-SECTION 3. — LA FAUTE D’INEXÉCUTION DE TRAVAIL PUBLIC COMME MANQUEMENT A L’OBLIGATION D'ASSURER LA SECURITÉ (94)
Aux dires de M. Mathiot, et cela vaut également si l’on voit dans la notion de faute un système général d'explication de la responsabilité de l'Administration, en matière de travaux publics, il y aurait une obligation générale pour l'Administration « de maintenir la sécurité des particuliers et de leurs biens» (95), obligation qui peut aussi résulter des Cahiers des Charges, de contrats spéciaux la prévoyant expressément, et même des règlements de police (art. 471, $ 4 C. Pénal). Il y aurait donc là une notion analogue à celle qui préside à la responsabilité des services publics, la seule différence consistant en ce que lappréciation de la faute en matière de travaux publics, ne pourrait être faite que par le juge spécial des travaux publics, incompétent par ailleurs pour connaître des dommages ne se rattachant pas à l'exécution ou à l’inexécution d’un travail public (96).
Il arrive parfois que le Conseil d'Etat et les juridictions judiciaires fassent allusion à cette obligation de maintenir la sécurité : « Considérant que dans le cas ou il serait établi que lintérêt de la sécurité publique exigerait la construction d'un ouvrage destiné à garantir la sécurité de la circulation... le défaut d’exé-
(91) C.E., 19 février 1936 Commune de Meudon.
(92) C.E., 7 avril 1942 Servant. |
(93) En ce sens Altairac : « De la compétence en matière de travaux publics », Thèse Bordeaux, 1902, p. 158. RE
(94) Nous laissons de côté l'étude des caractéristiques du préjudice subi qui wintéresse pas directement notre sujet, et ne pose pas de question particulière. 11 suffit de signaler qu’il doit consister en une atteinte grave à un droit, être spécial, non collectif et non compensé par un avantage retiré de l’opération de travail public. Il doit être certain, actuel, peut atteindre les biens comme les personnes, à égard de celles-ci Le être matériel ou moral (C.E., 3 avril 1936 Sudre, D. 1938-38-37 n. Waline).
(95) Op. cit. p. 182, cf. Rouast op. cit., p. 183 et s., spécialement, p. .
suillet 1966 Caron 819, 5 août 1913 Trufil 1906, 18 juin ]
pare Ma 91, concl. Corneille, 11 mai 1932 Bergeon 481, 13 février 1942 Ville de Sarlat, R.D.P., 1943, n. Bonnard concl. Léonard, 12 juillet 1944 Godet 206.
cution de cet ouvrage serait de nature à engager la responsabilité de l'Administration (97). ;
Mais le plus souvent, elle doit être déduite de condamnations de l'Administration pour n’avoir pas assuré la sécurité des administrés : tel le fait de n’avoir pas averti des dangers que présentait la visite d’un clocher (98), de n’avoir pas muni des prestataires de lunettes de protection (99), de n’avoir effectué que pendant trop peu de temps les recherches qui auraient permis de déceler l'existence d’un obstacle dans une rivière canalisée (100), de n’avoir pas construit un garde corps ou un parapet le long d’une route et sur un pont (101), de n’avoir pas répandu du sable sur un trottoir dépendant du domaine public (102), de n’avoir pas interdit la circulation à un endroit dangereux (103), ou de n’avoir pas pris les mesures de protection nécessaires pour parer à ce danger (104).
Quelquefois, un pareil manquement est révélé par l’inobservation d’un règlement ou d’une disposition d’un Cahier des Charges qui prévoyaient l’exécution d’un travail public (105). |
Mais, c’est surtout l’omission de mesures matérielles qui auraient permis d'éviter le dommage, qui fournit le plus grand nombre de cas dans lesquels on peut voir l’inexécution de cette obligation de sécurité.
On peut citer, en premier lieu, toutes les décisions qui ont accordé une indemnilé aux simples particuliers, en réparation d’un dommage causé par un défaut de signalisation, soit de l’état d’une route (106), soit d’une opération de goudronnage sur une route (107), soit du danger présenté par l’état défectueux d’un ouvrage public (108) ou son fonctionnement même (109), soit du délaissement d’une section de route (110), soit de travaux de réfection (111), soit du danger provenant du dépôt d’objets inattendus sur la voie publique (112), soit de l’ouverture d’une tranchée dans ou près d’une voie de communication (113), soit enfin de la pré-
(97) C.E., 13 mai 1907 Département de la Dordogne 4388, cf. C.E., 22 juillet 1933 Ville de Marseille J.C.P., 1933-2-152, 23 février 1940 Soulier 76. Cass. 9 février 1937 D.H., 1937-203, 26 janvier 1942, D.A., 1942, J. 89.
(98) C.E., 18 janvier 1946 Fouchy J.C.P., 1946-4-48,
(99) C.E., 26 avril 1944 Commune de Vivac, 124.
(100) C.E., 2 novembre 1934 Ministre des Travaux Publics, D.H., 1935-55.
(101) C.E., 14 décembre 1906 Préfet de l’Hérault 918, 1e août 1914 Malleville 1009, 22 juillet 1936 Département du Nord 844.
(102) C.E., 28 mars 1945 Ville de Paris 62.
(103) C.E., 30 mars 1867 Georges 834, 6 juin 1912 Cagrol-Gaudesèque
(04) C.R., 23 novembre 1932 Oame Mahu 987, 27 juin 1920 Ministre des Travaux Publics 760, 23 janv. 1938, Ministre des Trav. Publ. 573. ù .(05) C.E., 29 mars 1860 Chemins de fer de l'Ouest 274, 29 mars 1860, Héritiers Hagerman 278, 22 mars 1930 Ville de Lille 204, 29 juillet 1925 Ville de Dijon 764. F
(106) C.E., 21 décembre 1932 Fougerolles 1115, 22 juillet 1936, Ministre des Travaux Publics.
