III. La publicité

Ici vient se joindre un problème particulier aux traités multilatéraux. On ne saurait présumer que les adhérents n’ayant pas participé aux négociations aient consenti à des interprétations ressortant des travaux préparatoires, que très probablement ils ignoraient (2), d’où la règle que les travaux préparatoires ne sont pas opposables aux adhérents à moins qu’ils ne fussent publiés avant le moment de leur adhésion, pour que ces Etats

(1) T. A. M. I, pp. 344, 346-7.

(2) Voir, Wright, op. cit., p. 104.

puissent y joindre au moins tacitement, leur consentement. Autrement, les travaux préparatoires ne représenteraient pas la volonté commune des contractants (1). Le porte-parole du Gouvernement français dans l’affaire de l'Organisation internationale du Travail, Avis II, mit très clairement en relief cette réserve apportée à l'emploi des travaux préparatoires. Il fit observer dès le début de sa plaidoirie que les difficultés de lapplication de la partie XIII du Traité de Versailles ne viennent pas du texte qui est clair mais de « tout ce qui entoure le texte, notamment les travaux préparatoires », « maintenant que tous les documents produits autour du texte ont passé du secret à la publicité >» — ce qui implique qu’à défaut de publicité de ces textes, un recours aux travaux préparatoires resterait interdit (2). Ce point de vue devint même plus clair, lorsque l’agent du Gouvernement français fit remarquer que l'Organisation internationale du Travail, en tant que partie de l’organisation de la Société des Nations doit s’inspirer de ses principes, dont l’un des plus importants est la publicité, la franchise, l’enregistrement des traités. Il en résulte qu’il faut « s’en tenir à ce qui seul a pu être connu. des Puissances appelées à accéder au Pacte. » Il conclut en disant que treize Etats étrangers aux négociations ont reçu seulement le texte du Traité et non pas les travaux préparatoires. « Non seulement les séances plénières de la Conférence de la Paix n'étaient pas publiques mais les documents de tout ordre qui s’y rattachent n’ont pas fait l’objet d’une com-

() Voir, Holtzendorff, op. cit., 1, 134 ; et R. G. Z 114, p. 190 ; T. A. M. VI, 362, 372, 375, Jesef Zmeskal c. Etat hongrois. (2) G. P..J. I. C/ I/ pe 155.

Dit. Ke MSNPE DE V'EeSSS à

munication officielle aux gouvernements, qui, représentés à la Conférence, ont été plus tard sollicités d’adhérer à la Société des Nations et par là même (Article 387, paragraphe 2) à l'Organisation permanente du Travail ».

La Cour permanente de Justice internationale dans l'affaire de la Commission européenne du Danube s’est refusée à tout examen des travaux préparatoires du Traité de Versailles relatifs au régime du Danube puisque le compte rendu en était confidentiel. Cependant, elle y ajouta une autre raison d’ordre technique — le fait que ce compte rendu n’était pas « communiqué à la Cour par l’autorité compétente ou avec son consentement » (1).

Dans un arrêt préliminaire dans l’affaire de la Commission Internationale de l’Oder, elle écarta les travaux préparatoires à l’égard des parties adhérentes du Traité de Versailles, même lorsque ceux-ci furent publiés, parce que « trois des Parties en cause, en la présente affaire, n’ont point participé aux travaux de la Conférence qui a préparé le Traité de Versailles, que, dès lors, le compte rendu de ces travaux ne peut servir à leur égard, la portée du Traité; que cette considération s’applique avec une force égale aux passages antérieurement publiés de ce compte rendu et aux passages qui ont été reproduits pour la première fois dans les pièces écrites afférantes à la présente affaire. » (2).

Toutefois la Cour dans son avis relatif au traitement des Nationaux polonais à Dantzig, admit à titre interprétatif un projet de convention, bien que les travaux préparatoires eux-mêmes ne lui fussent pas communi-

COÉCHP NT INB XIV; p.132.

(2) A XXIII, Annexe, p. 42.

qués, parce que disait-elle, la transmission de ce projet par la Conférence à la délégation polonaise fut un fait bien établi (1).

Il semble donc, que la restriction à établir dans de pareils cas soit celle de la publicité et non nécessairement celle de la communication desdits travaux préparatoires, à la juridiction saisie, ainsi que le laisserait croire la Cour permanente dans son avis XIV que nous venons d’envisager.

