SECTION 2. — LE DROIT AU FONCTIONNEMENT EGAL DES SERVICES PUBLICS

Le droit au fonctionnement des services publics étant essentiellement un droit objectif à la légalité de ce fonctionnement, il est alors permis de se demander si le principe d'égalité peut jouer ‘un rôle quelconque en la matière. Si l’on se rapporte à l'idéologie de la Révolution de 1789, ii semble bien que les notions de loi et d'égalité aient alors toujours été confondues. « Les hommes naissent libres ‘et égaux en ‘droit >» proclamaït l’article 1° de la Déclaration des Droits de l'Homme, dont l’article 4 précisait que les bornes des libertés publiques «me peuvent être déterminées que par la loi» qui, aux dires de l’article 6, devait être « la même pour ‘tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse >» (158).

Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 n’a pas failli à la tradition. En ‘effet, après avoir réaffirmé solennellement les droits et les libertés de l’homme et du citoyen, consacrés par la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, il proclame ‘explicitement le principe d'égalité, en ce qui concerne l'égalité des droits äe homme et de la femme, l'égalité et la solidarité des Français devant les calamités nationales, l’égal accès de ‘tous aux fonctions publiques, à l'instruction publique, à la formation professionnelle et à la culture.

On voit par à que l’association des idées de légalité ‘et d’égalité n'a plus la même rigueur qu'autrefois. Ce phénomène n'a

1457) (CE. 1% ‘avril 1938, Soc. Hôtel d’Albe 341.

(158) Sur ce point v. Belin : Le principe d'égalité devant les charges publiques à l'époque révolutionnaire :et ‘son influence sur la jurisprudence administrative », R.D.P., 1934, p. 335. e L'égalité des citoyens devant les charges

ubliques, Paris Dalloz 1936, Jouët : < De Pévolution de l’idée d'égalité », hèse Paris 1909. Brunet : « Le principe d'égalité ‘en ‘droit français », Thèse Bordeaux, 1927:

rien qui doive étonner. Car, si la notion de légalité est dans une certaine mesure rationnelle, on ne peut en dire autant de celle d'égalité, qui répond plus au désir d’abaisser les puissants qu’à celui d'organiser la société. 6

Nous savons (159) que la théorie classique, issue de la Révolution de 1789, voyait essentiellement dans la loi un acte de portée générale, essentiellement impersonnel et anonyme. À ce titre, le droit au fonctionnement légal des services publics implique nécessairement le droit au fonctionnement égal (160) : si l’'Administration octroie des privilèges ou des avantages à certains, le fonctionnement du service cesse par cela même d’être égal puisqu’il n’est plus anonyme, c’est-à-dire légal.

Nous avons vu que les administrés sont à l'égard des services publics dans une situation juridique impersonnelle, et que leur droit au fonctionnement des services s’analyse en un droit objectif à la légalité de ce fonctionnement. Ils sont donc en droit d’exiger que l'Administration se comporte, vis-à-vis d’eux, comme vis-à-vis de tout autre, c’est-à-dire qu’elle soit obligée de leur fournir des prestations prévues par la loi du service : en effet, si cette prestation n’était pas fournie, il serait créé, au désavantage de certains administrés, des situations personnelles incompatibles avec le principe de fonctionnement légal et anonyme des services. Ce même principe, par ailleurs, doit forcer l’Administration à imposer à tous les charges qu’elle ne fait supporter que quelques uns : un administré est donc en droit de se plaindre

es mesures qui le frappent personnellement et que l’Adminis-

tration ne prend pas contre d’autres administrés pourtant investis comme lui de la même situation juridique. Ainsi, non seulement l’administré pourra demander l’annulation de la mesure qui le frappe, mais aussi qu’elle atieigne tous ceux qui doivent la supporter