. . (07) C.E., 22 mai 1930 Radigeois 544, 16 décembre 1931 Lloubes 1123, 27 juin 1934 Gouvernement général de l’Indochine 740.
(108) C.Æ., 20 janvier 1932 Joly 80, 15 juillet 1936 C ù ’ la-Roche, 782, } J ommune de Ceyssac
(109) C.E.. 29 novembre 1933 Krant 1115.
(RLO)NC AN E22 février 1939 Veuve Barre, D.H., 1939-278. Ah CE i ge te ee Messageries laitières, D.H., 1938-471. .Æ., 1% décembre 33 Préfet de la Seine-Inféri i MR AU de e la Seine-[nférieure 1133, 5 février (113) C.E., 7 février 1930 Ministre d
iv ; .
1932 Legounet 403, 9 mars 1932 Bos es rares Publice/ 1522 avril
288, 28 février 1945 Entrerises Soldani 45.
sence d’un obstacle dans le lit d’un cours d’eau (114). De cette jurisprudence, on peut rapprocher celle qui est relative au défaut d'éclairage des ouvrages publics (115), mais surtout la juris-
prudence, si fournie, relative au défaut d'entretien des ouvrages publics.
À ce sujet, il faut signaler qu’il n’existe pas à la charge de l'Administration une obligation générale d’assurer l'entretien de tous les ouvrages publics. Elle peut, en effet, renoncer à l’entretien d’un ouvrage public qui ne répond plus à l’utilité générale, par exemple un ouvrage public construit en vue de faire face à une charge qui ne lui incombe plus (116). Il en est de même au regard d’un ouvrage au maintien duquel les simples particuliers. sont intéressés, mais qui n’a pas été exécuté pour remplir cette fonction de protection des biens particuliers (117). L’Administration n’est pas non plus obligée d’entretenir des ouvrages destinés à la défense des propriétés contre l’action de la mer ou à assurer la navigabilité d’un cours d’eau rayé de la liste des cours d’eau navigables, par le décret du 28 décembre 1926 (118) ; car, en vertu de la loi du 16 septembre 1807, la défense des propriétés riveraines contre la mer, incombe aux propriétaires intéressés, l'Etat n’intervenant que sous forme de subvention, quand il le juge opportun ; depuis le décret de 1926, l'Etat n’est plus tenu au curage de navigation, mais seulement à celui qui permet l'écoulement des eaux, au contraire de ce qui se passait antérieurement à ce décret, l'Etat devant alors assurer la navigabilité d’un cours d’eau, s’il était prouvé qu'il était « navigué » (119) et décidant par contre discrétionnairement des travaux de curage à effectuer dans un cours d’eau non navigable (120).
Qu'il s’agisse du défaut d’entretien de rails de tramways qui font saillie sur la chaussée (121), des défauts de curage de rivière ou de fossé (122) ou d'entretien d’ouvrages publics protecteurs, à la suite desquels des propriétés ont été inondées (123), de l'incurie de l’Administration qui n'avait pas pris les mesures nécessaires pour assurer le libre passage des bateaux dans un chenal (124), ni effectuer les recherches pour déceler des obstacles dans un cours d’eau (125), ni entretenu une route (126), ni enlevé un tronc d'arbre sur une route (127), ni vérifié l’état d’un arbre
(114) C.E., 8 février 1939 Ministre des Travaux Publics, 72.
(15) C.E., 7 août 1906 Ville de Nîmes 781, 12 mai 1911 Dorville 565, 18 juillet 1917 eil 576, 7 novembre 1934 Ministre des Travaux Publics 1027.
(116) C.E., 26 avril 1918 Saint-Mleux, S., 1924-3-30.
(117) C.E., 19 novembre 1937 Association Syndicale du Canal de Gap 956.
(118) C.E., 17 mai 1946. S., 1947-3-9, n. M.H.B.
(119) C.E., 23 mars 1877 Savignac 309.
(120) C.E+ 12 avril 1860 Dusagelle 308.
(121) C.E., 8 décembre 1893 Cie Générale Française des Tramways 827, 24 février 1902, Cie Générale Française des Tramways 488, 3 mars 1920 Cie Générale Française des Tramways 235, 9 juillet 1924 Prin Clary 663, 8 juillet 1925 Rabaud 663, 21 juin 1933 Cie des Tramways de Sète 671, 21 novembre 1933 Jansolin 1117, 7 mars 1934 Douillet, 14 mars 1934 Veuve Tisseyre..
(122) C.E., 25 maï 1921 Bergon 506, 1° décembre 1944 Syndicat du Marais de la Dive 311.
(123) C.E., 1% mai 1931 Association Syndicale du Canal de Manosque 475.
(124) C.E., 10 janvier 1934, Cie Générale de Navigation 61.
(125) C.E., 2 novembre 1934 Manu 999,
(126) C.E., 22 juillet 1931 Département des Hautes-Alpes, 813, 7 novembre 1934, Département du Loiret 1028.
(27) C.E., 16 juin 1937, Poirier 599.
dont l'inclinaison pouvait faire présumer la chute (28), ni dégagé les bouches d’un égout (129), pas plus qu’elle ne s'était assurée du bon état des locaux scolaires (130), il apparaît, au premier abord, que dans toutes ces hypothsèes, le juge des travaux publics a bien relevé à la charge de l'Administration, une faute d’inexécution.
