CHAPITRE II

Persistance de l’ancienne jurisprudence vis-à-vis des recours des simples administrés

Une note non signée au Sirey (S. 1914. 3. 105), sous un arrêt Société de Vidanges des propriétaires et locataires rouennais, s’exprime ainsi : « Nous noterons qu’une mesure prise par l'Administration serait irrégulière, si elle était intervenue sans l’observation des formalités prévues non seulement par une loi ou un règlement, mais encore par une Simple instruction ministérielle. Les particuliers ont droit à toutes les garanties qui leur sont assurées par des circulaires ou instructions ministérielles en vigueur, qu'il appartient d’ailleurs toujours au Ministre de rapporter». Et cette note cite, à l’appui, l'arrêt Rageot.

De cette remarque, rencontrée dans un recueil dont les notes résument, en général, la jurisprudence courante dans son esprit et dans ses termes, nous extrayons deux idées: 1° le Ministre peut toujours rapporter une instruction ou une circulaire;

20 Mais tant qu'il ne l’a pas fait, les garanties assurées par ces instructions ou circulaires constituent un droit pour les particuliers.

19 La première idée est indiscutable. Le Ministre peut à tout moment s'affranchir des prescriptions qu’édicte une circulaire en prenant une autre circulaire qui abroge la première, de même qu’un règlement peut toujours abroger un autre règlement. Sans cela, on ne voit pas trop en quoi consisterait l’autonomie du pouvoir exécutif. Il est bon cependant d'affirmer le principe, car les requérants se sont parfois cru fondés à se plaindre de circulaires leur supprimant les avantages que des circulaires précédentes leur avaient accordés. Citons simplement l’arrêt Sauvage, du 9 août 1918 (Recueil, p. 819). Sauvage, officier d’administration auquel le Ministre avait refusé une indemnité de cherté de vie, invoquait une circulaire de 1914, qui maïntenait aux officiers allant aux armées l’indemnité de la résidence du point de départ. Le Ministre s’appuyait sur une seconde circulaire de 1915, décidant que cette disposition concernait exclusivement le personnel qui n'avait pas droit aux prestations d’alimentation du pied de guerre. Or, le Conseil d'Etat conclut en substance que, si le Ministre a cru devoir, tout d’abord, accorder certains avantages au sujet du maintien de cette indemnité, 1l n’a pas excédé ses pouvoirs «en retirant, pour l’avenir, à certaines catégories de bénéficiaires les avantages que leur attribuait la première circulaire». Un arrêt Navarre, de la même année, statue dans le même sens (22 mars 1918, Recueil, p. 294).

2° La seconde idée est la suivante: tant que l’instruction n’a pas été rapportée, les garanties qu’elle constitue sont un droit pour les particuliers, en entendant par là tous les requérants sans distinction, rattachés ou non à l’institution administrative par un lien plus ou moins étroit.

Or, cette généralisation, à notre sens, est indéfendable. |

Deux arrêts au moins établissent nettement que certains requérants restent dans la situation qui leur était faite par la jurisprudence de l’arrêt Champy et ne sont pas admis, plus que par le passé, à se fonder sur la violation d’une instruction de service à caractère général. C’est l’arrêt Fabre et c’est l'arrêt Cochet d’Hattecourt, le premier laissant encore au Conseil d'Etat une échappatoire ; le second repoussant presque brutalement le moyen et enfermant avec rigueur l'instruction dans son Cadre de droit purement intérieur de l’Administration.

a) Fabre et consorts, propriétaires riverains, déféraient au Conseil, en 1913, un arrêté préfectoral réglementant les ouvrages de retenue et de décharge d’un moulin, au détriment de leurs intérêts et en violation d’ailleurs’ des prescriptions de circulaires ministérielles. L’arrêt, qui s’appuie sur une distinction caractéristique entre le recours administratif et le recours juridictionnel, statue comme suit sur le moyen invoqué:

« Considérant que si les intéressés pouvaient soutenir, à l’appui de leur recours administratif devant l’autorité supérieure, ainsi qu’ils l’ont fait, que la

réglementation de l’usine était défectueuse et contraire aux prescriptions techniques des circulaires ministérielles, de semblables griefs ne portent pas sur des illégalités de nature à entacher d’excès de pouvoir l'arrêté attaqué,» (4 août 1913, Recueil, p. 979.)

