D) CS PSI NB TA ESS

daient à préconiser des compensations pour les actes des autorités de fait et non de droit. Le tribunal conteste cet argument en déclarant que les mesures prises par le gouvernement hongrois tombent clairement sous le coup de Particle 232 et qu’il n’y a rien dans les travaux préparatoires qui puisse apporter une telle limitation à cette interprétation résultant du texte (1).

Le tribunal arbitral mixte turco-grec a tranché dans le même sens l’affaire Aristotelis À. Megalidis contre Etat turc. Il s’agit d’une demande en restitution de titres, espèces, et valeurs saisis par des autorités turques peu après la signature du Traité de Lausanne. Le défendeur se réclame d’une exemption à cet égard, en prétendant que des biens tels que, titres, espèces et valeurs sont exclus du principe de restitution prévu par l’article 65 du Traité de Lausanne. Le tribunal repousse cette prétention en faisant valoir, d’une part, que ni l'article 65 ni les autres articles dudit Traité ne les excluent pas, et, d’autre part, que les travaux préparatoires de la Conférence de Lausanne ne donnent pas lieu à présumer que les parties contractantes aient voulu attribuer à l’article qui est clair, « une portée autre que celle qu’il a par lui-même » (2).

De même, la sentence du même tribunal dans l’affaire déjà examinée : Banque d'Orient contre Gouvernement turc, homologue cette règle. Nous rappelons à cet effet que le défendeur avait cherché à établir l’exemption de la restitution de billets de banque, titres et valeurs saisis par les autorités turques, parce que l’expression « y compris les espèces, titres et valeurs » avait été exclue

(1) T. A. M. VIL, 84, 86. 23 avril 1926.

(2) T. À. M. VIIL, 386, 390, 396, 7 juin et 26 juillet 1928,

du texte final de l’article 67 du Traité de Lausanne qui renferme une disposition au sujet de la restitution. Le tribunal dans sa réponse rappela que le texte est le guide principal de l'interprète et, tout en admettant l’applicabilité des travaux préparatoires dans certaines espèces, il a néanmoins fait remarquer qu’il ne faut pas tomber dans l’erreur de modifier pour des raisons qui y sont empruntées, un texte clair et précis par lui-même (1).

b) L’appel aux travaux préparatoires pour resteindre la portée des dispositions du texte

Nous venons de constater que la règle « il n’est pas permis d'interpréter ce qui n’a pas besoin d’interprétation » s'oppose à ce qu’une interprétation tirée des travaux préparatoires, modifie ou dépasse les stipulations du texte, toutefois, il y a lieu de se demander si, peutêtre, une interprétation basée sur ceux-ci ne pourrait en restreindre la portée.

Un exemple très clair de l'interprétation restrictive basée sur les travaux préparatoires est l’affaire Ekrem Bey contre Gouvernement italien tranchée par le tribunal arbitral mixte italo-turc. Il s’agissait d’un immeuble

(1) T. A. M. 967, 969. 9 février 1928. Voir aussi dans ce sens : — Stephan de Bacsak c. Etat tchécoslovaque, IX, 410, 416 ; Polyxène Plessa c. Gouvernement turc, NIII, 224, 226-7 ; Ministère de la Guerre de Roumanie c. Gouvernement turc, NII, 995. « Afin d’étayer sa position, le défendeur invoque les procèsverbaux des séances à la Conférence de Lausanne. A ce propos il échet de relever, en voie principale, que le texte de la loi est le guide principal et suprême de l'interprète qui doit se garder de l’éluder sous prétexte d’en respecter l'esprit. » « Dans ces conditions, l’on ne saurait se baser sur les travaux préparatoires pour donner au texte de ces articles (65 et 67 du Traité de Lausanne), dont le sens est clair et raisonnable, une portée autre que celle qu’ils ont par eux-mêmes »,

PIB

sis en Tripoli et séquestré par les autorités italiennes lors de la Guerre de Tripoli. La demande a été fondée sur les articles 22 et 65 du Traité de Lausanne du 24 juillet 1923.