Celle-ci se rapproche, semble-t-il d’ailleurs, d'autant plus de la faute d’inexécution de service que le Conseil d'Etat ne fait pas à l'Administration une obligation absolue d’assurer la sécurité du publie, par l’exécution des travaux publics. Le juge tient compte, en effet, des circonstances de temps et de lieu qui entourent le fait dommageable. C’est ainsi qu’un défaut d'éclairage n’est répréhensible que la nuit (131) et non au lever du jour (132), sauf s’il s’agit de matériaux déposés dans un tunnel (133). De même, on ne peut rendre l'Administration responsable d’un dommage lorsque celui-ci s’est produit dans un laps de temps beaucoup trop court après qu’aient été signalés à l'Administration la défectuosilé d’un travail public et le danger qu’il présentait, ou après que se soit produit la cause du fait dommageable, en sorte que l'Administration n'avait pas matériellement les moyens d'intervenir (134).
Si la sécurité de la navigation doit être assurée (135), l’Administration n’est cependant pas tenue de signaler les obstacles en dehors des chenaux navigables (136). Si elle doit éclairer les rues et places publiques (137), il en va autrement pour les champs de foire (138). Les matériaux abandonnés sur la voie publique doivent être éclairés (139), mais non ceux qui sont sur le trottoir d’une route nationale (140). L’entretien d’un ouvrage public exige moins de soins en pleine campagne (141) qu’à l’intérieur d’une agglomération (142). Enfin, on ne peut reprocher à l'Administration de n’avoir pas entretenu un ouvrage qui, depuis le jour très éloigné de sa construction, jusqu’à celui du dommage qu’on lui impute, avait donné toute satisfaction et avait fonctionné très normalement (143).
Car, les défaillances administratives ne sont fautives que si l'Administration n’a pas été capable d’assurer un entretien normal de louvrage public, de façon à en permettre un usage conforme à sa destination.
(128) C.E., 16 mai 1930 Ministre des Travaux Publics 527.
(129) C.E., 11 août 1944 Ville d’Alger 235, 8 novembre 1944 Ville de Villeurbanne.
(130) C.E., 20 février 1929 Consorts Rome 218.
(31) C.E., 26 janvier 1906 George Helia 86, 22 mai 1912 Ville de Roubaix 599, 8 mars 1939 Boff 152.
(32) C.ÆE., 17 juillet 1912 Uimann 831, 31 janvier 1917, Ministre des Travaux Publics 106, 14 juin 1929 Bour 401.
(133)C.E., 17 juillet 1918, Ministre des Travaux Publics (2me espèce) 727.
(134) C.E., 4 juillet 1873 Thevenay 720, 1er février 1933 Vve Dumont 144, 5 avril 1933 Soual, 29 novembre 1933 Porgola 1116, 16 décembre 1936, Ministre des Travaux Publics 1119, 10 février 1937 Braconnet 182, 13 juin 1941 Vimenay 110, 23 février 1944 Epoux Turpin 65,
(35) C.E., 7 juin 1929 Ministre des Travaux Publics 565.
(136) C.E., 25 juin 1924 Glen Line 603.
(137) C.E., 17 juillet 1917 Weil 575.
(138) C.E., 5 août 1913 Mme Trufil 1006.
(139) C.E., 12 mai 1911 Dorville 565.
(140) 31 janvier 1917 Champagne 106.
(141) 20 mars 1926 Grimaud.
(142) C.E., 29 juillet 1925, Ville de Dijon 764.
(143) C.E., 29 août 1941 Stora 167.
Or, ce n’est pas utiliser un ouvrage selon sa destination, par exemple, que de se suspendre à un bénitier (144). L’Administration a, par ailleurs, exécuté sa tâche en faisant procéder à des dragages qui se sont avérés suffisants, puisque de nombreux bâtiments étaient passés sans encombre avant que se produise l’accident (145). Elle y a failli si elle a mal signalé des travaux de réfection d’une route, sauf si l’automobiliste allait à une trop grande vitesse, car, seule alors une circulation ralentie constitue un usage normal des voies publiques rendues glissantes (146).
. Par conséquent, l’on ne peut incriminer qu’un défaut d’entretien normal, apprécié eu égard aux possibilités de l’Administration et aux inconvénients habituels de la vie en société.
Dès lors, il n’est pas répréhensible de ne pas signaler des travaux de réfection de route que tout automobliste peut s’attendre à rencontrer (147), surtout si celui-ci s’est engagé sur une voie qu’il n’avait pas à emprunter (148). I n’y a pas défaut d’entretien normal si la défecluosité de l’ouvrage public n’était pas apparente (149) ; si elle était visible et si l'Administration n’a pas pris les mesures nécessaires, l’Administration encourt, au contraire, une responsabilité (150).
Une excavation profonde dans la chaussée (151), le défaut de couvercle d’une boîte d’arrosage sur le trottoir (152), constituent un défaut d’entretien normal, mais non pas un clou planté dans un trottoir (153), ni le peu de visibilité d’une borne, dont l’éclairage avait été réduit par mesure de défense passive (154).
Chaque fois que le défaut d’entretien est anormal, la responsabilité de l'Administration pourra être mise en cause (155) elle ne pourra plus l’être si ce défaut d’entretien est normal (156).
Ce caractère d’anormalité varie d’ailleurs, suivant la situation de la victime à l’égard de l’Administration : les usagers des ouvrages publics savent que leur activité comporte certains risques et qu’ils bénéficient déjà d’avantages qui doivent rendre moins facile la responsabilité de l'Administration à leur égard : la connaissance qu’ils ont de l’état des lieux (157), le fait qu’ils
(144) C.E., 10! juin 1921 Commune de Monségur, S., 1921-3-49.