En d’autres termes, le Conseil ne veut contrôler, par le recours pour excès de pouvoir, que la légalité proprement dite. L’inobservation d’une prescription technique peut être invoquée à l’appui du recour$ administratif, qui ne sort pas de l’Administration active, laquelle y est à la fois juge et partie. Elle ne peut l’être à l’appui d’un recours juridictionnel qui met face à face l'Administration active et l’administré, en présence d’un pouvoir supérieur qui doit décider entre eux. Somme toute, c’est l’idée de droit intérieur qui transparaïît ici, sous couleur d’opposer la technique à la légalité. La meilleure preuve en est que, si les prescriptions techniques invoquées avaient été édictées par une loi ou par un règlement, leur inobservation eût parfaitement entaché d’excès de pouvoir, le cas échéant, la décision attaquée.

b) Aussi bien, le Conseil d'Etat oppose-t-il franchement, quelques années plus tard, l’argument tiré du caractère d’acte d'administration intérieure, démontrant ainsi que son ancienne jurisprudence reste, au moins pour certains requérants, aussi vivace qu’en 1868 dans l’arrêt Champy. Reportons-nous, en effet, à cet arrêt; un préfet avait pris des arrêtés revisant certains règlements, sans observer une formalité qui apparaît substantielle: la consultation

préalable de l’autorité supérieure. Le Conseil repoussa le moyen fondé sur la violation des formes prescrites par de simples circulaires, lesquelles « ne constituaient qu’une instruction adressée par l’Administration à ses agents, dont l’inobservation ne pouvait donner droit aux parties de faire annuler les arrêtés pris par le préfet».

Prenons maintenant, à cinquante ans d’intervalle, l’arrêt Cochet d’'Hattecourt (22 février 1918, S. 1921. 3. 9). Un champ de tir n’a pas été établi conformément aux règles fixées par le Ministre dans une instruction du 8 février 1903. Un propriétaire riverain demande au Ministre la fermeture de ce champ et, sur refus, se pourvoit devant le Conseil d'Etat. Il se voit débouté sans examen au fond, parce que ;

«il se fonde uniquement, sur l’inobservation des instructions ministérielles concernant les champs de tr», et « ces instructions n’ont que le caractère d’un acte d'administration intérieure, dont l’inobservation ne peut donner lieu à un recours contentieux».

Le Conseil n’argue pas, cette fois, du caractère de prescriptions techniques, et, à plusieurs points de vue, l’arrêt Cochet d’Hattecourt apparaît doué de cette rigueur que nous signalions plus haut :

«) Le Ministre plaidait aussi au fond que le champ de tir avait été établi et fonctionnait en conformité des instructions ministérielles. Le Conseil pouvait donc au moins s’assurer de ce fait ou en demander la preuve. Il s’en est abstenu, comme pour mieux mettre en évidence son refus d'admettre un moyen fondé sur la violation d’une simple instruction.

8) Dans. l’espèce, ainsi que le fait remarquer

M. Hauriou (note au Sirey, 1921. 3. 9), Cochet d’Hatte-

court était singulièrement qualifié. « Il résultait de l’inobservation des précautions prescrites de graves menaces de danger».

) Le Conseil concevait bien l’étendue et limportance du préjudice qui pouvait résulter pour le requérant de cette inobservation; et, pour corriger la rigueur de son arrêt, il indiquait qu’il appartenait au propriétaire de demander à l’autorité judiciaire réparation des dommages, que le maintien du champ de tir pourrait causer à sa propriété (de cas échéant, faire valoir ses droits à l’indemnité devant l’autorité judiciaire»).

Par conséquent, l’arrêt est typique. Il suit de là, écrit M. Hauriou, que les « instructions ministérielles ne font pas partie de la légalité, au sens de la violation de la loi, à la différence des règlements. Remarquons que, dans l’espèce, si l’installation du champ de tir avait été réglée par des arrêtés ministériels réglementaires... l’ouverture de la violation de la loi eût joué». (S. 1921. 3. 9, note).

C’est donc bien la nature même de la circulaire, acte non réglementaire, qui fait son impuissance. A noter que nous sortons ici de la théorie de Laferrière et que nous la dépassons en sévérité. Pour cet auteur, l’instruction générale ou la circulaire manquait de force obligatoire, pour la seule raison qu’elle était prise par le Ministre, qui n’a pas, en principe, le pouvoir réglementaire. Si bien que, dans les cas où par exception ce pouvoir appartenait au Ministre

