CHAPITRE V

Exceptions apparentes à la jurisprudence nouvelle

Les pages qui précèdent s’attachent à mettre en lumière cette double idée:

lo Le Conseil d'Etat admet de prime abord les membres de l’institution administrative à se fonder sur la violation d’une instruction générale, pour demander l’annulation d’un acte qui leur fait grief;

20 Mais ensuite et quand il s’agit de statuer au fond, le Conseil examine si l'Administration est liée ou non par l'instruction invoquée. Il considère qu’elle l’est, lorsque les dispositions contenues dans le texte de l'instruction sont impératives, soit qu’elles confèrent des garanties aux membres de l'institution administrative, soit qu’elles assurent l’exécution de la loi ou du décret. Mais l'Administration n’est pas liée si ces dispositions ne sont qu’indicatives et laissent entier son pouvoir d'appréciation discrétionnaire.

Il nous reste à nous demander si le Conseil d'Etat ne déroge pas à cette double règle jurisprudentielle. S'il le fait, quelle portée faudra-t-il attribuer à ces. dérogations? Sont-elles, au fond, de véritables retours à l’ancienne jurisprudence, celle de l’arrêt Dumas (1853) et de l’arrêt Olivier (1905). Ou ne résultentelles pas plutôt d’une sorte de persistance des termes anciens dans le libellé des arrêts nouveaux ?

A Des circulaires de 1915 et 1916 règlent la transmission hiérarchique des lettres de protestation des militaires. Dans une espèce Steiner (28 décembre 1917, Recueil, p. 866), les autorités n’avaient pas : transmis des lettres du requérant. Il n'importe ‘répond le Conseil d'Etat, car « les circulaires dont il s’agit ne renferment que des indications d’ordre intérieur, formulées à l’usage de l'Administration, mais ne créant, en faveur des intéressés, aucun droit dont la méconnaissance serait de nature, etc.» (CE. Roux, 21 novembre 1919, Recueil, p. 833).

L'article 256 de l'instruction du 10 février 1908 mentionne les cas dans lesquels il convient de proposer les officiers pour la mise en non activité à titre d’infirmités temporaires. Un pharmacien aide-major prétendait avoir été l’objet de cette dernière mesure sans qu'il se trouvât dans l’un des cas prévus pat l'instruction. Mais la disposition de l’article 256, estime le Conseil, « n’a que le caractère d’une simple indication d’ordre intérieur, qui ne crée par ellemême aucun droit spécial aux intéressés et laisse toute latitude à l'autorité militaire pour proposer en dehors des cas sus-mentionnés...» (Jérémie, 21 jan- . vier 1921; Recueil, p. 67).

Ainsi le Conseil d'Etat objecte le caractère « intérieur» de l’acte à des requérants qui, faisant partie de l'Administration, invoquent l'instruction générale, règlement intérieur de leur « corporation». Mais l’on se souvient que, dans l’arrêt Cochet d’Hattecourt de 1918, un propriétaire, pur tiers vis-à-vis de l'institution administrative, n’est pas admis à se

fonder sur la violation de circulaires ministérielles pour une raison à peu près identique, à savoir que celles-ci n’ont que le caractère d’un « acte d’administration intérieure». On est alors tenté de croire que le haut tribunal a abandonné, dans les arrêts que nous venons de citer, toute distinction entre les tiers et les membres de l'Administration; qu’il y a perdu de vue l’idée de règlement intérieur, à la faveur de laquelle il acceptait le moyen depuis 1907. I y a là une anomalie, ainsi que nous l’annonçions plus haut (p.293), en faisant prévoir les arrêts analogues aux deux arrêts précédents. |

Mais cette anomalie cesse au fond d’en être une, si l’on veut bien entendre le mot « intérieur» en deux sens différents. Tout requérant qui tient par un lien étroit à l’Administration, envisagée en tant qu'institution ayant son droit à elle, est recevable sans exception à s'appuyer sur une instruction générale. émanée du Ministre. Celle-ci, en effet, est intérieure (au sens large) à l’institution. Mais le même requérant peut, en l’espèce, n'être pas fondé si l'instruction est en même temps intérieure au sens étroit du mot. Nous entendons par là, si elle ne sort pas del’Administration considérée non plus en tant qu’institution, mais en tant que pouvoir autoritaire et doué d’apprélation discrétionnaire. Cette instruction n’a alors de valeur que pour le supérieur qui l’a édictée et l'inférieur à qui elle est adressée en vue de son application; elle n’en à pas pour ceux justement à qui elle doit être appliquée.

Au reste, il ne faut pas attacher à ce terme « d’ordre

intérieur» une importance exagérée, au point de vue des raisons qui ont déterminé le Conseil d'Etat à statuer comme 1l le fait dans les arrêts ci-dessus. Le haut tribunal y tient compte, avant tout, du caractère purement indicatif des dispositions dont les requérants lui réclament la stricte observation. La limite du pouvoir discrétionnaire, ici comme dans le chapitre précédent, intervient pour expliquer le rejet au fond du moyen invoqué. Nous ne sommes pas, en réalité, en présence d’une exception.

B Par contre, il semble bien, dans d’autres arrêts. que le Conseil d'Etat revienne à son ancienne jurisprudence, qui ne distinguait pas suivant la qualité des requérants, simples tiers ou membres de l’institution administrative, et qui opposait dans tous les cas, sauf dérogations très rares, le caractère non réglementaire de l’instruction générale.

19 Nous citions plus haut, comme type d’arrêt opérant la différence entre les dispositions impératives et les dispositions indicatives, l’arrêt Amadieu, de 1917 (Recueil, p. 487). Nous passions volontairement sous ee ses dernières lignes, qui sont les suivantes: « Ainsi le requérant n’est pas fondé à soutenir que la commission... en le maintenant dans le service armé aurait enfreint un texte de loi ou de règlement dont la violation lui aurait ouvert un recours pour excès de pouvoir...» Or, Amadieu soutenait que la décision de la commission de réforme n’était pas conforme aux circulaires sur l’aptitude physique au service armé. La citation précédente paraît done impliquer que si le Conseil rejette le moyen au fond,

c'est parce que les circulaires invoquées n'ont le saractère ni de loi (ce qui est évident), ni même de règlement. La fin de l'arrêt va plus loin que le début, où le Conseil se bornait à opposer la « valeur purement indicative» des circulaires en question.

20 Le 27 février 1919, le Conseil rend l’arrêt Faure (Recueil, p. 169). Un engagé pour la durée de la guerre concluait à la nullité de son engagement, qui avait été reçu avant le vingtième jour de la mobilisation, en violation, soutenait le requérant, des formes réglementaires. A la vérité, la disposition sur laquelle ce dernier se fondait était celle d’une circulaire du {5 août 1914. En vertu de quoi le Conseil d'Etat répond:

« Considérant que si, aux termes de la circulaire ministérielle du 15 août 1914, les engagements volontaires pour la durée de la guerre ne devaient être reçus qu'à partir du vingtième jour de la mobilisaon, cette disposition, inspirée par des raisons de pure opportunité, n’a pu avoir pour effet d’édicter une prescription réglementaire dont l’inobservation entraïnerait la nulhté des engagements contractés avant le délai spécifié. »

M. Jèze indique que, dans cet arrêt, le Conseil d'Etat « s'appuie sur la nature nen réglementaire de la circulaire» (1). D’après le texte, nous serions porté à le croire.

® Voici d’ailleurs mieux encore : en 1921, un heutenant d'infanterie attaque, devant le Conseil, une décision du Ministre de la Guerre relative à

(1) Revue de Droit Publie 1922, p. 516, note 2.

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