(45) C.E. 25 juillet 1930 Ministre des Travaux publics, S., 1932-3-46.
(146) C.E., Grenoble 15 avril 1932 Bigot J.C.P., 1932-1-87. à
(47) C.E., 23 juillet 1920, Ministre des Travaux publics 736, 12 avril 1930, Ministre des Travaux publics 479, 25 janvier 1933, Ministre des Travaux publics, 115, 22 juillet 1933 Besnard, 3 avril 1935 Garnier, 10 janvier 1934 Époux Stan 50, 4 juin 1943, Ministre des Travaux publics 143, 15 mars 1944 Pouget, 3 avril 1946 Ruffié 105.
(148) C.E., 31 mai 1933 Chardonneau, Dussaud 599.
(149) C.E., 15 janvier 1936, Ministre des Travaux publics. C.E., 6 octobre 1944 Sté Streichenberger R.D.P., 1946, 325 n. Jèze concl. Detotn, 27 mars 1947 Lapeyre 104. ,
(150) C.E., 11 janvier 1939 Deffieux; 12, 16 décembre 1938 Vve Cozé 951, 17 juin 1936 Dobel 664, 16 mai 1930 Lussaguet, S., 1930-3-73 n. Rousseau, 18 janvier 1946 Fouchy 22.
(51) C.E., 18 décembre 1942 Strassburger.
(52) C.E. 18 décembre 1935 Département des Bouches-du-Rhône 1208.
(153) C.E., 9 février 1940 Fourel.
(154) C.E., 30 novembre 1945, Cantel 246.
(55) C.E., 2 février 1934 Veuve Bellanger 172, 20 octobre 1937 Sénac 834, 13 novembre 1936, Société Hippique française 1038, 31 mai 1938 Cie des Chemins de fer du Nord 500, 9 mars 1938 Epoux Litzenbourger 255, 17 janvier 1945 Mollaret 15. . |
(156) C.E., 26 février 1936 Knock 257, 29 juillet 1935 Roy 920, 11 décembre 1936 Békaërt, S., 1936-3-128, 11 mai 1937 Veuve Arnal 497.
(157) C.E., 1% janvier 1933 Castagnino, J.C.P., 1933-2-104.
doivent s’attendre normalement à rencontrer certains obstacles sur la voie publique (158), sont de nature à atténuer la responsabilité de l’Administration.
Mais, si les usagers de l’ouvrage public doivent alléguer une faute de travail public, en est-il de même pour les tiers, c’est-àdire pour les individus qui ne retirent pas un bénéfice direct de l’ouvrage ? Le Commissaire du Gouvernement Rivet pensait que la responsabilité pour inexécution de travail public envers Îles tiers, devait être mise en jeu par application de la théorie du risque (159). D’après lui, il était juste que la responsabilité de l'Administration put être largement engagée à l’égard des tiers qui, en contre partie du préjudice subi, ne retirent aucun avantage direct du fonctionnement de l’ouvrage pubiic.
Il ne semble pas que la jurisprudence ai admis ce point de vue. Par un récent arrêt, le Conseil d'Etat vient, en effet, de décider que l’explosion d’une benne d’enlèvement des ordures ménagères, qui avait causé des dommages aux riverains de Ja voie publique, n’engageait pas la responsabilité de l’Administration, le travail ayant été effectué dans des conditions normales (160).
Or, par définition, le tiers a un rôle passif : le dommage l’atteint, sans qu’en principe il n’ait rien fait pour le provoquer. C’est bien là la situation des riverains. Il semble, dès lors, que l’on doive conclure que la théorie du risque ne joue pas en faveur des tiers. A moins de considérer qu’est usager toute personne susceptible d’utiliser éventuellement l’ouvrage public. Auquel cas on ne voit pas quels sont les individus qui rentreraient dans la catégorie des tiers.
On ne peut, à notre sens, tirer argument d’un arrêt Rousselle (161) où fut fait application de la théorie du risque à propos d’un accident survenu à un enfant qui avait grimpé à un pylône électrique. Cet enfant était bien tiers et non usager, car Pusage d’un pylône électrique ne se confond pas avec celui d’un mât de cocagne. Mais il a été vraisemblablement fait application de la théorie du risque en raison de la notion de caractère dangereux du pylône électrique (162).
Il semble donc que l'obligation d’assurer la sécurité par exécution d’un travail public ne soit pas absolue.
Elle disparait, ou est sérieusement atténuée lorsque le dommage n’est pas imputable à l'Administration, c’est-à-dire lorsqu'il n’y a pas de lien de cause à effet entre le préjudice et l’inexécution.
Le dommage peut être, en effet, imputable à la faute de la victime, plus souvent s’il s’agit de dommages à la personne, mais cela n’exclut pas l'hypothèse de la faute de la victime, à propos des dommages eausés aux immeubles (163).
L’exonération de l'Administration est totale s’il est établi que le dommage ne serait jamais advenu sans le défaut de surveillance des parents, si la victime est un enfant (164), ou sans
(58) C.E., 11 juillet 1944 Bachelerie 199.
(159) C.E., 20 mars 1926 Grimaud, R.D.P., 1926, p. 258.
(160) C.E., 22 décembre 1944 Cie d’Assurance contre l'incendie l’Abeille. DSM045 TJ 020En PTE
(161) C.E., 28 mars 1947 KR. p. 148.
(62) V. infra, p. 275 et s.
