CHAPITRE III

Les arrêts d’où ne découlent que des solutions implicites.

Une difficulté d’interprétation des arrêts relatifs à notre -matière réside dans cette particularité que, fréquemment. il n’y est pas fait allusion à la circulaire ou à l'instruction générale dans les termes mêmes. L'arrêt Mabille qui précède reprenait du moins explicitement le moyen invoqué d’ailleurs formellement par le requérant et tiré de la violation de l'instruction. Or il arrive, à maintes reprises, que - ceux-là mêmes qui sollicitent l’annulation d’un acte quelconque, en se fondant sur une irrégularité, une atteinte à leurs droits, laquelle à leurs yeux découle évidemment de l’inobservation d’une circulaire, négligent ou évitent d’invoquer comme moyen cette inobservation. C’est au Conseil d'Etat à découvrir sur quel fondement ils s’appuient pour arguer l’acte attaqué d’irrégularité. Mais, l’ayant effectivement découvert, le Conseil s’abstient lui-même de repousser explicitement la circulaire qui, au fond, est à la base du recours. [l se borne à déclarer que du moment qu'aucune disposition de loi ou de règlement ou, plus simplement, aucun texte, n’exigent telle condi-

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tion de fond et de forme, l’acte attaqué ne saurait être annulé. C’est laisser entendre implicitement, mais sans équivoque possible, qu’une circulaire ne saurait s’assimiler à un règlement et qu'il n’y a done pas à tenir compte du fait que l'Administration l’a violée.

Nombreux sont les exemples jurisprudentiels qui viennent à l’appui de cé qui précède.

19 Un capitaine de vaisseau admis, par un arrêté, à faire valoir ses droits à la retraite à l’âge de 53 ans, se pourvoit contre cet arrêté. Par diverses circulares, le Ministre de la Marine avait, en effet, précédemment décidé qu’il n’admettrait pas d'office les officiers à la retraite avant l’âge de 60 ans. Le commissaire du Gouvernement fait observer que ce sont là des règlements tout intérieurs. Ils sont faits pour établir de l’uniformité et de l'harmonie dans les opérations des différents bureaux du Ministre, mais ils ne sauraient constituer un droit pour les officiers. Le Conseil d'Etat résume ainsi cette Cr

« Considérant qu'aucune loi n’impose au Minitie de la Marine l’obligation de maintenir en activité l'officier qui a acquis son droit à la retraite aux termes de la loi de 1831.» (Béchameil, 16 avril 1851, Recueil, p. 273.)

La solution, ici n’est évidemment qu’implicite, bien que très nette. Le Conseil dit : la loi ne créant aucune obligation, je ne puis annuler l’acte qui n’a pas violé de disposition légale. Il ne dit pas: je refuse d’annuler l'acte qui n’a violé qu’une simple circulaire, comme il le dira, en 1868, dans l’arrêt Champy.

20 Ainsi, seule une violation de la loi peut être prise en considération. Plus large, l'arrêt suivant prévoit également la violation du règlement et donne la formule qu’on ne cessera ultérieurement de retrouver: « Considérant qu'aucune disposition de loi ou de règlement, etc...)».

La ville de Bayeux s'était pourvue contre deux arrêtés par lesquels le préfet avait approuvé l’état de répartition des ressources. Ces arrêtés mettaient à la charge de la ville une certaine somme représentant son contingent dans les frais relatifs à quatre routes départementales, routes que le conseil général avait classées comme chemins vicinaux après déclassement préalable. Or, ce déclassement avait été opéré sans qu’on eût fait procéder à une enquête, ainsi que la loi le prescrit quand il s’agit non de déclassement mais de classement. Ce n’était point par pure analogie et pour les besoins de sa cause que la ville prétendait exiger, dans les deux cas, la même formalité. Le Ministre de l'Intérieur s'était prononcé en ce sens. avec une force singulière, dans sa circulaire du 8 octobre 1871: « La loi du 20 mars 1835, qui exige que le classement d’une route départementale nouvelle soit précédé d’une enquête,

demeure en vigueur, et, par analogie, on ne comprendrait pas qu’une ligne fût déclassée sans que les intéressés eussent été appelés à produire leurs réclamations». Le Ministre ajoutait, comme s’il prévoyait qu’on lui opposerait le peu d’importance de l’enquête: « Pour toutes ces opérations, qui touchent de si près au développement de l’agriculture, du

commerce et de l’industrie, l’enquête n’est pas une formalité vaine: c’est un appel aux populations qui, ayant en définitive à supporter la dépense, ont assurément le droit de donner leur avis sur l'utilité des entreprises projetées» (1). Nous trouvons ici en germe une distinction entre les formalités sans conséquences, « vaines», et celles que l’on pourrait qualifier | d’essentielles, ou plus juridiquement de substantielles. L’enquête est une formalité substantielle, telle est la conviction du Ministre. Le Conseil d'Etat ne pense peut-être pas autrement, mais il n’estime pas que, dans le silence de la loi, une simplescireulaire puisse imposer de restriction aux droits des conseils généraux. Voici les termes de l'arrêt:

