SECTION 1. — LE DROIT AU FONCTIONNEMENT LEGAL DES SERVICES PUBLICS

Le droit au fonctionnement des services publics se manifeste selon des modes très divers. La situation des administrés qui font appel à la police, ont recours aux services de l'Etat Civil, ou font une demande en délivrance d’alignement, n’est apparemment pas la même que celle des administrés qui requièrent les prestations des services de distribution d’eau, de gaz et d’électricité, qualifiés d’industriels et commerciaux ou encore de prestataires. Dans le premier cas, les services demandés sont en général intermittents ; ils sont continus dans le second et l’usage est la fin propre du service. À ces différences de situation de fait, correspond-il des différences de statut juridique ?

Si la jurisprudence paraît avoir apporté une réponse définitive, la doctrine débat encore de cette question. Pour bien des auteurs (2), l'usager du service public est toujours dans une situation légale et règlementaire, car ce n’est qu’en vertu des lois et des règlements qu’il possède le droit d’exiger le fonctionnement, à son profit, du service public.

On a fait cependant remarquer que les prestations du service étaient fournies en vertu d’un accord préalable de volontés, et que tout accord de volontés constituant un contrat, l’usager était dans une situation individuelle contractuelle. Cette remarque a surtout été faite à propos des services prestataires, l’accord entre le service et l’usager étant, en effet, réalisé par une police d’abonnement qui précise les conditions dans lesquelles les prestations sont fournies.

Or, s’il y a contrat, les obligations déterminées par la volonté des parties, ne peuvent être modifiées que par la volonté des parties. Cependant, la jurisprudence a toujours admis que les modifications unilatérales du fait de l'Administration s’imposaient à des contrats en cours. Ceci interdit donc de penser que les clauses d’un contrat de concession fixant les maxima des prix de vente aux consommateurs, puissent s’analyser en une stipulation pour autrui, puisque celle-ci est irrévocable dès qu’elle est acceptée par les tiers bénéficiaires, en l’espèce, les usagers qui avaient contracté sur les bases des tarifs stipulés en leur faveur par le concédant.

Faut-il dire, dès lors, que l’abonnement contient, non seulement l’engagement de l’Administration d’accorder à un usager déterminé certaines prestations dont les conditions, fixées originairement par la loi et les règlement de service, peuvent être toujours modifiés par la loi et les règlements, sans que l’usager puisse se plaindre de ces conditions fixées ou modifiées ?

(2) Bonnard, op. cit., p. 87 et s., p. 725, p. 754. Jèze : Principe généraux de droit administratif, T. Ili, p. II, R.D.P. 1931, p. 515. Duguit : Traité de droit constitutionnel, T. TI, p. 221: « Situation des particuliers à l’égard des services publics », R.D.P., 1907, p. 411.

Or, la jurisprudence affirme toujours que «si les polices d'abonnement souscrites par les particuliers se rattachent par leur origine à la convention passée entre la Compagnie et la Municipalité, elles n’en constituent pas moins un contrat distinct et indépendant, en ce qu’il a essentiellement pour but d'établir un lien d’obligation réciproque entre la Compagnie et ses abonnés, et elles ont, par cela même, le caractère d’un contrat d’ordre civil et d'intérêt purement privé » (3).

M. Waline explique cette jurisprudence en faisant valoir que le titulaire de la police d'abonnement a entendu se référer au cahier des charges (ou au règlement du service, s’il s’agit d’une régie), et en accepter, par avance, les modifications (4). Le recours à la volonté présumée a quelque chose de bien artificiel. Mais, c’est le seul moyen de rendre compte d’une jurisprudence qui unanimement considère que les relations entre usagers et services publics industriels et commerciaux, sont de nature contractuelles et confèrent aux usagers une situation de droit privé.

Tel est donc le droit positif. Peut-être n’a-t-il que peu de rapports avec la logique et le bon sens et ne répond-il qu’au souci des tribunaux judiciaires d’attirer à eux une part d’un contentieux qui met quotidiennement en cause des intérêts privés et à celui des juges administratifs, spécialement du Conseil d'Etat, de désencombrer leurs rôles. Mais tel qu’il est, nous devons le respecter. Aussi, fidèles au plan que nous nous sommes tracé, nous laisserons de côté tout ce qui a trait aux obligations contractuelles de l'Administration d’accorder aux administrés, les prestations des services. Cependant, il faut remarquer que l’usager se trouve dans une situation précontractuelle, tant qu’il n’a pas été investi de cette qualité. Comment peut-il, dès lors, exiger que lui soit attribuée la situation d'usager, n’ayant encore à sa disposition aucune action contractuelle ? Nous aurons donc, en premier lieu, un important problème à résoudre : celui qui est posé par l'existence à la charge de l'Administration d’une obligation de contracter en certaines hypothèses.

Nous examinerons ensuite dans quelles conditions les usagers qui se trouvent dans une situation règlementaire ou contractuelle, peuvent exiger le fonctionnement des services publics à leur profit.