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déférées au Conseil d'Etat par-de simples administrés qui, vis-à-vis de l'Administration, sont des tiers.

Il serait bien étonnant que le haut tribunal accordât à des tiers ce qu’il n’a pas accordé à un maire, et admiît, purement et simplement, la recevabilité de leur pourvoi. Effectivement, il met une insistance particuhère à ne retenir que la décision proprement dite.

Des requérants, simples commerçants, demandent annulation d’une instruction par laquelle le Ministre des Colonies a approuvé une concession de phosphates domaniaux. Le Conseil commence par développer, dans le sens de sa propre conception, le terme employé dans la requête. Il statue sur les conclusions tendant à l’annulation, non pas, remarquons-le, de l'instruction, mais « de la décision qui serait contenue dans l'instruction». Après cette mise au point, il estime d’ailleurs que le Ministre des Colonies « s’est borné à donner un avis favorable; que cet avis ne constitue pas une décision» (Hiti a Hiti et Téfau, Hum 1920, Recueil; p.573).

3° Troisième cas: Des instructions générales sont déférées au Conseil d'Etat par un simple administré. La question devient plus complexe et des distinctions s'imposent.

a) D’abord, il est évident que si des circulaires règlent uniquement l’organisation du service et la situation personnelle des fonctionnaires, ce qui était le cas dans les espèces Thibaut, Fedel, Rossi, Fabre, Legrand, Record et tutti quanti, elles ne peuvent atteindre les tiers qu'indirectement, par une sorte

de répercussion : le recours dirigé directement contre la circulaire sera donc fort probablement irrecevable, et il sera même difficile de découvrir, dans l’acte attaqué, une décision à l’égard de ces tiers. C’est à cette hypothèse, du moins quant à l’organisation du service, que répond un arrêt Deloze, du 29 octobre 1920 (Recueil, p. 900). En substance, il énonce qu’un usager du service télégraphique n’est pas recevable à demander l’annulation d’une décision du Ministre des P. T. T. approuvant le recueil des mots composés qui peuvent être comptés pour un mot en matière télégraphique. L’acte attaqué se borne, en effet, à approuver des instructions destinées à servir de guide aux agents et « ne constitue pas une décision à l'égard des particuliers appelés à user du service télégraphique, lesquels ont la faculté de discuter devant l’autorité judiciaire, juge des difficultés relatives à la perception des taxes télégraphiques, application individuelle qui peut leur être faite du texte dont 1l s’agit». On objectera qu'ici le recours n’est pas dirigé contre les instructions elles-mêmes, mais contre l’acte qui les approuve: il n’importe guère, puisqu'aussi bien affirmer qu'un acte qui approuve des instructions n’est pas une décision pour cette raison même qu’il se borne à cela, c’est faire rejaillir sur l’acte qui approuve la présomption qui pèse sur l’acte approuvé.

Et d’ailleurs, quant à l’application individuelle, c’est bien de celle des instructions elles-mêmes qu’il s’agit.

Un arrêt Taunay, du 25 juin 1920 (Recueil,

p. 630) [1], se rattache également, d’une facon un peu détournée, à notre première hypothèse du troisième cas. Il prouve en effet que les requérants, simples administrés, se gardent parfois, étant au courant des solutions jurisprudentielles, de déférer au Conseil d'Etat des instructions générales qu’ils estiment illégales à leur détriment. Ils attendent, pour se pourvoir, la décision individuelle qui en fait application directe. C’est ainsi que le propriétaire d’un cercle catholique attaque la décision d’un colonel, prise individuellement contre son cercle, en application d’une circulaire par laquelle le Ministre de la Guerre avait rappelé l'interdiction, pour les militaires, « de fréquenter les cercles et autres centres de réunion». Une telle interdiction est illégale, soutenait le requérant, parce qu’elle porte atteinte aux droits d'association et de réunion ainsi qu’à la liberté de cons- - cience. Le Conseil d'Etat, s’en tenant à la requête, examine uniquement la « légalité de la décision attaquée» et conclut que « l’autorité militaire n’a fait qu’user du pouvoir qui lui appartient, dans l’intérêt supérieur du service». On peut se demander si, dans le cas où la décision eût été au contraire reconnue illégale, le Conseil n’eût pas annulé avec elle la circulaire dont elle ne faisait qu’assurer l'exécution et que le requérant ne lui avait pas déférée directement, par simple prudence de procédure.

b) Un arrêt déjà cité en passant, Chambre syndicale des Fabricants d'Eaux gazeuses de Paris, du

(1) Cf. Dame Toutain, 17 janvier 1919, Recueil, p. 37.

24 mars 1922 (1), résoudra ce point, dans les circonstances de l’espèce. Nous nous réservons d'étudier à part cet arrêt, qui soulève des questions capitales en notre matière. Pour le moment, nous nous bornerons à y voir une nouvelle confirmation détournée de ce que nous avons affirmé : des instructions, même générales, ne peuvent être déférées au Conseil d'Etat par de simples administrés. Les requérants, en effet, qui avaient à se plaindre d'instructions adressées par le Ministre de l’Agriculture au préfet de police — instructions exemptant d’une loi, par mesure évidemment générale, une catégorie tout entière de commerçants — se gardent, ainsi que Taunay précédemment, d’attaquer directement les instructions elles-mêmes : ils en sollicitent simplement le retrait de l’Administration supérieure et se pourvoientensuite contre la décision implicite de rejet résultant d’un silence de quatre mois.

Or, cet arrêt correspond, il faut bien le voir, à

une hypothèse différente de celle des arrêts Deloze et Taunay. Les instructions générales ne se bornent pas ici à des prescriptions ayant trait, sinon à l’état et à la situation personnelle des fonctionnaires, du moins à l’organisation du service, prescriptions ne pouvant avoir qu'une simple répercussion sur les particuliers. Ces instructions disposent, au contraire, directement à leur égard, en déclarant qu’à l’avenir certains commerçants seront exemptés d’une taxe

(1) Commenté par M. Jèze, dans la Revue de Droit public, 1922, p. 247 et suiv.

que d’autres continueront à payer. C’est peut-être pour cette raison que le commissaire du Gouvernement eût parfaitement admis un pourvoi, que les requérants auraient formé ouvertement contre ces actes à caractère général. Nous n’avons malheureusement point rencontré de solutions jurisprudentielles antérieures à 1922, bien qu’intervenues depuis l'arrêt Fabre de 1916 ou même l’arrêt Desplas de 1913 mais nous croyons, d’après toute notre argumentation précédente, que même dans cette hypothèse d’atteinte directe, le Conseil s’en serait tenu en principe à sa distinction de la décision et de l'instruction, sans se laisser emporter par le caractère général, presque réglementaire de celle-ci. Par contre, à la suite précisément de l’arrêt Chambre syndicale de 1922 et des conclusions du commissaire du Gouvernement, nous sommes fondé à prévoir que, dans l’avenir, le Conseil d'Etat fera extension aux recours des particuliers, dans la même hypothèse, des solutions qu’il donne aux recours des fonctionnaires.