Le Conseil d'Etat fait quotidiennement application de ce principe d’égalité, et force l’Administration à reconnaître qu’une demande doit être accueillie ou repoussée, sans considération de la personne ou des opinions du postulant. Il y a là un excellent moyen de réduire l’arbitraire gouvernemental, dont la partialité éclate parfois sans équivoque : «Je crois devoir ajouter », prescrivait une circulaire du Ministère de l'Intérieur aux Préfets, en date du 20 juin 1902 « que si dans votre Administration, vous devez la justice à tous, sans distinction d’opinion ou de partie, votre devoir vous commande de réserver les faveurs dont vous disposez à ceux de vos administrés qui ont donné des preuves non équivoques de fidélité aux institutions républicaines ». Le Conseil Général des Bouches-du-Rhône adoptait la même attitude lorsqu'il proclamait : «Le Conseil Général estimant que, si le département doit, de la façon la plus impartiale, accorder à chacune des communes du département, les allocations auxquelles elle peut avoir légalement droit, l’Assemblée Départementale a le droit et le devoir de n’accorder les subventions, à titre de faveur, qu'aux communes républicaines >» (161).

. Ceci heurte la sensibilité égalitariste. Néanmoins, la circulaire du Ministre de l’Intérieur et l’opinion du Conseil Général des Bouches-du-Rhône sont tout à fait dans la ligne de la juris-

(59) V. supra, p. 40 et s.

(160) Belin :e L'égalité des citoyens devant ] harges i (61) Cités par Cruet, op. cit. . 170 et s. F9 QUATEeS PEER AMAR

prudence du Conseil d'Etat. Car, toutes deux précisent bien que l'égalité doit être respectée à l'égard des droits tenus de la loi, mais non pas lorsqu'il s’agit de faveurs.

. Les textes et la jurisprudence confirment identiquement ce point de vue. Aux dires du Conseil d'Etat, le Gouvernement fixe discrétionnairement les subventions qu’il croit devoir allouer (162). Et, si l’on considère un texte comme l’article 112 de la loi de finances du 31 décembre 1945 qui organise l'attribution des subventions aux simples particuliers par les collectivités publiques, on s'aperçoit tout de suite que cet article se préoccupe seulement de déterminer les services compétents pour attribuer une subvention (on ne peut recevoir de subvention que d’un seul service, même si l’activité des particuliers en intéresse plusieurs. et de préciser le contrôle de l’État sur l’utilisation des subventions, mais en aucune façon de prévoir une répartition égalitaire de celles-ci.

L'égalité n’est donc qu’une égalité selon la loi : tous les particuliers placés dans la même situation légale ont les mêmes droits et peuvent exiger un fonctionnement égal des services, en considération de cette situation légale et non de leur situation personnelle. C’est ce que rappelle la formule du Conseil d'Etat, relative aux dispositions qui font ou ne font pas échec « au principe d’égalité des citoyens devant les règlements administratifs » (163).

.. C’est ainsi qu’à été déclaré irrégulier le refus à un administré du service de distribution d’eau : « Considérant que le sieur Tondut a demandé que lui soit accordée une concession d’eau dans les conditions prévues par les règlemetns municipaux en vigueur ; que si, aux termes de l’article 2 du règlement municipal du 1 janvier 1903, l'Administration est seule juge des cas dans lesquels des concessions demandées ou existantes pourraient nuire aux services publics et doivent être refusées, suspendues ou sup rimées, le Maire ne saurait se prévaloir de cette disposition pour établir des discriminations entre les habitants demandant à bénéficier, dans des conditions légales, du service de distribution d’eau. Considérant qu’il ne résulte pas des pièces au dossier que l’Administration se soit trouvée dans l’obligation de refuser le bénéfice du dit service public au requérant, à raison de la situation particulière dans laquelle ce dernier se serait trouvé ; que, dès lors, le sieur Tondut est fondé de demander l'annulation pour excès de pouvoir, de la décision qui, au surplus, présente dans les circonstances de la cause, un caractère nettement abusif, par laquelle le Maire a refusé de lui accorder une concession d’eau dans les conditions prévues par les règlements en vigueur > (164).

Il y a aussi excès de pouvoir à refuser de délimiter également les zones d’activité de sociétés industrielles, rien dans la loi autorisant l'Administration à créer ainsi pour certains des privilèges qui portent atteinte au principe de légalité des citoyens (165). Constitue aussi, à ce titre, un excès de pouvoir la décision d’une Commission administrative d’un hôpital qui laisse aux malades le soin de choisir leur chirurgien, ce qui autorise tous les chirurgiens à opérer à l'hôpital sans qu'ils se soient engagés à répondre à tout appel des malades ou de l’hôpital : il

162) C.E., 12 août 1924 Département de la Haute-Savoie, 401.