l'instruction générale, prise dans ces conditions, valait règlement. C’est ainsi que Laferrière explique l'arrêt Gaunard de 1864. De même M. Aucoc. Or, les idées ont évolué. On a admis que, dans la sphère de l’organisation du service publie, les Ministres peuvent jouir du pouvoir réglementaire, qu’ils n’en . sont démunis par principe qu’au point de vue de la police; les règlements de police territoriale étant source du droit pour tous et s’adressant au public, le droit de les prendre n’appartient qu'aux autorités ayant le pouvoir de police, au chef de l'Etat, au préfet, au maire. Ainsi la question ne se pose plus de savoir si, en la matière qu’il a réglée par voie de circulaire, le Ministre avait ou n’avait pas le pouvoir réglementaire. Le seul fait qu’une disposition quelconque est contenue dans un acte qui se présente avec l’aspect extérieur d’instruction de service, suffit à retirer à cette disposition sa force obligatoire. Cette force eût été entière si la même disposition était issue d’un arrêté réglementaire émané pourtant du même Ministre. Il est difficile de ne pas voir qu'il y a là une aggravation de l’ancienne jurisprudence. Ce sont les actes eux-mêmes, règlement et circulaire qui s’opposent par leur nature propre. Tandis qu’au temps de Laferrière, seuls s’opposaient les auteurs de ces actes; l’auteur du règlement jouissait du pouvoir réglementaire que ne possédait pas, sinon à titre exceptionnel, le Ministre auteur de la circulaire. c) Mais si les instructions ministérielles, en vertu de leur nature propre d’instructions de service, ne font pas partie de la légalité « au sens de la violation

A ee de la loi», il semble qu’en 1918 les arrêts Morand- Monteil et Rageot soient non avenus.

Non pas. « Faisons attention, écrit M. Hauriou sous le même arrêt Cochet d’'Hattecourt, que le requérant est un tiers, un propriétaire étranger à l'Administration». Nous retombons, par conséquent, dans la distinction entre les requérants que nous avons vue apparaître au cours de la première partie: les uns, purs tiers, qui sont censés ne point connaître l'instruction de service; les autres, tenus par un lien plus ou moins étroit. à l'Administration et qui peuvent plus naturellement connaître l’instruction. Pour les premiers, nous venons d’essayer de démontrer que l’ancienne jurisprudence avait persisté. Mais, pour les seconds?

:) Sans prendre, dès l’abord, un cas où le lien qui les unit à l’Administration soit hiérarchique, supposons qu’une collectivité morale qui ne se rattache à l’Administration que par le lien de la tutelle intente un recours. Sous l’empire de ce lien, quelle sera, après 1907 (1), la force obligatoire de l'instruction générale? Une commune, par exemple, peut-elle solliciter l'annulation d’une décision préfectorale qui viole une circulaire ministérielle ? (Saint-Memmie, 30 avril 1909, Recueil, p. 432.)

Le préfet de la Marne avait donné l’ordre à l’instituteur de Saint-Memmie de remettre au maire les emblèmes religieux pouvant se trouver dans les écoles de la commune. Or, une circulaire du Ministre

(1) Morand-Monteil est du 2 août 1907.

de l’Instruction publique, du 2 novembre 1882, interdisait aux instituteurs une intervention ou imitiative quelconque en cette matière. Le Ministre objecte que « l’inobservation de la circulaire... d’ailleurs inexactement interprétée par la commune requérante, ne saurait entraîner l’annulation de la décision préfectorale attaquée». C'était son argumentation ordinaire, celle que le Conseil d’Etat avait implicitement rejetée dans l’arrêt Morand- Monteil, celle qu’il rejettera formellement, quatre mois plus tard, dans l’arrêt Rageot (6 août 1909). Dans le cas présent il la néglige et, sans discuter en lui-même le fait de violation de circulaire, il se contente d'examiner si, au fond, le préfet a excédé ou non ses pouvoirs. Mais n’est-ce pas reconnaître au moins implicitement que la commune de Saint- Memmie était recevable à invoquer cette violation?

Si la solution diffère de celle que l’arrêt Cochet d’Hattecourt donnera en 1918, c’est peut-être préci- ‘sément parce que, vis-à-vis de la circulaire, acte d'administration intérieure, la situation d’une commune, soumise au pouvoir de tutelleet apparaissant par là comme une collaboratrice surveillée de lAdministration centrale, n’est point æ&elle d’un simple propriétaire riverain. Celui-ci n’a à connaître de PAdministration que les actes qui s'adressent directement au public.

8) À fortiori, les fonctionnaires, et d’une manière générale ceux qui sont soumis au pouvoir hiérarchique et incorporés temporairement ou définitivement à l'institution administrative, semblent-ils

fondés à prétendre tirer des droits de l'instruction générale. Elle est sans doute un acte d'administration intérieure; mais eux, ne font-ils pas partie de l’administration intérieure? Nous savons déjà (ci. première partie, p. 142) que leur situation, et la façon dont elle est déterminée, constituent un domaine propre de nature toute spéciale.

Parvenus ainsi à notre distinction capitale, nous allons essayer d’en mesurer la portée précise. Ce sera l’objet de notre deuxième section.