(63) C.E., 29 mars 1929 Sté de Commentry-Fourchambault-Decazeville
(164) C.E., 13 novembre 1936 Olive, 14 maï 1937 Lachaud. S., 1937-3-106.
l’imprudence (165), les fausses manœuvres (166), les excès de vitesse (167) ou le mauvais état du matériel (168), de la victime a qui ses fautes peuvent encore plus être reprochées, si elle connaissait parfaitement l’état des lieux (169).
L'Administration n’est pas responsable de la chute d’un mur de clôture par suite de l’engorgement d’un aqueduc, lorsque le fait ne s’est produit que parce que la victime avait établi, sans autorisation, un grille au débouché de cet ouvrage (170). Le dommage n'est imputable qu’à la victime, si un accident d’automobile nest arrivé que par la faute du conducteur qui a commis l'erreur de doubler en zone montagneuse (171) : également, sil est du au fait qu’une boîte de vitesse n’a été abimée que parce qu’elle était trop basse pour ne pas risquer de heurter les rails (172). Il a été jugé aussi que la responsabilité de l’Administration n’était pas engagée, lorsque la cause du dommage provenait du défaut de résistance aux chocs d’une péniche, dont l’enfoncement était supérieur au maximum règlementaire (173) ou du défaut d’arrimage des marchandises sur un camion (174).
Mais cette faute de la victime qui peut consister, soit en une absence de précautions matérielles ou en une violation des règlements, n’exonère pas cependant entièrement l’Administrar tion, si le dommage, ce qu’au besoin déterminera une expertise (175), peut être imputé pour une partie au fait de l’Administration. Auquel cas il y a lieu à partage des responsabilités suivant proportions variables selon les espèces, l'Administration ne devant alors allouer qu’une indemnité réduite (176).
L’Administration peut encore être exonérée de toute responsabilité, si le dommage est imputable à un tiers. C’est ainsi qu’elle est autorisée à alléguer qu’un entrepreneur de travaux publics a commis une négligence dont elle n’a pas à répondre (177) ou a
(165) C.E., 25 février 1910 Dlle Etard 174, 17 juillet 1929 Berger 751, 4 décembre 1929 Montel 1070, 17 mars 1932 Muccio 342.
(66) C.E., 20 janvier 1926 Girard 58, 8 janvier 1937 Pasteur Valléry-Radot S., 1937-3-104, 5 janvier 1945 Sté Union Normande 9, 19 mars 1932 Cie Industrielle Assurances Maritimes et Transports, D., 1932-3-33.
(167) C.E.. 22 mars 1932 Sté des Raffineries et Sucreries Say 254, 7 novembre 1934 Stéphan 1020, 20 octobre 1943 Secrétaire d'Etat aux) Communications 229, 8 mars 1946, Ministre des Travaux Publics.
(168) C.E., 13 janvier 1943 Sté des Messageries Laitières, 6. :
(169) C.E., 30 janvier 1929, Ville de Marville 127, 197 février 1933 Castagnino 145, 26 avril 1944 Vve Guillier 124.
(70) C.E., 22 février 1922 Bougère 170.
(171) C.E., 2 février 1940 Pourchet 47.
(172) C.E., 17 juin 1925 Cie des Chemins de fer du Midi 589.
(173) C.E., 9 décembre 1927 Werbeck 1291.
(174) C.E., 23 juillet 1920, Ministre des Travaux Publics 736.
(175) C.E., 10 janvie” 1930, Préfet de la Haute-Loire 46.
(176) C.E., 22 novembre 1907 Jacquelin 860, 6 juillet 1910 Faure 557, 11 avril 1924, Ministre des Travaux publics 400, 11 février 1927 Rifaut 201, 5 novembre 1930 Cie des Tramways de Sète 901, 26 octobre 1934, Ministre des Travaux Publics 966, 17 juillet 1935 Lanrart 830, 13 novembre 1933 Sté Hippique Française 1038, 19 mai 1936 Ville de Fréjus 581, 24 octobre 1936 Dollognon, 1er juin 1937 Bonne 580, 7 juille4 1937 Corvisier 676, 19 décembre 1937 Ville d'Antibes 987, 26 janvier 1938, Commune de Beuzec-Cap-Sizun 94, 2 novembre 1938, Ministre des Travaux Publics 824, 7 décembre 1938 Dlle Braccini 919, 8 mars 1939 Boffe 152, 20 décembre 1939. Ministre des Travaux publics 599, 26 janvier 1944, Secrétaire d'Etat au Communication 83, 24 mars 1944, Commune de Beaulieu-sur-Mer 115, 7 juillet 1944 Ville de Paris 195, 22 juin 1945 Dame Deval 135, 28 février 1947 Fontaine 89.
(77) CE. 17 juillet 1918 Boë 725.
manqué à ses obligations (178). L'Etat est en droit de faire valoir que si des inondations sont imputables à un égout qui fait partie de son domaine public, elles ont été provoquées par un défaut d'entretien qui incombait à une commune (179). D’une façon générale, la responsabilité de l'Administration n’est plus mise en cause, si le dommage est dû à l'intervention d’un tiers (180). Les tiers peuvent évidemment se défendre, l'entrepreneur, en alléguant que l'Administration a mal dirigé ses travaux (181), le concessionnaire, en prouvant qu’elle lui a livré un ouvrage public en mauvais état (182). Mais, s’ils ne sont pas capables d'apporter cette preuve, l'Administration ne sera pas déclarée responsable.
