CHAPITRE PREMIER k

Les arrêts Morand-Monteil et Rageot

. Le 2 août 1907, le Conseil d'Etat rend un arrêt Morand-Monteil (S. 1910. 3. 4), sur recours formé par un officier contre une décision présidentielle. Le requérant soutenait que cette décision, qui le mettait en non-activité pour infirmités temporaires, était intervenue au mépris des prescriptions contenues dans une circulaire du 15 septembre 1901. Le Ministre de la Guerre, fort de la jurisprudence antérieure, concluait au rejet du pourvoi par le motif que ces prescriptions étaient édictées par un texte sans valeur réglementaire: le requérant ne pouvait se prévaloir des dispositions d’une, instruction pour demander l’annulation de l’acte attaqué. Le Ministre

= DRE donnait aussi cet argument tiré du fond, qu’en fait les irrégularités n’avaient pas été commises.

Or, .le Conseil d'Etat, repoussant implicitement la fin de non-recevoir invoquée, cherche au contraire si les formalités substantielles prévues par l’instruction ont été effectivement accomplies.

QC Il résulte de l'instruction que les formalités substantielles dont l’accomplissement devait nécessairement précéder la décision attaquée, et qui sont au nombre de celles que prévoit l’instruction minisrielle du 15 septembre 1901 sur le service courant, ont été remplies.»

Sans doute possible, le Conseil affirme ici que la simple instruction ministérielle est apte à contenir des formalités substantielles. A notré connaissance, c’est le premier arrêt dans lequel il lui accorde explicitement cette valeur. Dans les considérants des arrêts qui avaient, par exception, reconnu à certaines instructions générales, toujours les mêmes, une force particuhère, réellement réglementaire, la formule précédente ne se rencontrait pas. C'était M. Aucoc qui, analysant, en 1857, l’arrêt Héritiers Merle, écrivait que le Conseil avait vu, dans le défaut de mise en demeure prescrite par la circulaire de 1852, l’omission d’une formalité substantielle. Ce n’était pas le Conseil lui-même qui se servait de l’expression. De plus, notre arrêt de 1907 est en contradiction évidente avec ceux dans lesquels se résume la jurisprudence non plus exceptionnelle, mais normale du Conseil d'Etat, avec l’arrêt Champy. avec l'arrêt Dumas, avec l’arrêt Olivier même, qui date

de 1905. Aux termes de ce dernier arrêt, l’inobservation d’une circulaire, dépourvue de tout caractère législatif ou réglementaire, ne pouvait être prise en considération par le Conseil statuant au contentieux. Dans larrêt Morand-Monteil, au contraire, l’idée de formalité substantielle est, pour ainsi dire, à l’état pur. Elle n’est nullement subordonnée au caractère réglementaire que pourrait revêtir l'instruction générale. Le Conseil se demande simplement si la formalité est substantielle. Dans

l’affirmative, que cette formalité découle de n’im- porte quel acte, même d’une circulaire, son inobservation suffit à ouvrir le recours pour excès de pouvoir

On peut tout de même hésiter sur la question de savoir si le Conseil d'Etat eût annulé la décision présidentielle au cas où les formalités n’auraient pas été remplies. On conçoit, en effet, que le Conseil se montre moins sévère sur la recevabilité d’une ouverture, lorsque la solution au fond doit, en fin de compte, aboutir à repousser la prétention du requérant. Mais ici nous pouvons répondre affirmativement, du fait que, dans un arrêt ultérieur, le Conseil d'Etat, ne s’est pas borné à admettre le moyen en la forme, mais a annulé au fond la décision qui avait violé effectivement une instruction générale. Il s’agit de l’arrêt Rageot qui, suivant de deux ans larrêt Morand-Monteil, est rendu le.6 août 1909 (S. 1912. 3.47). Les auteurs le considèrent, en général, comme l’arrêt de principe depuis lequel la jurisprudence

ER, Sr a changé de direction. En réalité, l’arrêt Morand- Monteil marquait déjà une étape et un progrès très net sur les solutions antérieures.

