La volonté commune

La première condition qui s’impose pour que les travaux préparatoires aient une valeur authentique probante devant une juridiction internationale, c’est qu’ils révèlent l’intention commune des parties contractantes et pour autant qu’ils ne manifestent pas cette volonté, ils manquent une valeur probante.

La nécessité de cette condition devient évidente lorsqu’on se rappelle que les travaux préparatoires n’ont de valeur qu’autant qu’ils servent à révéler l'intention des rédacteurs d’une clause ou d’une partie d’un traité. Nous rappelons à ce propos l’étude, faite au début, relativement à la recherche de la volonté commune comme objet principal de toute interprétation (2).

Une affaire qui démontre clairement la nécessité d’une telle condition préalable est celle portée devant le tri-

(1) Note Holtzendorff, op. cit., Bd. I, p. 134. Wright Q. The Interpretation of Multilateral Treaties. Am. Journal, Int. Law. page 102. Leipziger Zeitschrift, 1920, page 229.

(2) Voir Chapitre 1°, Première partie.

bunal arbitral mixte roumano-ture qui rendit une décision en date du 26 avril 1928, Ministère de la Guerre de Roumanie contre Gouvernement turc (1). Il s'agissait d’une demande en restitution d’objets saisis par les autorités militaires turques en Roumanie, pendant l’occupation de ce pays en 1916-1918, demande basée sur l’article 65 du Traité de Lausanne. Le défendeur prétendit, par contre, qu’une telle demande ne saurait relever de l’article 67 qui visait les moyens de faciliter la restitution desdits objets et non un recours aux Tribunaux arbitraux mixtes, et déposa donc, un déclinatoire d’incompétence basé (en partie) sur le fait que l’article 70 de ce Traité stipulant les délais permis pour introduction, devant les tribunaux, des demandes en restitution, mentionnait dans sa première rédaction non seulement l’article 65, mais aussi l’article 67. Cependant, le renvoi à ce dernier article ne paraît pas dans la rédaction” défnitive, de sorte qu’il en résulterait que les Tribunaux ne seraient pas compétents pour connaître des actions en restitution basées sur cet article.

Le tribunal, afin de débouter ce déclinatoire d’incompétence, examina d’abord, le texte du Traité en en tirant les conclusions auxquelles celui-ci se prêétait, et rejeta ce renvoi aux travaux préparatoires pour la raison qu'ils n’avaient pas un caractère clair, et qu’ils ne démontraient pas une volonté commune des contractants, n'étant pas exprimés dans des procès-verbaux. Le tribunal dit en effet : « Quoi qu’il en soit, il est clair qu’en l’absence de déclarations précises et non équivo-

(4) T. A. M. VIL, 993, 997. Voir aussi : Schmid c. La Société Chemische-Werke Fürstendwalde, T. A. M. franco-allemand. [, 345 ; et Banque d'Orient c. Gouvernement turc, T. A. M. VII, 967, 969-970.

ques, consignées dans les procès-verbaux et établissant le commun accord des Hautes Parties Contractantes de resteindre, sous le rapport en question, la compétence des Tribunaux arbitraux que... » (1).

Il. Le consentement tacite

Cependant aussitôt la question se pose de savoir quand ces travaux préparatoires révélent l’intention commune des parties. Ici, une distinction s’impose suivant que les négociations sont bilatérales ou plurilatérales. Si les travaux préparatoires ressortent des négociations entre deux puissances seules, il n’est pas toujours nécessaire qu’un consentement formel soit intervenu entre les deux parties, relatif à une interprétation qui a été faite lors des travaux préparatoires.

La raison en est très simple, c’est parce qu'entre deux parties contractantes, la volonté de l’une peut être tacitement agréée par l’autre, tandis qu’une telle présomp-

tion n’est pas admissible lorsque les parties sont nombreuses et les négociations compliquées.

Ce principe fut admis dans l’arbitrage du 13 février 1866, « Les Pécheries Réservées > qui a précédé celui connu plus tard sous le nom des « Pêcheries de l’Atlantique du Nord. Il s’agissait d’abord, de déterminer la signification du mot « rivière >» employé dans le Traité du 5 juin 1854. L’arbitre, afin d’en élucider le sens, releva d’abord, des considérations géographiques, ensuite les remarques des spécialistes hydrographes, et en troisième lieu, les législations nationales. C’est cette dernière considération qui nous intéresse ici. L’arbitre déclara que l'interprétation donnée au mot « rivière » par

(1) Voir la note précédente.

la législation britannique était décisive dans cette affaire, parce que si un Etat soutient publiquement par une série d'actes ou de traités, une interprétation particulière, de certains termes juridiques, un autre Etat qui conclut avec lui un traité dans lequel ces termes apparaissent sans qu’en soit définie la signification, tant dans le traité que par les travaux préparatoires, est présumé avoir tacitement accepté l’interprétation de celui-ci (i).

Par contre, à défaut d’une volonté expresse et commune, l'interprétation est sujette à tous les abus et la moindre déclaration d’une seule partie au cours des travaux préparatoires, pourrait être invoquée contre elle (2).