CS C.E., 9 mars 1913, Roubeau 522.

(164) C.E., & mai 1931, Tondut, S., 1931-3-81 n. P.L. e

(165) C.E., 15 février 1946 Soc. Les Savonneries de Bourgogne 49, 10 juillet 1946 Société Charles frères. Droit Social, 1947-95, concl. Gélier,

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y a là, en effet, un danger réel d’inégalité, le service ainsi réalisé pouvant s'avérer incapable de donner les soins demandés selon les prescriptions de l’article 1* de la loi du 15 juillet 1893 qui prévoit que «tout Français malade, privé de ressources, reçoit gratuitement l'assistance médicale gratuite dans un établissement hospitalier » ; certains malades pourraient, en effet, être privés de soins si les chirurgiens de lextérieur ne daignaient pas se déranger (166).

La décision la plus célèble peut-être en la matière, est celle qui concerne l'affaire Chomel (167), assez piquante de par les faits qui lui donnèrent naissance. Une receveuse des postes, en mauvais termes avec le sieur Chomel, avait refusé de lui porter les dépêches qui lui étaient destinées, motif pris de ce qu’il passédait un chien dangereux. L'affaire alla en haut lieu, et il fut produit la photographie du chien, un petit roquet. L’Administration n’en décida pas moins que les dépêches ne seraient portées que chez le maître-valet du sieur Chomel. L’irrascible receveuse ne se tint pas pour battue, et fit valoir que le dit maïîtrevalet possédait aussi un chien dangereux. Renseignement pris, le chien était à demi paralysé. Le Sous-Préfet se mêla de l'affaire et un dossier complet avec photographie des chiens fut acheminé sur Paris. Le Sous-Secrétaire d'Etat aux P. T. T., qui ne craignait pas le ridicule, avisa alors le sieur Chomel que les dépêches télégraphiques ne lui seraient désormais remises que s’il consentaïit à faire poser une boîte et une sonnette à l’entrée de l’enclos précédant son habitation. Le sieur Chomel, que la procédure n’effrayait pas, intenta un recours pour excès de pouvoir contre cette décision que le Conseil d'Etat annula « Considérant qu’en vertu du décret. du 12 janvier 1894 et de l'instruction règlementaire concernant le service des facteurs distributeurs, la remise des télégrammes doit être effectuée au domicile du destinataire et à lui-même ou à son représentant. Considérant qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que l’Administration se soit trouvée dans l'obligation de placer le requérant en dehors de la règle générale ci-dessus rappelée ». C’est-à-dire, de le placer dans une situation particulière, donc inégale, l’inégalité résultant automatiquement de la violation d’une règle générale et anonyme.

Les administrés peuvent aussi exiger le respect du principe de l'égalité en incriminant la décision par laquelle lPAdministration refuse d’appliquer ‘une règlementation à un tiers, tout en en faisant supporter le poids aux requérants. L'arrêt Chambre Syndicale des Fabricants d’eaux gazeuses de Paris est sur ce point particulièrement ‘net (168).

Les fabricants d’eaux minérales astreints à se plier à une sévère règlementation (autorisation préalable, inspections et taxes d'inspections) se plaignaient de ce qu’elle n’était pas appliquée aux fabricants d'eaux de seltz. L’inégalité de traitement apparaissait ainsi choquante. Mais l’Administration répondait que seuls les commerçants vendant des eaux minérales fabriquées en dehors de leurs établissements, étaient soumis à la règlementation. Il s’agissait donc d’un problème d’interprétation de textes : comme

(166) C.ÆE., 19 maï 1939. Docteur Guglielmi, R;:D.P., 1939-509, concl. Latournerie.