IV. Le rapprochement des travaux préparatoires du texte définitif au point de vue de temps

Non seulement les travaux préparatoires doivent-ils exprimer la volonté commune des parties contractantes, tant des négociateurs que des adhérents, mais ils doivent aussi intervenir dans des circonstances qui permettent de les rapprocher des négociations qui ont abouti au texte du traité. Ainsi dans l'affaire Hirschberg et Wilczyniski contre Etat allemand, le tribunal arbitral mixte germano-polonais examina la question de savoir si le membre de phrase — « leurs biens, droits et intérêts, y compris les sociétés ou associations dans lesquelles, ils étaient intéressés. » de Particle 297 du Traité de Versailles — se rapportait ou non aux mots « sur le territoire ». Il décide dans l’affirmative après une analyse grammaticale et logique du texte, et rejette l’argumentation des requérants tirée de certains travaux préparatoires, parce qu’ils ne permettaient aucune conclusion sûre se rapportant « à un état du projet de traité où le partage de compétence entre la Commission des

(1) C. P. J. I. A/B, 44, pages 14, 33-34.

Réparations et les tribunaux arbitraux mixtes n’était pas encore envisagé. » alors que c’est ce partage qui a nécessité l'insertion de l'article 297, lettre «<e» du Traité (1). Ce point de vue fut de nouveau confirmé dans l'affaire Weitzenhoffer contre Etat allemand (2) et dans l’affaire Makower contre Etat ailemand (3).

Dans ce même ordre d'idées, il y a également lieu d’écarter, parfois, les travaux préparatoires d’une conférence préliminaire lorsque celle-ci n’a pas contribué directement à l’œuvre de la conférence diplomatique ultérieure. Cette distiction fut très nettement posée par l’agent de la Grande-Bretagne dans l’affaire du Travail de Nuit des Femmes portée devant la Cour Permanente de Justice internationale. Pour répondre à un argument basé sur les travaux préparatoires de la Convention de Berne de 1913 qui à son tour, avait été invoquée pour interpréter la convention de Washington de 1919, l’agent britannique fit remarquer très justement, que même si l’on admet une interprétation basée sur des travaux préparatoires, il faut distinguer entre les travaux préliminaires d’une conférence technique et ceux de la conférence diplomatique dont a résulté la convention que l’on veut invoquer. Malheureusement, la Cour ne s’est pas crue obligée de statuer sur ce point très intéressant (4).

Le même problème fut posé très nettement devant le tribunal franco-allemand dans l'affaire Heim et Chamant contre Etat allemand en date des 7 août et 25 septembre 1922. Cette sentence d’une rédaction et d’une

clarté admirables traite de tant de problèmes intéressant l'interprétation par les travaux préparatoires, que nous prenons la liberté d’en faire une analyse détaillée.

Il s’est agi d’un recours en révision d’une sentence antérieure à cause de la découverte des procès-verbaux de la Conférence de l’Alsace-Lorraine. La question de la portée de ces travaux préparatoires fut donc posée de la façon la plus précise, puisque le tribunal fut obligé de statuer sur la recevabilité de ces documents, comme un fait nouveau, de nature à pouvoir modifier la sentence antérieure. C’est donc, toute la question des travaux préparatoires qui se pose ici.

Le tribunal débute par une analyse de la notion du recours en revision à la suite de « la découverte d’un fait nouveau ». Or, pour éviter par des recours inconsidérés, la création d’une « deuxième instance non prévue par le Traité de Versailles » (1) le tribunal déclare que c’est uniquement pour une erreur de fait qu'a été prévue cette procédure de revision et que pour qu’un fait nouveau puisse ouvrir cette voie de recours, il faudrait qu’il fût « de nature à exercer une influence décisive sur la sentence » (2). Les travaux préparatoires de la Conférence de l’Alsace-Lorraine peuvent-ils être ainsi envisagés ?

Le tribunal dans cette affaire se démontre très peu favorable au recours à des travaux préparatoires pour interpréter un texte, surtout lorsqu'ils sont invoqués comme « de nature à exercer une influence décisive sur la sentence ».

Il fait d’abord remarquer que les traités internatio-

() T. A. M. I, pp. 50, 54.