« Considérant que le Conseil général statue définitivement sur le déclassement des routes départementales et que, si la loi du 20 mars 1835 exige que le classement des voies de cette catégorie soit précédé d’une enquête, aucune disposition de loi ou de règlement n’a exigé que le déclassement soit précédé de cette formalité. » (10 novembre 1876, S. 1878. 2, 341, Recueil, p. 811.)

Cette insistance du Conseil à dénier tout caractère obligatoire à la circulaire est particulièrement frappante dans le cas envisagé, où vraiment celle-ci disposait avec une sagesse évidente et venait réparer fort heureusement une lacune ou un oubli de la loi. On trouve, dans le Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, cette note du rédacteur, révélatrice de sa façon de

(1) Sirey, Lois annotées, 1871-1875 p. 90, $$ 6 et 8.

penser : « {1 est regrettable que la loi ne protège pas plus efficacement les intérêts que cette circulaire très sage voulait ménager».

30 Se présentant d’une façon un peu semblable, des arrêts du 4 décembre 1883, de Lacroix, et du 19 février 1897, de Perthuis, mettent en jeu, à l’occasion de la circulaire, une catégorie d’administrés un peu spéciale: les notaires. Si les auteurs ne sont point d’accord sur leur exacte situation juridique, ils admettent du moins qu’il existe un lien certain entre l’Administration et eux, bien qu’ils ne soient . Pas soumis au pouvoir hiérarchique. Disons, avec M. Hauriou (1), que ce lien se présente avec l’apparence d’un lien de tutelle, peu importe. L'essentiel, pour nous, est de savoir si le Conseil d'Etat n’accordera pas une certaine valeur obligatoire aux circulaires susceptibles d’intervenir à l’effet de régler la situation, les devoirs, les droits de ces notaires. A cette question, les deux arrêts précités répondent par la négative.

C’est d’abord l'arrêt de Lacroix, de 1883 (S. 1885. FDA):

Lorsqu'il y a lieu de statuer sur la réaction d’une nouvelle étude ou sur le déplacement d’une étude ançienne, des circulaires ministérielles prescrivent à l'Administration de consulter la Chambre des Notaires, qui entend les observations de ceux de ses membres que le changement intéresse. Fort de ces circulaires,

(1) Note sous l’arrêt Chambre des Notaires d’Issoire, de 1916. S: 1918-1919, 3: 47.

M. de Lacroix, notaire à Evron, s'était pourvu contre un décret autorisant M. Guéranger, notaire à Voutré, à transférer sa résidence à Evron. Le requérant se fondait sur ce que le Gouvernement ne s'était pas entouré de tous les renseignements et de tous les avis nécessaires. L’inobservation de ces formalités suffisait, selon lui, à entraîner l’annulation du décret. Le Conseil d'Etat ne pense pas de même:

« Sur le grief tiré de ce que le décret précité n'aurait pas été précédé de l’avis des autorités compétentes : considérant qu'aucune disposition législative où réglementaire n’a prescrit des formalités spéciales; que, par suite, le sieur de Lacroix ne peut demander, pour ce motif, l’annulation du décret attaqué.»

C’est ensuite l’arrêt de Perthuis, de 1897 (S. 1898. 2908)

Une circulaire du Garde des Sceaux indique qu’au cas de suppression d’un office notarial, l’indemnité qui est due au titulaire de l'office, et dont la charge doit être répartie entre les notaires à qui la suppression est susceptible de profiter, ne peut cependant incomber en totalité ou pour une part à des notaires situés dans un canton voisin. Des notaires qui, se trouvant dans ce cas, se sont cependant vu imposer une contribution, attaquent le décret qui la leur impose. Le Conseil d'Etat les déboute, parce qu'il ne résulte « d'aucun texte que cette répartition ne puisse être opérée qu'entre les notaires du canton où la suppression a eu lieu». Ce refus implicite d’assimiler la circulaire à un règlement obligatoire n’est pas douteux, et une note au Sirey, de M. Hauriou.

sous l’arrêt de Perthuis, en souligne pour nous la signification : « L’instruction du Garde des Sceaux. était une simple circulaire ministérielle, et il n’est pas admis en principe, chez nous, que des circulaires ou instructions ministérielles il résulte des droits pour les administrés ».