AA 0: RE

sachant jamais si les pouvoirs publics reviendront un jour ou l’autre sur leur décision, parce qu’en soi, le préjudice subi par pareille inexécution est anormal, le bénéficiaire d’une décision de justice ayant, en principe, droit à cette exécution.

Mais que signifie cette notion d’anormal ? À un strict point de vue juridique, anormal signifie ce qui est contraire à la norme. à la règle de droit : c’est en ce sens que le: préjudice est anormal, puisque la règle est l'exécution obligatoire des décisions de justice par l’Administration lorsqu'il est fait appel à son concours, Mais ce caractère n’est pas suffisant : on sait que le préjudice doit être spécial, en ce sens que l’abstention administrative, qui est supportée par tous, ne peut être considérée comme préjudiciable à chacun. Cela ne rappelle-t-il pas l’exigence formulée en matière de faute de service, où l’on ne peut se prévaloir que d’un préjudice personnel ?

Normal a aussi une signification psychologique : est en soi anormale aux yeux du titulaire d’une décision de justice, l’inexécution de celle-ci, même justifiée par l’intérêt supérieur de l’ordre public, parce que son droit à l’exécution d’un jugement est un droit qui reste toujours normal. La théorie du risque paraît donc utilisée lorsque le juge administratif ne veut pas censurer en tant que telle l’abstention de l’Administration, mais pense que l’équité, l’opinion publique, et le requérant doivent recevoir satisfaction par l'allocation d’une indemnité destinée non à sanctionner l’abstention, mais à réparer ses effets qu ont paru particulièrement choquants, parce que en dehorts de la normale.

Dans ses conclusions relatives à l’arrêt Regnault-Desroziers (262), qui consacra le principe de la personnalité pour risque exceptionnel de voisinage, le Commissaire du Gouvernement fit observer que l’explosion du Fort de la Double Couronne, n'avait été rendue possible que par les négligences et imprudences de l’autorité militaire qui n’avait pas atteint la diligence moyenne que l’on pouvait attendre d’elle, même en temps de guerre. Cétait ainsi résoudre le problème par application de la théorie de la faute de service.

Le Conseil d'Etat cependant, bien que n’y ayant pas été

invité par aucune des parties en présence, affirma la doctrine du risque, considérant «que ces opérations effectuées dans des conditions d’organisation sommaire, sous l’empire des nécessités comportaient des risques excédant les limites de ceux qui résultent normalement du voisinage et que de tels risques étaient de nature, en cas d’accident survenu en dehors de tout fait de guerre, à engager, indépendamment de toute faute, la responsabilité de l'Etat ».

Le Conseil d'Etat a préféré avoir recours à la théorie du risque, en considération de la gravité exceptionnelle du préjudice subi. Si bien que ce qui est surtout retenu, ce sont les conséquences, les effets d’une abstention. x

La législation a parfois consacré un glissement de la responsabilité pour faute à la responsabilité pour risque, et même l’interpénétration des deux systèmes de responsabilité. :

Un excellent exemple nous est fourni par le régime de la responsabilité des communes en cas de troubles et d’émeute. Sous

(262) C.E., 28 mars 1919, R.D.P., 1919-239, S., 1919-3-25 n. Hauriou.

l'empire des lois des 23 et 25 février 1790 et de la loi du 10 Vendémiaire An IV, ce n’était pas la commune qui était responsable en tant que personne administrative, mais la collectivité de ses habitants, ainsi punis pour n'avoir pas su faire régner l’ordre parmi eux. Il reste quelque chose de l’esprit qui avait animé ces dispositions dans la loi municipale de 1884, dont les articles 106 et suivants établirent un régime assez spécial, fondant la responsabilité sur la faute, puisque la commune pouvait s’exonérer en prouvant qu’elle avait pris toutes les mesures en son pouvoir, et permettant en même temps à la commune de faire payer le dommage par tous les habitants au moyen d’un rôle spécial. Il y avait donc dans ce système interpénétration des notions de faute et de solidarité (263). La conséquence curieuse était que, si la victime des troubles habitait dans la commune, elle devait, elle aussi, contribuer à la réparation de son propre dommage (264). Et si la victime était le Maire de la commune, il avait l’obligation d’établir que la commune n’était pas en faute, position incompatible avec sa situation de réclamant (265).

