CHAPITRE II

Une autre instruction générale de valeur également exceptionnelle : l'arrêt Héritiers Merle, du 22 janvier

Au cours du chapitre précédent, nous nous sommes trouvé en présence d’une instruction nettement définie, qui, dans différents arrêts espacés de plusieurs années, garde un caractère exceptionnellement réglementaire. C’est la seule, en général, que citent les auteurs. Nous croyons que l’on n’a pas accordé une attention suflisante à une autre instruction, que l’on retrouve également « constamment appliquée, confirmée» dans la jurisprudence du Conseil d'Etat. Nous voulons parler de l'instruction du Ministre de l’Intérieur du 5 mai 1852, dans laquelle le Ministre trace les règles à suivre pour l’exécution du décret du 25 mars précédent, sur un point particulier qui est le suivant. Aux termes de ce décret, le préfet n’est compétent, pour autoriser les établissements charitables à accepter les libéralités à eux faites sous forme de donations ou de legs, qu’au cas où il n’y a pas de réclamation des familles. Afin d'assurer le respect de cette disposition, et parmi les documents que doivent

réunir les préfets en vue de l'instruction des demandes

PRE NT ET Pr Ve

De d’autorisation d’acceptation, la circulaire du 5 mai

exige l’adhésion de tous les héritiers ou leur opposition ou, du moins, la preuve de leur mise en demeure.

En 1857, les héritiers Merle attaquent un arrêté du préfet de la Nièvre, qui autorisait la commission administrative des hospices de Nevers à accepter les libéralités faites à ces hospices par leur auteur, sans que, eux héritiers, eussent été mis en demeure de décider s’ils adhéraient ou s’opposaient à l’exécution de ces legs. Plus exactement, ils demandent au Conseil d'Etat d'annuler la décision par laquelle le Ministre de l'Intérieur a rejeté le recours hiérarchique qu’ils avaient formé devant lui en vue d’obtenir l’annulation de l'arrêté du préfet. Le recours juridictionnel devant le Conseil ne se présentait donc pas en une forme rigoureusement identique à celle du pourvoi de Gaunard sept ans plus tard. Gaunard attaquera directement, pour violation des formes prescrites par une circulaire, et sans passer par l’intermédiaire du recours hiérarchique, l’arrêté d’un préfet. Au fond, les conditions des deux arrêts Héritiers Merle et Gaunard sont au contraire absolument analogues : il s’agit toujours de savoir si l’inobservation d’une simple instruction va pouvoir entraîner la nullité d’actes administratifs.

Ecoutons à ce sujet M. Aucoc qui, dans l'Ecole des Communes (cité par Sirey, 1857. 2. 719, et par Lebon, p. 70), dégage excellemment le lien étroit qui unissait

le décret de 1852 et la circulaire prise en vue de son exécution : E

« Le Conseil n’a pas vu dans le défaut de mise en demeure des héritiers une simple irrégularité d’instruction, il a vu l’omission d’une formalité substantielle qui constitue une garantie pour les héritiers. Le préfet n’est compétent que dans le cas où il n’y a pas de réclamation des familles (décret du 25 mars 1852, article 1er). S’il n’était pas tenu de mettre les familles en demeure de se prononcer, il pourrait, par une prompte décision, rendue sans que les héritiers fussent avertis, soustraire l’affaire à la compétence du chef de l'Etat. Les limites du pouvoir attribué au préfet par le décret de 1852 donnent donc à cette prescription le caractère d’une règle fondamentale. »

Si nous rapprochons ces réflexions de M. Aucoc des conclusions que prendra, en 1864, dans l’arrêt Gaunard, le commissaire du Gouvernement Robert, nous relevons bien des ressemblances: « Certaines instructions ministérielles, dira Robert, ont un caractère obligatoire dont, la juridiction contentieuse doit tenir compte». L’instruction de 1852 est de celles-là. De même, M. Aucoc invoque les « limites du pouvoir attribué au préfet». Mais si nous débarrassons l’argumentation de Robert de sa théorie malencontreuse de la délégation, ne voyons-nous pas qu’il fonde égale-

ment la force obligatoire des circulaires sur la néces-

sité de limiter les pouvoirs des fonctionnaires : « Les instructions ministérielles ont une autorité incontestable lorsque, réglant les devoirs et les attributions des fonctionnaires administratifs, elles tracent ainsi

one.