(2) Ibid, pp. 55.

naux ne sauraient être assimilés à un acte législatif, du moins au point de vue de l'interprétation (1), mais qu'ils sont plutôt des actes contractuels. Aussi nous laisse-t-il entendre que l'interprétation par les travaux préparatoires pour autant qu’elle est employée à Tégard des lois internes ne saurait l’être par rapport aux traités internationaux. Même en admettant, par hypothèse, une telle assimilation. de traités aux actes législatifs, il ne s’ensuivrait pas que les travaux préparatoires seraient de nature à ouvrir un recours en révision. D’abord, dit le tribunal, « il est pour le moins douteux que les travaux préparatoires d’une loi constituent une source décisive d'interprétation » (point de vue que l’on agréerait peut-être en Angleterre mais non pas en France), et que s’il sont une source douteuse en droit interne ils le sont encore plus lorsqu'il s’agit du Droit international conventionnel, et cela pour plusieurs raisons que nous estimons très justes. Sur le terrain international les travaux préparatoires deviennent multiples, multiformes, produits des intérêts divergents des divers Etats. Ils ne sont pas toujours publics et connus du juge, ou, du moins, ils ne sont que partiellement révélés. Enfin, une modification souveraine de l’interprétation de la loi interne provenant de l’étude des travaux préparatoires n’est point comparable à celle faite par un tribunal international pour les mêmes motifs, laquelle constituerait une atteinte à la souveraineté des Etats.

Le tribunal invoque ensuite la notion qu’il fit sienne à savoir que les traités internationaux sont des actes contractuels. Ici, il convient de se demander si lesdits

(1) T. À. M. II, pp. 55.

procès-verbaux peuvent révéler l’intention commune des Hautes Parties Contractantes (1).

Même sur cette base contractuelle, il n’est pas possible, du moins en règle générale, que les études faites par un seul des contractants, puissent révéler cette intention commune, et partant, puissent constituer une source décisive d’interprétation.

Enfin, nous en arrivons au point qui nous Concerne particulièrement ici — les procès-verbaux de la Conférence de l’Alsace-Lorraine ne sont pas suffisamment rapprochés des négociations du Traité de Versailles pour y être assimilés comme des travaux préparatoires, même en admettant la validité d’une telle interprétation. Ils n’émanent pas d’autorités exécutives ni législatives, et ils ne se rapportent pas à la question de savoir quels droits le Traité de Versailles octroie aux Alsaciens-Lorrains, alors que c’est là, toute la question du présent litige. Ces procès-verbaux ne tendent qu’à leur attribuer la qualité d’allemands jusqu’à l’armistice et non à leur octroyer les droits dont ils ont la jouissance par le Traité de Versailles. Le tribunal se voit donc obligé de rejeter la demande en révision.

V. Le rapprochement des travaux préparatoires du texte définitif au point de vue de la rédaction

De plus, il faut non seulement que les travaux préparatoires soient intervenus dans les négociations qui ont un rapport au texte définitif, mais ils doivent aussi avoir abouti à celui-ci, c’est-à-dire, si une négociation, intervenue même au dernier moment, a échoué, elle ne pour-

(@) T. À. M. IX, pp. 56.

rait être invoquée à titre de travaux préparatoires. I! faut que ladite négociation ait concouru à la dernière rédaction du Traité. C’est là l’argumentation employée par l’arbitre dans l’affaire de la Compagnie d’électricite de la Ville de Varsovie rapportée ci-dessus, pour débouter le gouvernement polonais de la prétention d’après laquelle l'arbitre prévu aux articles 5 et 11 ne serait pas le même que celui visé à l’articie 16 de ladite convention, interprétation que l’agent de ce gouvernement a fondée sur certains travaux préparatoires. L’arbitre déclara, en effet, que les négociations ainsi invoquées « n’ont pas trouvé leur expression dans le texte de la Convention » (1).

Une autre instance, — intéressante à cet égard pour la raison que les travaux préparatoires invoqués, par le Tribunal, pour rejeter une argumentation présentée par l’une des parties, ont, — par une singulière désinvolture de la part du tribunal été écartés lorsqu'ils purent aller à l’encontre de la thèse de l’autre partie, est l’affaire déjà relevée de Abbase Hilmi Pacha c/ Gouvernement Britannique (2). Le tribunal arbitral mixte anglo-turc établit au moyen des travaux préparatoires que des réserves faites de part et d’autre pendant les négociations au sujet de l'Egypte, démontrent que le texte des articles 65 et 66 du Traité de Lausanne revêt une portée générale et non particulière comme l'avait soutenu le requérant, parce qu'autrement il n’y aurait pas eu lieu de faire de telles réserves pendant les négociations. Toutefois, affirme le tribunal, on ne saurait invoquer ces

(1) Revue de Droit international, 1930, Vol. VI, page 618. (2) T. A. M. VII,

travaux préparatoires contre la Grande-Bretagne parce qu’ils « n’ont provoqué aucune modification du texte des articles 65 et 66 qui, nonobstant, ont été signés tels quels. » (1).