(167) :C.E., 29 :décembre 1911. R:D.P., 1912-85. (168) CE., 24 mars 1922. :RID.P., 1922-247, concl. Rivet.

il est logique, la question d’égalité dépendait de celle de légalité. Au fond, le Conseil d'Etat suivit le Commissaire du Gouvernement Rivet, qui fit valoir que l'interprétation de l'Administration était erronée et aboutissait à une inégalité illégale de traitement. « Considérant... que la question posée. est. une question de légalité susceptible de donner ouverture à un recours pour excès de pouvoir. Considérant qu’il résulte des dispositions combinées de l'ordonnance du 18 juin 1823... qu’en l'absence de toutes disposttions formelles les en exemptant… sous l'empire de la législation en vigueur ». Toutefois, le Conseil d'Etat n’eut pas à prendre position sur une partie de l’argumentation de son Commissaire du Gouvernement, qui estimait que le recours eut été rejeté s’il n'avait critiqué que le refus d’assujettir un individu déterminé à la règlementation commune et non une catégorie d'individus. On ne voit pas sur quoi repose cette distinction arbitraire, et en quoi l’inégalité n’est plus illégale dès qu’elle joue en faveur d’un individu isolé.

Au reste, il semble que le Conseil d'Etat ait ultérieurement infirmé cette opinion, puisqu'il décida — sur le plan du contentieux de la responsabilité — qu’il y avait faute pour une Administration à avoir toléré que son concessionnaire ne se soit pas conformé aux règlements de police, ce qui avait occasionné un préjudice aux concurrents privés de ce concessionnaire (169). A cette décision, on pourrait être tenté d’opposer l’arrêt Sibille (170), par lequel le Conseil d'Etat rejeta un recours en annulation contre une décision du Ministre des Finances qui avait refusé de revenir sur l’exonération totale ou partielle de la taxe sur les spectacles et du droit des pauvres, accordés aux organisateurs d’une corrida.

Mais l’arrêt est ainsi motivé. « Considérant que les requérants sont sans qualité pour critiquer l’application individuelle ainsi faite dans un cas particulier à des tiers des dispositions de la loi fiscale ». Ils sont, en effet, sans qualité, car ils ne supportent aucunement le poids des taxes dont des tiers sont exonérés. La solution aurait été vraisemblablement tout autre si les requéraits s’étaient plaints en qualité d’organisateurs de corridas, non exonérées du paiement de ces taxes (mais il n’en était pas ainsi ; les requérants agissaient au nom de la Société Protectrice des Animaux...)

En matière de services contractuels prestataires, les cahiers des charges imposent aux concessionnaires de faire bénéficier des mêmes avantages tous les usagers placés dans les mêmes conditions (171). Si bien que l'obligation de soumettre les usagers à un régime qui ne comporte pour aucun d’eux un traitement privilégié (172) peut être considéré comme une règle générale de fonctionnement de ces services.

Mais, s'agissant d’une égalité légale, il ne peut être question que d’une égalité relative (173). L'égalité de traitement n’est obligatoire que si les administrés sont placés par rapport au service

(169) C.E., 26 juin 1931 Chambre Syndicale des Propriétaires loueurs d’autocars, 707 .

(70) C.E., 4 décembre 1936, R. p., 1065.

(171) Cf. P. Laroque, op. cit., p. 55. ; PA 3

(172) Concl. Latournerie pour C.E., 1% avril 1938. Société l’Alcool dénaturé de Coubert, R.D.P., 1939-485.

(173) Blaevoet n. au D., 1934-2-209.

public dans une égale situation juridique d'utilisation du service. Ainsi que le dit M. Lhuillier, l'inégalité de traitement est admissible si elle trouve sa justification, non dans la situation personnelle de l'usager, mais dans sa situation à l’égard du service public : une discrimination n’est licite que si elle a un caractère impersonnel (174). Ceci autorise, dès lors, un concessionnaire, à dispenser des usagers d’une clause relative à la garantie minimum de consommation qu’il peut imposer à d’autres, ou à demander à certains des tarifs plus élevés, soit parce que le cahier des charges prévoit une telle exception, soit parce que l'éloignement ou les dépenses importantes d’énergie électrique placent l'usager en dehors des prévisions de l’acte de concession (175). J

Le principe de légalité s'impose donc au fonctionnement des services publics, dans la mesure où s'impose celui de la légalité, dont il ne constitue qu’un aspect. Les administrés n’ont droit à l'égalité du fonctionnement du service public que dans les conditions prévues par la loi et les règlements qui définissent leur situation juridique et objective à l’égard du service.