Lorsque les négociations surviennent entre plusieurs Etats, cette présomption d’un consentement tacite, ne peut plus exister, les négociations étant multilatérales et compliquées, le silence de la part d’un des contractants peut signifier soit l'ignorance de la position prise par un autre, soit un dissentiment. Il en résulte que seuls les actes qui démontrent une volonté commune de toutes les parties — tels des procès-verbaux, par exemple -—

(4) L’arbitre dit en effet : — « Ne peut-on soutenir aussi que lorsqu'un pays par une longue série de documents publics, d’actes législatifs, de concessions et de proclamations, à défini certains cours d’eau comme étant de rivières. qu’un autre pays a signé par la suite, un traité avec le précédent au sujet de ces mêmes cours d’eau et a employé les mêmes termes sans leur assigner spécifiquement une signification différente. ne peuton soutenir à juste titre que les définitions précédemment employées et adoptées seraient mutuellement obligatoires pour toute interprétation du traité ? — Je crois qu’on le peut ». De La Pradelle et Politis, Arbitrages Internationaux, T. Il, 450, 451 ; Stockton, op. cit., 259.

(2) Voir Earl Russell to Lord Bloomfield, 10.2.1864 ; G. B. 1864 LXVI (3300). Fontes Juris Gentium, Série B, Section I, D:729;

peuvent être invoqués comme travaux préparatoires (1). C’est donc avec raison que les tribunaux arbitraux mixtes écartèrent l’argumentation de l’Allemagne qui prétendait que certaines de ses déclarations lors des négociatüons du traité de paix n’ayant pas été constestées par les Puissances Alliées et Associées, auraient une valeur probante devant un tribunal international.

Fel fut l’avis du Tribunal arbitral mixte franco-allemand dans l’affaire Dame H. de Creutzer, veuve Dutreil contre Etat allemand. L'agent du Gouvernement allemand déclina ia compétence du tribunal, de connaître d’une réclamation en indemnité basée sur l’article 297 du Traité de Versailles à cause des réquisitions pratiquées en Alsace-Lorraine pendant la Guerre par des autorités allemandes. Cette exception de compétence fut basée sur la prétention que le Gouvernement n’eût pas procédé à ces réquisitions en tant que mesures différentielles de guerre visant la propriété ennemie selon la disposition de l’article 297, maïs en tant que mesure visant toute la population du territoire.

Le tribunal dans sa réponse démontra d’abord, que le texte du Traité comprend bien les réquisitions parmi les « mesures exceptionnelles de Guerre » et les « mesures de disposition ». Ensuite, afin de rejeter l’argumentation tirée du caractère général et non différentiel de ces réquisitions, le tribunal avant même d'y répondre par une analyse grammaticale et logique du texte, écarta sommairement comme mal fondé l'argument de l’agent

(1) Nous signalons à ce propos l'affaire Ministère de la Guerre de Roumanie c. Gouvernement turc. T. A. M., VII, 993, 997, où un renvoi aux travaux préparatoires fut rejeté parce que ceux-ci ne furent pas confiés dans des procès-verbaux établissant le commun accord des Hautes Parties Contractantes.

allemand déduisant un consentement tacite des Puissances alliées et associées du fait qu’elles n'avaient pas contesté, lors des négociations dudit Traité, une note du Gouvernement allemand exprimant l'opinion que l’article 277 ne devait viser que les mesures « différentielles » (c’est-à-dire, celles qui distinguent entre la propriété nationale et ennemie). On ne saurait déduire du silence des Principales Puissances allliées et associées, fit remarquer le tribunal, un tel consentement, si bien que « rien ne permet de supposer que la commune intention des Hautes Parties Contractantes ait été de faire une telle distinction, mentionnée nulle part » (1).

Cette manière de voir fut partagée par le tribunal arbitral mixte anglo-allemand dans l'affaire Mac Leod Russel and Co. contre Etat allemand où il s’agissait de décider si la responsabilité de l’Allemagne pour la saisie de biens anglais à Hambourg tomberait sous le chef de réparations visées par la Partie VIII du Traité de Versailles, ou bien serait réglée par l’article 297 que nous venons d'examiner dans l’affaire précédente. Après une analyse grammaticale et logique du Traité et après avoir soulevé des considérations d’ordre général basées sur le caractère particulier aux réparations (2), le Tribunal conclut en observant que ces considérations ne sont pas invalidées par le fait que les Principales Puissances alliées et associées n’ont pas expressément contesté lors des négociations, une note de la délégation allemande soutenant le contraire (3).

Toutefois, une exception marquée à cette règle que se

(1) T. À. M. I, pp. 156, 161.

(2) T. À. M. I, pp. 547, 549.

(3) T. A: M, TX, pp.547,°550!

posaient les tribunaux arbitraux mixtes, fut admise par le tribunal franco-allemand dans l'affaire Schmid contre La Société Chemische Werke Fürstenwalde en date du 30 juillet 1921. II fut question de déterminer à quelle autorité appartenait le pouvoir de décider le maintien de certains contrats passés entre anciens ennemis visés à l’article 299, alinéa b du Traité de Versailles. Le Tribunal décida que c'était là une compétence appartenant uniquement aux puissances alliées intéressées et non au tribunal, décision que celui-ci étaya d’abord sur une interprétation du texte et ensuite sur les travaux préparatoires du Traité. Seulement la seule conclusion que le tribunal ait pu en tirer fut que « les Hautes Parties contractantes étaient tacitement d’accord pour exclure les questions concernant l'intérêt général, de la compétence du Tribunal arbitral mixte » (1). Vu le caractère multilatéral des négociations du Traité, nous ne sommes pas portés à accepter la décision du Tribunal dans cette

affaire.