Voici les faits. Un fonctionnaire, qui faisait partie du personnel civil du Ministère de la Guerre, s'était pourvu devant le Conseil d'Etat au sujet d’une question d'avancement. A la direction de l’Intendance le directeur, nommé en 1907, avait fait, seul, des modifications à la liste de propositions arrêtée par son prédécesseur. Il aurait dû, pour se conformer à l'instruction ministérielle du 49 octobre 1906, relative à l’établissement de tableaux d’avancement, réunir en conférence les sous-directeurs et les chefs de bureaux et examiner avec eux les mérites de chacun de leurs subordonnés.

Le Ministre de la Guerre, dans les observations : qu’il présentait sur le pourvoi, reconnaissait parfaitement que le directeur de l’Intendance n’avait pas observé les règles précédentes. Mais 1l soutenait, suivant l’ordinaire argumentation, que l’inobservation de l'instruction ministérielle, à la différence de celle d’un texte législatif ou réglementaire, ne pou- .vait servir. de base à un recours pour excès de pouvoir. C'était tout au plus une faute professionnelle de la part du directeur de ne pas s’être soumis aux instructions du Ministre, son supérieur hiérarchique.

Le Conseil d'Etat répond: « Considérant que le Ministre de la Guerre reconnaît que le directeur a fait seul des modifications à la liste de propositions. Considérant que l'instruction ministérielle ci-dessus rappelée a pour but d’assurer l’exécution du décret

du 25 juillet 1899 et de donner des garanties au personnel... :

« Qu’ainsi le requérant est fondé à prétendre, contrairement à l’opinion du Ministre, que la méconnaissance des prescriptions qu’elle a édictées n’engage pas seulement la responsabilité du directeur vis-à-vis du Ministre, mais constitue, en outre, une atteinte aux droits du personnel.»

Le Conseil conclut que le tableau d’avancement du personnel civil de l’Adiministration centrale pour 1907 a été irrégulièrement dressé, et il annule la décision par laquelle le Ministre de la Guerre a arrêté ce tableau. :

L'arrêt est complet : il reprend formellement la fin de non-recevoir invoquée par le Ministre et la réfute en propres termes; il met en lumière l’idée que des garanties sont assurées par l'instruction générale, qu'il affirme par là-même créatrice de droits vis-à-vis du personnel. La violation de cette instruction constitue une « atteinte aux droits», et l'acte qui a commis cette violation est sans valeur.

Sommes-nous en présence d’une instruction de service exceptionnelle dont la force obligatoire est reconnue par le Conseil d'Etat sans qu'il en faille rien préjuger sur la valeur des instructions ordinaires ? Dans ce sens, on serait tenté de faire remarquer avec quel soin le haut tribunal spécifie que l’instruction de 1906 a eu pour but d’assurer l’exécution d’un décret: on rapprocherait cette instruction de celle

de 1852 à laquelle dans les arrêts Héritiers Merle, Rousseau, Dezaibats, le Conseil d'Etat attribuait une valeur particulière, du fait qu’elle complétait logiquement les dispositions du décret de la même année. On rappellerait également le passage de M. Aucoc, aux termes duquel la formalité contenue dans la circulaire précitée constituait une garantie pour les héritiers, ce qui expliquait, selon l’auteur, la solution favorable donnée par le Conseil au recours des héritiers Merle.

Ainsi, à n’envisager que l’arrêt isolé, il n’apporterait rien de spécifiquement nouveau. Il ne ferait qu’ajouter une instruction à la liste brève de celles à qui, par dérogation à la règle ordinaire, la juris- : prudence du Conseil d'Etat attribue une valeur obligatoire. Tout de même, il serait au moins troublant que l'arrêt Morand-Monteil eût déjà aupara- . vant posé en principe qu'une simple instruction pouvait contenir des formalités substantielles. Une formalité n'est-elle pas substantielle, précisément : parce qu’elle constitue une garantie à des droits et que son inobservation porterait atteinte à ces droits ? Ne serions-nous pas en présence d’un véritable « système» jurisprudentiel nouveau ? Pour le savoir, 1l nous faut étudier les solutions qui, désor- : mais, vont intervenir, chaque fois que la valeur

obligatoire de l'instruction générale sera mise en question.