Enfin, la force majeure, c’est-à-dire la force irrésistible, crûe ou orage d’une gravité exceptionnelle (183), tempête d’une violence inaccoutumée (184), faits de guerre (185) exonère l’Administration à qui il ne peut être reproché de n’avoir pas exécuté des travaux de grande envergure qui dépassent les possibilités de son activité normale. :
Toutefois, sa responsabilité reste entière si le dommage a été rendu possible par son incurie : si elle a, par exemple, laissé se détériorer des ouvrages de défense contre les crues (186), si une inondation a été aggravée par suite de l’abandon de matériaux dans le lit d’une rivière (187).
Il n’y aura donc exception de responsabilité pour cas de force majeure que si l’inertie de l'Administration n’a pas permis ou aggravé les effets d’une force qui doit être irrésistible : si celle-ci n’a pas été telle, si l'Administration ne peut établir qu’elle a été dans l’impossibilité d’y parer, sa responsabilité reste alors entière (188).
Faute de la victime, fait du tiers et force majeure, peuvent exonérer l’Administration parce qu’its détruisent le lien de causalité matérielle entre le dommage et l’inexécution d’un travail public. Car, dès qu’il n’y a pas relation de cause à effet entre ces deux phénomènes, l’Administration ne peut être déclarée responsable (189). |
Ainsi sont réunis les éléments caractéristiques de la faute du service : l’existence d’un préjudice l'appréciation de l’activité d’un service, eu égard à ses possibilités, ses moyens, ses buts et à ce que l’on est en droit d’en attendre — et enfin la relation de cause à effet entre ce préjudice et cette inaction fautive.
(178) C.E., 31 mai 1922 Lays 487.
(179) C.E., 29 mai 1903, Ville d’Alger 442.
(180) C.E., 23 juin 1911, Ministre des P.T.T. 731. Dommage imputable non à l'Etat mais au concessionnaire, 27 juin 1930, Ministre des Travaux publics 671 (passant blessé par la chute d’une branche d’arbre bordant une route nationale, arbre qu’un simple particulier était en train d’émonder pour son, compte, sans être au service ni d’une administration, ni d’un entrepreneur).
(81) C.E., 8 juin 1921, Ville de Bordeaux 551.
(182) C.E., 9 juin 1920 Cie Parisienne d’Eclairage au gaz 570.
(183) C.E., 27 novembre 1929, Ville de Nevers 1037, 17 juillet 1936 de Nailles 791, 11 janvier 1856 Canis 46.
(84) C.E., 31 janvier 1930, Ministre des Travaux publics 135.
(185) C.P., Limoges, 11 janvier 1947, D., 1947 Somm. 24
(186) C.E., 26 décembre 1923, Ville de Perpignan 892.
(187) C.E., 26 février 1909, Préfet des Pyrénées-Orientales 220, 21 juin Chemins de fer du Midi, 716.
(88) C.E., 2 novembre 1933 Koopmans, 2 mars 1928, Ministre des Travaux publics 309.
189) C.E., 2 mai 1923, Ministre des Travaux publics 379, 11 août 1944 de Boisseson de Raymond 234.
SOUS-SECTION 4. — LE DOUBLE FONDEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ADMINISTRATION POUR INEXÉCUTION D'UN TRAVAIL PUBLIC
Il y a donc analogie entre la faute de service public et la faute de travail public. Mais existe-t-il une semblable analogie, ainsi que l’avait pensé M. R. Capitant, entre la responsabilité mise en jeu par la théorie du risque en matière de service public, et
la responsabilité mise en jeu par la théorie du risque en matière de travail public ?
On a fait valoir que la théorie du risque, comprise comme la violation du principe de l’égalité de tous devant les charges publiques, aboutit à indemniser tout dommage, que le défaut de fonctionnement d’un service ou d’inexécution d’un travail public soit normal ou anormal, c’est-à-dire, en fin de compte, à assurer les membres de la collectivité contre tous les risques inhérents à l’inaction administrative.
Or, cette théorie ne ménage pas les deniers publics, et peut entrainer l’Administration à un fâcheux état d'esprit d’insouciance. La responsabilité pour faute repose, au contraire, sur un fondement plus moral et ne charge pas les finances publiques d’un poids trop lourd. Par ailleurs, elle ne désavantage pas les repuérants, puisque devant le juge administratif, ils on simplement à « alléguer » la faute de service, le juge faisant lui-même l'instruction de l'affaire.
Néanmoins, il est des solutions de la jurisprudence qui ne peuvent s'expliquer que par un appel à la théorie du risque. On peut, en effet, distinguer entre les dommages qui sont inévitables et les dommages qui sont évitables, En ce qui concerne ces derniers, la faute, nous l’avons vu, consiste en «l’omission d’une précaution qui nécessitait une éventualité normalement prévisible > (190).
Mais l’inertie de l’’Administration ne saurait être incriminée si elle a occasionné des dommages qui étaient inévitables, cela d’ailleurs sans qu’il y ait lieu de distinguer entre dommages permanents et dommages accidentels.
Les notions de permanent et d’accidentel sont, nous l’avons déjà dit, difficilement descriminables. Il paraît, en outre, injuste, si par dommages permanents on entend seulement ceux qui atteignent des immeubles (et c’est par là-même dans une certaine mesure déformer la notion de dommage permanent), de mieux protéger par la responsabilité fondée sur le risque, les biens immobiliers, que la vie ou la santé des individus.Il est certes regrettable qu’un immeuble soit privé d’accès à la voie publique ou détérioré par des racines d’arbre : mais l'Administration n’est-elle pas encore plus coupable d’avoir laissé près d’un ramblai, stagner des eaux qui ont occasionné des fièvres aux voisins du remblai (préjudice permanent s’il en est), alors que cependant une indemnité n’est accordée que parce que le Conseil d'Etat a relevé for-
(190) Blaevoet : « De l’anormal devant les Hautes juridictions civiles et administratives », J.C.P. 1946-1-560, n° 27.
mellement une négligence consistant dans l’inexécution de travaux aptes à faire évacuer ces eaux (191) ? )
Remarquons d’ailleurs que la théorie du risque ne joue pas de façon absolue à l’égard des dommages permanents atteignant les immeubles.