pour chacun les limites...». Enfin, cette proposition de Robert, que « l’instruction de thermidor.. a organisé un système de garanties essentielles pour l’exécution de l’arrêté de ventôse», n’est-elle pas exactement transposable dans le cas présent, où l’on peut de même affirmer que l’instruction du 5 mai 1852 a organisé un système de garanties essentielles pour l’exécution du décret du 22 mars ?

Il convient de mettre en somme, sur le même pied, dans une étude jurisprudentielle qui porte sur la valeur obligatoire des circulaires, les deux arrêts Héritiers Merle et Gaunard. La mise en demeure dont il s’agit en 1857 constitue une forme tellement liée au décret, tellement impliquée par son esprit et son sens profond, que l’inobservation de la circulaire qui prescrit cette forme doit s’assimiler à l’inobservation du décret lui-même. C’est cette idée qui fait le fond de l’arrêt tel qu’il est rédigé, et le Conseil d'Etat, animé sans doute, comme le pense M. Aucoc, du désir de garantir les intérêts des héritiers, n’a cependant pas étayé sa décision sur la notion de garantie, pas plus qu'il ne le fera dans l’arrêt Gaunard. Il s’est attaché à démontrer que la formalité de mise en demeure était essentielle au point de vue de l’application du décret, et il ne s’est montré affirmatif que sur ce point. Voici l’arrêt :

«Considérant que... aux termes du décret. les préfets ne sont compétents que lorsqu'il n’y a pas eu réclamation des familles; qu’il suit de 1à qu’ils ne peuvent statuer sur les demandes d'autorisation avant de s’être assurés que les héritiers ne réclament pas

- 6 contre l’exécution des libéralités; que, dans ce but, l'instruction du Ministre de l’Intérieur du 5 mai 1852 prescrit aux préfets. Considérant qu’ainsi le préfet n’a pas rempli, avant de statuer, les conditions à l’accomplissément desquelles était subordonnée la compétence, et que la décision prise par lui, dans ces circonstances, devait être annulée pour excès de pouvoir. que, dès lors, c’est à tort que notre Ministre de l’Intérieur a rejeté le recours par le motif que le préfet s’étant conformé aux lois et règlements, sa décision ne pouvait pas être déférée au Ministre. »

Si bien que la décision du Ministre del’Intérieur, rejetant le recours hiérarchique, est annulée et qu'il est reconnu par là implicitement que le préfet a violé le décret lui-même en violant une formalité qui n’était cependant contenue que dans une instruction.

Absolument comme l’instruction du 19 thermidor, celle du 5 mai 1852 retrouve, chaque fois qu’elle est invoquée devant le Conseil d'Etat, cette valeur particulière qui s'attache à elle par privilège. Deux arrêts: l’un du 17 mars 1866, Rousseau et autres (S. 1867. 2. 92); l’autre du 1e août 1867, Héritiers Dezaibats (Recueil, p. 734), dans lesquels la même question était débattue, la résolvent exactement comme l'arrêt Héritiers Merle. L’arrêt Rousseau est même la copie intégrale de ce dernier et répète que «les conditions à l’accomplissement desquelles était subordonnée la compétence» n’ont pas été remplies. L'arrêt Dezaibats met encore mieux en lumière le

à ni nu

caractère obligatoire de la formalité de la mise en demeure. Il spécifie, en effet, que les publications et annonces qui ont été faites tant au moyen d’affiches que par la voie des journaux et qui auraient pu avoir pour résultat de porter le testament à la connaissance des héritiers, sont impuissantes cependant à suppléer à la mise en demeure formelle prévue par l’instruction de mars 1852. :

« Notre Ministre de l’Intérieur reconnaît que dans ces circonstances, et bien que le testament ait été affiché et publié dans les journaux, les héritiers n’ont pas été mis en demeure.»