Le requérant fit valoir en ce qui concerne l’article 22 qui nous intéresse particulièrement, ici, que celui-ci prévoit « l’abolition définitive de tous droits et privilèges dont la Turquie jouissait en Lybie, en vertu du Traité de Lausanne du 18 octobre 1912 », ensuite, que l’article 63, alinéa 3 vise la restitution des biens sis dans les territoires détachés de l’Empire ottoman par ce même traité, et enfin, en conséquence, que le requérant aurait droit à la restitution de son immeuble en vertu de l’article 65, alinéa 3, la Lybie ayant été détachée de l’Empire ottoman par l’article 22 de ce même traité.

Le tribunal rejeta cette demande en restitution en faisant remarquer que l’on ne saurait donner une si large interprétation à l’article 22, que des travaux préparatoires du traité et de l’article 22 en particulier, il résulte que celui-ci ne visait que des prérogatives de caractère religieux et financier et non territorial, et que la Lybie n’ayant pas été, par conséquent, détachée de l’Empire ottoman par cet article, mais en vertu du traité antérieur de Lausanne, en date du 18 octobre 1912, la demande en restitution et indemnité fondée sur l’article 65 manque de base juridique (1).

Un autre arbitrage international dans lequel les travaux préparatoires ont été invoqués pour modifier le sens du texte d’un traité est celui de Polyxene Plesse contre Gouvernement turc. Il s’agit dans cette affaire, portée ‘devant le tribunal arbitral mixte turco-grec, d’une de-

mande en indemnité provenant d’un ressortissant grec en raison d’une réquisition de marchandises opérée par le Gouvernement turc au cours de la guerre greco-turque, lequel invoqua à l’appui de cet acte, l’article 58 du Traité de Lausanne.

Le tribunal admet d’abord, dans sa décision que les principes de Droit international ainsi que le texte de cet article justifient une indemnité pour les réquisitions faites par le Gouvernement ture, encore que ledit article ne reconnaisse pas à cet égard une obligation réciproque de la part de la Grèce.

Toutefois, en dépit de ce raisonnement, à notre avis très juste, le tribunal déclare que de l’étude des travaux préparatoires du traité ainsi que des concessions faites de part et d’autre, au cours des négociations, il résulte que le chef de la délégation grecque en se bornant à affirmer l'impossibilité pour la Grèce d’indemniser les réquisitions tant régulières qu’irrégulières, avait implicitement et par cela même renoncé, au nom de la Grèce, à tout droit d’indemnité de sa part pour les réquisitions faites par les autorités turques.

C’est là une interprétation qui va directement à l’encontre de celle que le tribunal venait de tirer du texte lui-même. Conscient de l’opposition de cette conclusion tant avec celle qu’il avait établie dans la première partie de sa sentence, qu'avec la thèse que celui-ci avait précédemment défendue dans l’affaire Banque d'Orient contre Gouvernement turc, examinée ci-dessus (1), à laquelle il fit allusion dans la présente affaire, le tribunal, affirme, à titre justificatif, semble-t-il, qu’il ne modifie par ce recours aux travaux préparatoires « aucun texte

(1) Voir page 185.

précis du traité étant donné qu’. il ne contient aucune disposition formelle en sens contraire ».

Cette thèse mérite, à cet égard, certaines observations générales, et d’abord, une objection de principe. Le tribunal après avoir formellément exposé l'interprétation tirée du texte, la renverse par un recours aux travaux préparatoires, c’est là méconnaître non seulement les règles de prudence auquelles il a lui-même fait allusion (1), mais aussi celle d’après laquelle l’interprétation relevant des travaux préparatoires ne saurait modifier le sens précis du texte. Sans doute le tribunal fit valoir qu’il n’avait pas méconnu cette règle parce que le texte « ne contient aucune disposition formelle en sens contraire » (2), cependant il a lui-même constaté dans la première partie de la sentence exactement le contraire. Il dit en effet, « il serait permis de conclure a contrario des termes de ces deux articles (58, 59 du Traité de Lausanne) que ni la Turquie ni la Grèce n’aient renoncé à réclamer des dormmages-intérêts pour les préjudices résultant des actes conformes aux lois de la guerre (3)... » et plus loin, il affirme que la Grèce fut exclue de l’article 58 (4).