Non seulement de pareils dommages ne sont indemnisables que s'ils sont matériels, directement imputables au voisinage du travail public, mais aussi et surtout — ce qui nous rapproche des conditions relatives à la mise en jeu de la responsabilité pour faute — que s’ils sont exceptionnels, c’est-à-dire, en fin de compte, anormaux. Les dommages causés par les racines des arbres, sont ainsi jugés exceptionnels (192), maïs non par ceux qui proviennent de la chûte de leurs feuilles (193).
De plus, le dommage permanent est le dommage durable (194). Or, il peut devenir tel par la faute de l’Administration qui ne prend pas les mesures nécessaires pour prévenir où apréger sa manifestation (195) : la responsabilité pour faute, fait donc présager la responsabilité pour risque.
Enfin, la théorie du risque admet qu’au cas de dommages permanents à un immeuble, la responsabilité de l'Administration peut être diminuée s’il est établi que le dommage a été aggravé par le mauvais état de l’immeuble. Les dégradations causées à une propriété par le passage des trains, ouvrent automatiquement un droit à indemnité (196). Mais, la responsabilité de l’Admintstration est atténuée si le dommage causé par la trépidation a été aggravé par la vétusté ou le vice de construction de l'immeuble (197).
Tout cela montre que le juge du travail public se préoccupe essentiellement d’examiner les conditions matérielles de l’opération. Ce n’est pas parce qu’un dommage est permanent que la théorie du risque joue, mais parce qu’il est inévitable. En fait, il y a confusion des deux notions en ce qui concerne les dommages aux immeubles lorsqu'ils proviennent de gênes de voisinage causés par un travail public, parce que techniquement l’opération la mieux conduite en ces matières ne peut éviter de pareils dommages. Il n’est pas possible d'empêcher que l’exhaussement d’une voie publique soit une entrave à l’accès des immeubles riverains ; mais un jour viendra, peut-être, où les moyens techniques aidant, il sera possible d'empêcher qu’à la suite du percement d’un tunnel, des eaux de sources soient détournées. Auquel cas la théorie de ia faute sera appelée à entrer en jeu. Elle ne nuira pas aux administrés qui n’ont pas à la prouver, mais à l’alléguer. Elle contribuera ensuite à donner à l’Administration
{91) C.E., 29 mars 1855 Cie des Chemins de fer d'Avignon à Marseille 258 : Considérant qu’il résulte de l’instruction que les fièvres d’accès dont le sieur Chaîne et sa famille ont, pendant plusieurs années subis les atteintes, ont eu pour cause la stagnation des eaux réunies dans les chambres d'emprunt creusées à 150 mètres environ de leur habitation pour y prendre les terres destinées aux remblais du chemin de fer d'Avignon à Marseille. Considérant que la Cie concessionnaire de ce chemin de fer a négligé de faire exécuter les travaux qui devaient procurer l’écoulement de ces eaux...»
(92) C.E., 28 décembre 1925 Lacassagne 907.
(193) C.E., 24 juillet 1931, Commune de Vic-Fézensac 860.
(194) C.E., 12 janvier 1900 Sté Parisienne d'entreprise, D
(95) C.E., 14 mai 1919, 426.
(196) C.E., 22 juillet 1887, D., 1888-5-491.
(197) C.E., 29 avril et 1er juillet 1887. D. 1888-3-87 et 11 6 1903 Tissot. D., 1906-5-31. ; Œ 1, 2 décembre
impression qu’elle doit mettre tous les moyens techniques en œuvre, c'est-à-dire à assurer par avance la sécurité des tiers et de leurs biens.
On peut nous objecter que la force majeure, elle aussi, rend le dommage inévitable, et que par contre, elle permet d’exonérer l'Administration. Mais la force majeure est un évènement détachable de l’opération de travail public. Le Conseil d'Etat se refuse ainsi à l’admettre lorsqu'il est prouvé que, malgré cet évènement imprévisible, l'Administration n’avait pas pris toutes les précautons nécessaires susceptibles de le prévenir ou en avait, par sa négligence, rendu la manifestation plus aisée (198).
Ainsi, la théorie du risque doit jouer chaque fois qu’il est établi que le dommage était inévitable. La jurisprudence paraît confirmer notre opinion, puisqu'elle fait application de cette théorie lorsque la cause du dommage se trouve dans un fait accidentel qui, techniquement, était inévitable.
La rupture d’un câble électrique, cause d’un incendie (199) ou d’une électrocution (200), la rupture, par la foule, d’une palissade qui bordait une tranchée, cause d’une chute dans cette tranchée (201), sont des évènements imprévisibles et donc inévitables.
Le caractère inévitable du dommage sera révélé en fait le plus souvent, par son allure exceptionnelle. Il en est ainsi en ce qui concerne les inconvénients du voisinage, occasionnés aux immeubles par l’exécution ou l’inexécution d’un travail public.
Mais il semble aussi que la jurisprudence du Conseil d'Etat considère que les dommages causés par des ouvrages en eux-mêmes dangereux, engagent la responsabilité de l'Administration, par l’application de la théorie du risque. Les dommages ainsi visés, sont surtout les électrocutions ou les intoxications par le gaz (202).