Ce système imparfait et fort ue (266) fut profondément transformé par la loi du 16 avril 1914, qui cependant associa la responsabilité pour faute et la responsabilité pour risque. Si, en effet, c’est au nom du «risque social» que la commune et l'Etat (267) contribuent (ce dernier seulement pour moitié) à la réparation du préjudice, l’idée de faute réapparaît dans les rapports entre l'Etat et la commune, puisque l'Etat a le droit de lui faire supporter 60 % de la part de la responsabilité mise à sa charge, s’il est établi que les troubles n’ont pu se développer ue grâce à l’inertie de la commune ou à sa connivence avec les meutiers. En outre, la vieilie idée de faute présumée des habitants demeure toujours sous-jacente, améliorée cependant, l’indemnité étant, en effet, encore prélevée sur eux, mais en tant que contribuables, et non en tant que « domiciliés », en vertu d’un rêle spécial d'imposition extraordinaire : toutefois, si la victime est contribuable, elle ne participe plus à la contribution.

Cette loi accueillie avec défiance par les socialistes, fut au contraire bien jugée par les milieux industriels et commerciaux, qui y voyaient une arme efficace contre les faits de grève (268).

Maïs leurs espoirs ont été déçus en 1936, lors des grèves avec occupation d'usines. Car il s’est souvent avéré impossible de sanctionner le refus des autorités de police de faire évacuer les usines, par la voie de l’article 106 de la loi municipale ainsi modifiée en 1914. Ce texte établit, en effet, un régime exceptionnel, dérogatoire au droit commun de la responsabilité, En premier lieu, en effet, le contentieux est réservé — on ne sait trop

(263) Cf. Michoud : « De la responsabilité des Communes à raison des fautes de leurs agents », R.D.P., 1897, T. 7, p. 41 et s.

(264) C.E., 23 décembre 1910 Commune d’Armentières 992, concl. Blum. (265) Req. 31 mars 1916, cité par Duez, op. cit., p. 287.

(266) V. Rolland : & La responsabilité des Communes en cas de troubles R.D.P., 1913, p. 50 et « La loi du 16 avril 1914 sur la o ili k munes en cas de troubles >, R.D.P., 1914, p. 350. goes do na

(267) Mais cela ne peut être entendu comme donnant une acti CR seul : Cv. 6 novembre 1946. D., 1947 J. 50, Paris 16 Pl is

(268) J.O., 1914. Débats Parlementaires, p. 118.

pourquoi d’ailleurs (269) — au juge judiciaire (270). Ensuite et

surtout, cette responsabilité ne peut être mise en œuvre que si

certaines conditions sont réunies :

— le dommage doit résulter de faits qualifiés crimes ou délits ;

— le délit ou le crime doit avoir été commis à force ouverte ou par violence : or, les occupations d’usines, furent dans l’ensemble passives, l’atteinte à la liberté du travail, ne constituant pas, en tant que telle, une violence (271) ;

— le délit ou le crime doit avoir été commis par un attroupement ou un rassemblement armé ou non armé : après avoir exigé que l’attroupement ait eu lieu en un endroit public (272), la jurisprudence, à juste titre critiquée pour l'introduction d’une condition non prévue par la loi, a changé d'opinion en admettant que des troubles sur un champ de courses (273) ou dans une usine (274) ne s’opposaient pas à l’application de la loi. Enfin, si c’est la violence à caractère

collectif qui est ainsi visée, le fait que les auteurs en sont identifiables, n’est pas un obstacle à l'application de la

loi (275).