Ensuite, même en admettant le bien-fondé de ce recours aux travaux préparatoires, le tribunal s’en sert d’une façon tout-à-fait fâcheuse. II est à remarquer que les tribunaux internationaux se montrent très peu empressés de combler les lacunes d’un texte par l’argument tiré d’un consentement tacite. Il nous semble, donc, d’autant plus téméraire de tirer, non du silence du texte,

(2) Ibid.

(3) Ibid.

(4) Ibid,

mais du silence même des travaux préparatoires, à savoir — la renonciation tacite faite par le chef de la délégation grecque en vertu de sa déclaration concernant l'impossibilité où se trouvait la Grèce de rembourser les réquisitions qu’elle avait‘ faites, — une renonciation définitive de la la part de celle-ci aux réclamations portant sur les réquisitions opérées au cours de la guerre, par les autorités turques.

Il importe, enfin, de faire remarquer que le tribunal s’est efforcé de justifier l'interprétation extensive qu’il avait déduite des travaux préparatoires, par l’affirmation qu’il n’avait par ce recours modifié « aucun texte précis du traité, étant donné qu’.…..il ne contient aucune disposition formelle en sens contraire ». C’est là un raisonnement singulièrement fragile puisqu'il aboutirait à réduire à néant le texte lui-même, qui prêterait alors (aucune disposition en sens contraire) facilement à toute interprétation que le tribunal se plairait à déduire des travaux préparatoires. C’est éxagérer indûment aux dépens du texte, qui doit primer toute interprétation doctrinale ou historique, le rôle interprétatif de ceux-ci.

Un exemple particulièrement intéressant de l’interprétation restrictive basée sur les travaux préparatoires est celui du Pacte Briand-Kellogg. Nous rappelons à cet égard qu'il y a lieu d’assimiler aux travaux préparatoires la correspondance diplomatique relative à cette convention puisqu'elle constitue la seule forme de négociations dans la présente affaire. D’après l’article 1° de ce pacte, les Hautes Parties Contractantes renoncent à la guerre «< en tant qu’instrument de politique internationale ». Cependant, il n’en est pas moins vrai que cette renoncia-

tion ne s'applique pas à toutes les guerres, et qu’il faut

interpréter cette clause de façon à y soustraire les « guerres défensives ». La raison pour laquelle cette réserve ne paraît pas dans le texte tient à ce que le Secrétaire d'Etat américain s’est toujours opposé à l’insertion de ces deux mots parce qu’ils ne prêtent pas à une définition exacte, et parce que le droit de défense doit toujours être sous-entendu comme une prérogative souveraine (1).

Si cette réserve n’est pas enchâssée dans le texte, il n’y a que deux autres sources auxquelles on peut puiser cette interprétation restrictive : —— les accords et déclarations communes fa'ts lors de la signature, or, ni le Discours de Briand, ni la note américaine qui ont paru le jour de la signature, n’y font allusion (2) ; — ou dans les travaux préparatoires, en l'espèce, dans la correspondance diplomatique. Or, les travaux préparatoires ne laissent subsister plus aucun doute à cet égard. La note américaine en date du 23 juin 1928, jointe au projet de traité contient l’affirmation « qu’il n’y a rien dans le projet. du pacte contre la guerre qui restreigne ou qui porte atteinte de quelque façon que ce soit au droit de la défense ». Cette note ainsi que l’interprétation qu’elle établissait, a été approuvée par toutes les autres Puissances signataires, à l’exception de la Russie (3). C’est ainsi qu’il faut toujours entendre la ré-

(1) Voir note américaine du 23 juin 1928, Miller, The Peace Pact of Paris, annexe, pages 213-214.

(2) Discours de Briand, tbid., p. 254 ; note américaine, ibid. p. 260.