La théorie du risque doit ainsi, à notre sens, jouer chaque fois que le dommage ne pouvait être évité, soit qu’il affectat un caractère exceptionnel, soit qu’il provint d’un ouvrage public, par lui-même dangereux.
C’est donc aussi, à cette condition seulement, que le dommage, dont la cause est inexplicable, pourra être indemnité. On peut regretter que, théoriquement du moins, l'hypothèse du cas fortuit, puisse en certaines circonstances, exonérer l’Administration de toute responsabilité. Toutefois, le plus souvent, le dommage ainsi occasionné, aura un caractère exceptionnel, ou aura été le fait d’un ouvrage public dangereux (cf. arrêt Gaz de Beauvais). — Au reste, il nous paraît que notre point de vue est celui de la jurisprudence. En effet, le Conseil d'État a refusé d’accorder une indemnité aux riverains d’une voie publique, à la suite de lexplosion d’une benne d’enlèvement des ordures ménagères (203) : il a relevé que le travail avait été fait dans des conditions normales, l’accident étant dû à l’explosion inexplicable de la benne. Un évènement imprévisible ne peut être imputé à faute à
(198) C.E., 30 juin 1893 Cauvin Yvose 548. Cf. Trib. cv. Seine 12 juin 1925, S., 1926-2-37, cf. supra p. 274
(199) Arrêt Gaz de Beauvais précité.
(200) Trib. cv. Avesnes 24 juillet 1941. D.C., 1944, J. 132 n. Blavoet. C.E,, 13 mars 1936 Soulier. S., 1936-3-49 b. P.L.
(201) C.E., 21 juillet 1939, Ville de Melun 512.
(202) C.E., 1% mai 1942 Soc. Gaz et Electricité de Marseille D.A. 1943- 5, 28 mars 1947 Rousselle 143. 4
(203) C.E., 22 décembre 1944 Cie d’Assurances contre l’incendie l’Abeille
précité,
l'Administration. Par ailleurs, l'exécution quotidienne du travail public d'enlèvement des ordures ménagères, n’offre pas en soi un caractère dangereux. En tant que tel, un pareil travail public ne fait encourir aucun risque aux simples particuliers.
Ainsi que l’a fort bien noté M. Latournerie (204), tout le problème se ramène à un problème d’imputabilité matérielle. C’est dire qu’il est dominé par l’évolution technique des opérations de travaux publics. Plus lPAdministration sera maîtresse des forces qu’elle déclanche, de ces forces « qu’elle a déchaînées avant de les avoir complètement asservies » (205), plus la théorie de la faute prendra de l’extension, car il sera alors possible à l'Administration de prévenir les défectuosités de son entreprise et les travaux qu’elle exécutera cesseront d’être en tant que tels dangereux et susceptibles de causer des dommages exceptionnels. La théorie du risque en matière de travaux publics est donc appelée à recevoir des applications de moins en moins fréquentes. Elle demeure nécessaire dans la mesure où elle permet d’indemniser des individus qui ont éprouvé un dommage exceptionnel, en raison de travaux publics à caractère intrinsèquement dangereux. Elle reste encore nécessaire quand intervient un dommage inévitable — parce que fatal — dû à une insuffisance technique strictement liée aux connaissances de l’époque. Le signe du caractère inévitable du dommage est révélé, à notre sens, par ceci, que faire disparaître la cause du dommage équivaudrait à une disparition ou à une altération de l’ouvrage public. La théorie de la faute pourrait jouer à l’encontre de l'Administration qui a négligé d’émonder des arbres dont les feuilles abiment des toits (206), mais la théorie du risque joue, au contraire, lorsqu'il s’agit de racines d'arbres qui menacent les fondations d’un immeuble riverain. Dans le premier cas, le remède au mal consisterait dans un émondage qui laisserait les arbres intacts, alors que dans le second, il serait nécessaire de couper les racines ou d’abattre les arbres, c’est-à-dire d’altérer ou de détruire un ouvrage public.
Dans ces deux hypothèses, ouvrage dangereux, ouvrage inévitablement dommageabie, un droit à indemnité est ouvert : ce qui profite à la collectivité, ne pouvant être imposé comme charge définitive à un individu ou à un groupe d’individus.
Il semble, à première vue, paradoxal que la responsabilité de l'Administration ne soit engagée que par une faute, lorsqu’elle possède des moyens techniques perfectionnés et puissants. Mais, si l’on songe que des ouvrages publics, comme les lignes électriques risquent de rester longtemps encore dangereux en tant que tels, et que le juge sait, au besoin, apprécier durement la faute de l’Administration, il est préférable que l’Administration sache, à l’avance, qu’elle doit mettre en œuvre toutes ses ressources techniques, s’employer à éviter tout dommage, dans les limites des possibilités matérielles : mieux vaut, en effet, prévenir que punir.
(204) « De la faute et du risqué à propos des dommages causés par les travaux publics », R.D.P. 1945, p. 5 et s.
(205) Latournerie concl. C.E., 25 janvier 1929 Sous-secrétaire d'Etat aux P.T.T.:, S., 1929-3-381 n. Bonnard. Cf. Mathiot n. C.E., 12 janvier 1934 Forces Motrices du Haut-Rhin, S., 1934-3-81.
(206) Il s’agit ici de l'affaire résolue par l’arrêt Commune de Vic-Fezensad (C.E., 24 juillet 1931, p. 860). À la vérité le C.E. ne foit pas allusion à une faute possible de l'Administration. I1 se contente de relever que le risque m'était pas anormal. Mais le laconisme de l’arrêt peut permettre de formuler l'hypothèse d’une faute ayant eu pour conséquence d’aggraver le risque : négligence prolongée dans l’émondage par exemple.