On conçoit dès lors que l’article 108 ne pourra que très rarement sanctionner l’abstention des forces de police en matière d’occupations d’usines. La réunion des conditions que nous venons

-d’énumérer se rencontre rarement dans ces affaires. Les décisions

de justice faisant application de l’article 106, sont en fait relativement peu nombreuses (276), les requérants n’ayant alors d’autres ressources, ainsi que l’a dit le Ministre de YIntérieur, dans une réponse à une question écrite, que de s’adresser aux Tribunaux administratifs, en invoquant une négligence grave de la police, compte tenu du fait que la police n’était pas chargée d’assurer la sécurité de chacun, mais l’ordre public (277).

La loi de 1914 illustre donc parfaitement cette idée que la théorie du risque intervient essentiellement pour assurer la réparation de dommages exceptionnellement graves.

Mais la théorie du risque est surtout une forme de la mise en jeu de la responsabilité de l'Administration. Il n’est pas dit, en effet, que le fondement même de la responsabilité soit changé. Ne peut-on pas prétendre qu’en tout état de cause l’Administration doit faire tout ce qu’elle peut pour éviter des dommages, la théorie de la faute s'appliquant aux espèces où les dommages étaient normalement évitables, et celle du risque aux espèces ou l’inaction

(269) Peut-être y a-t-il là un resta de la vieille théorie selon laquelle la Commune constituerait plutôt une collectivité d’intérêts privés qu’une -personne morale publique. ; |

(270) Art. 108 4, sur les règles relatives à l’exercice de cette compétenca judiciaire, v. Cv. 24 janvier 1944. D.A., 1944-59.

(271) Le Havre, 26 octobre 1937 G.P., 15 décembre 1937, Nancy 2 nov. 1937, D.H., 1939-28, Paris 14 mai 1947, D., 1947 J. 351, Cv. 9 juillet 1944, D, 1946-L-34 : par le de la nécessité de violences collectives à tournure d’émeutes. Trib. cv. Meaux, 5 juin 1946, J.C.P., 1946 (3364 n. as : la contrainte moale exercée par les grévistes ne constitue pas une violence.

à (272) is 11 en 1926, D.H., 192849 Bordeaux, 12 février 1934, S., 1934-92-72. Lille 6 mars 1937, R.D.P., 1937-141.

(273) Cv. 1% avril 1939, S., 1947-1-22 n. Benoit.

(274) Req. 3 août 1943, S., 1947-1-23.

(275) Req. 3. août 1943 précité.

* (276). Cf. cependant Lille, 22 novembre 1947. G.P., 1938-1-28. Req. 3 août

récité. L |

1e 77) J.0., 10 novembre 1946. Débats Parlementaires, p. 4.758 n. 1262. Il

s'agissait spécialement de la sécurité des personnes susceptibles d’être l’objet d’un attentat,

étant régulière ou inévitable, il s’ensuivait nécessairement un dommage exceptionnel ? |

La jurisprudence Couitéas illustre cette idée d’une abstention régulière qui se heurtant à un droit tout aussi régulier entraine fatalement un dommage anokmal. La jurisprudence Regnault- Desroziers illustre par ailleurs cette idée d’une abstention qu'on ne peut incriminer en tant que telle, le fonctionnement du service étant à même, par lui seul, en raison de- certaines circonstances, de provoquer des dommages.

La théorie du risque repose sur l'atteinte portée par une décision ou un acte réguliers au principe de l'égalité de tous devant les charges publiques. Or, nous avons vu qu’il pouvait y avoir faute du service public lorsque l’abstention mettait les administrés dans une situation inégale.

Certes, on a l’habitude de considérer que cette idée d’égalité devant les charges publiques a surtout joué un rôle dans l’élaboration de la théorie jurisprudentielle du risque (278). Mais, n’estce pas là le fondement de toute responsabilité ? Le préjudice individuel,. ainsi que l’a fait remarquer le doyen Duez (179), du moment que le service fonctionne dans l'intérêt de tous, constitue une charge publique pour la victime : la réparation effectuée à l’aide des sommes obtenues par l’impôt, a dès lors pour effet de faire reposer cette charge sur la collectivité. De telle sorte que la responsabilité de la our publique pr essentiellement « comme un aspect de la répartition des charges publiques entre les individus ». 4! G4t