(3) Voir les notes : — française, 14 juillet ; allemande, 11 juillet ; italienne, 15 juillet, belge, 17 juillet ; polonaise, 17 juillet ; et britannique. Elles font expressément état de la réserve de la

serve des « guerres défensives » en interprétant le Pacte Briand-Kellogg.

Abstraction faite des deux décisions ci-dessus rapportées et l'interprétation officielle du Pacte Briand- Kellogg, nous n’avons pu relever ni de la jurisprudence internationale ni de la doctrine, d’autres affaires dans lesquelles les travaux préparatoires ont servi à établir une interprétation opposée à celle découlant logiquement du texte. Nous devons donc conclure suivant les dictées de la jurisprudence et de la doctrine internationales, que lorsque, en raison de l’équivoque pañäissant dans un texte, il y a lieu de faire appel aux travaux préparatoires, le rôle de ceux-ci devrait se borner, le cas échéant, à deux fonctions exclusives. D’une part, si le texte est tellement obscur qu’il est impossible d’en dégager le sens, son interprétation peut s'établir par l'entremise des travaux préparatoires. Si, d’autre part, le texte, tout en étant obscur, se prête, aux yeux du tribunal saisi de l'instance, à une interprétation plutôt qu’à une autre, il lui sera loisible (nous insistons sur le mot « loisible » aux fins du développement que nous lui donnerons dans le dernier chapitre) à faire appel aux travaux préparatoires pour la corroborer, et, dans quelques rares instances, de la resteindre, mais jamais pour la dépasser ou pour la remplacer d’une autre, basée sur des considérations naissant en dehors du texte.

guerre défensive, paraissant dans la note américaine du 23 juin 1928. Voir également, la note russe en date du 31 août qui contient le refus du Gouvernement de reconnaître les diverses réserves, et notamment la « Doctrine de Monroë britannique ». Miller, op. cit. annexe.

VI. Raisons pour le rôle restreint assigné aux travaux préparatoires

Quelles sont les raisons de cette timidité que témoignent et la doctrine et la jurisprudence internationales à l'égard du recours aux travaux préparatoires, comme moyen de l'interprétation ? Nous ne saurions les énumérer toutes ici ; qu’il suffise de signaler la raison maîtresse ainsi que les conséquences qui en découlent.

Les travaux préparatoires, lorsqu'ils sont invoqués pour l'interprétation des lois internes, interviennent dans des circonstances beaucoup plus favorables à leur usage que celles qui président à l'interprétation de traités devant une juridiction internationale. A la différence d’une loi, fruit parfois, d’un travail de mois et d'années, le traité international s’achève souvent après une courte période de négociations hâtives. Les travaux préparatoires, accessibles au juge national, restent souvent inconnus ou imparfaitement connus du juge international. (Voir ci-dessus l’Avis 14 de la Cour permanente). Il ne s’agit plus de dégager la volonté d’un seul, mais celle de plusieurs législateurs (négociateurs), compliquée davantage par l’accession des Etats n’ayant pas pris part aux négociations. Enfin, le souverain national reste maître des lois et peut les changer à son gré, tandis que dans le domaine international, lié par le texte du traité envers les autres parties contractantes, il n’a plus le pouvoir de le modifier en cas d’une interprétation défavorable à ses intérêts (1). Le texte du traité se dresse donc comme défenseur de ses prérogatives sou-

(1) Plaidoirie de la France, Organisation Internationale du Travail, C. P. J. I, C/1/188. Voir aussi : Chamont c. Etat allemand, T.. M. III, 50, 56.

veraines, et s’en tenir à celui-ci, c’est reconnaître ce à quoi il a déjà consenti, tandis que faire appel aux travaux préparatoires c’est y introduire des éléments incertains susceptibles d’aller à l’encontre de sa volonté ainsi figée dans le texte.

Pour toutes ces raisons, les travaux préparatoires comme moyen de l'interprétation des traités ne revêtent devant les juridictions internationales qu’une valeur relativement restreinte. Nous nous permettons de croire que le peu de confiance que leur attribue la Cour permanente de Justice internationale, réflète bien la conscience des difficultés qui s’opposent à leur invocation devant les juridictions internationales.