De même, dans l'affaire Oscar Fischgrund c/ Etat Hongrois (2), le tribunal arbitral mixte hungaro-serbecroate-slovène démontra que le texte du Traité de Trianon comportait une autre signification que celle ressortant des travaux préparatoires puisque ceux-ci n’ont pas été incorporés dans le texte définitif. Il s’agissait d’une demande en indemnité s’appuyant sur les articles 232, 239, 249 dudit Traité. Le tribunal l’admit en tant qu’elle fut basée sur les articles 232 et 239 maïs la débouta par rapport à l’article 249 parce que, d’abord, celui-ci n’est pas visé à l’article 239 qui fait renvoi aux sections ÏII, IV, V et VII du Traité alors que l’article 249 se trouve dans la section VIII. Le tribunal reconnaît, ensuite, que l’article 250 se trouvant également dans la section VIII prévoit des recours aux tribunaux arbitraux mixtes, mais uniquement en vertu d’une disposition expresse et particulière laquelle stipulation fait défaut à larticle 249. Le tribunal estime enfin, qu’il n’y a pas lieu d’étendre une telle disposition à l’article 249 à défaut d’une stipulation expresse, car une telle disposition proposée par la délégation hongroise fut écartée du texte, au cours des négociations pour le Traité de Trianon (3).

La Cour permanente de justice internationale a tenu compte d’une semblable considération dans son avis consultatif portant sur les navires de guerre polonais à

(3) Ibid.

Dantzig. Le conseil du gouvernement polonais soutint l’argumentation suivante : — bien que le traité de Versailles ne contienne aucune disposition attribuant à la Pologne le droit d'accès et de stationnement pour ses bâtiments de guerre dans le port de Dantzig, néanmoins, les principes généraux de droit présidant à l’instauration de la Ville libre de Dantzig et restés présents à l’esprit des négociateurs du Traité de Versailles conférèrent ce droit à la Pologne. La Cour, à très juste titre, écarta ce raisonnement pour le motif que voici : « La Cour n’est pas disposée à admettre que l’on puisse élargir le texte du Traité de Versailles et y voir des stipulations représentées comme étant le résultat des intentions proclamées par les auteurs du Traité, mais que ne formule aucune disposition du texte lui-même (1).

Il importe, enfin, de relever une décision de la Cour permanente de Justice internationale qui est intéressante à cet égard parce qu’elle démontre, d’une part, que suivant la règle que nous avons dégagée, les travaux préparatoires, pour pouvoir entrer en ligne de compte aux fins de l’interprétation du texte, doivent être intervenus à une époque suffisamment rapprochée de la date de sa rédaction finale, et d’autre part, qu’ils doivent avoir abouti au texte définitif, condition de recevabilité que nous envisageons plus particulièrement ici. Dans laffaire de Mossoul, la Cour décide après un examen du texte du Traité de Lausanne, que « la décision à prendre » par le Conseil de la Société des Nations dans ce différend serait de nature à assurer une solution définitive et obligatoire du litige. Après avoir interprété le texte, la Cour ne se voit pas obligée de faire appel aux

(1) €. P. J. I. A/B, 43, page 144.

travaux préparatoires. Toutefois, par suite de l’allusion qu’y a faite l’agent du Gouvernement turc, elle croit devoir les examiner. Or, l’agent turc avait relevé à ce propos une partie du discours prononcé par Lord Curzon à la Conférence de Lausanne d’après laquelle, il semblait que le rôle du Conseil fût restreint à un examen du Htige. La Cour, au contraire, s’est refusée à attribuer à ce discours la portée que lui assignait l’agent turc, parce que, d’abord, ce passage renferma une proposition qui a été rejetée plus tard par la délégation turque ; ensuïte, parce que l’article 3 dont il s’est agi, n'existait même pas à l’état d’un avant-projet, la Turquie n’ayant, à cette époque, contracté aucune obligation prévoyant un recours à la Société des Nations ; et que tout au contraire, il ne fut accepté que cinq mois après ce discours, alors que la situation était sensiblement modifiée. Enfin, une telle proposition, déclare la Cour, ne trouve aucune contre-partie, ni dans les procès-verbaux, ni dans les avant-projets de l’article trois (1).