INTRODUCTION

Dès que, par sa naissance, l’homme entre dans la société, 1l devient le centre de rapports juridiques de plus en plus étroits avec l’âge. Du milieu familial où il a pris place, circonstances ou valeurs personnelles peuvent le faire sortir pour l’élever sur le plan étatique. Nombreux même, de nos jours, sont les individus qui, élargissant encore ce cadre que leur désir de lucre ou leur caractère aventureux trouvent restreint, n'hésitent pas à quitter leur société pour s’expatrier, bien qu'ils sachent que, dans cette nouvelle organisation sociale, ils n’auront qu’une part restreinte, que parfois même ils se verront refuser des droits qui légitimement leur appartiennent.

En effet, encore de nos jours, pèse sur l'étranger une vieille suspicion, legs des âges passés. Pour lui, les phrases de notre vieux juriste gardent partiellement leur force : « Au contraire, le nom d’estranger a été toujours odieux et anciennement les Grecs appelloyent les estrangers enne-

mis, comme aussi faisoyent les Latins, ainsi que Cicéron a remarqué des Douze Tables, en ses offices. Et la condition des estrangers a toujours été différente des citoyens et originaires du pays. Adéo, que non seulement les estrangers n’estoient admis es honneurs et dignitez de la cité en laquelle ils s'étaient retirez ..... mais, en plusieurs cas, comparabuntur servis, en sorte que non poterant lestari, nec ex testamento aliquid capere. » (1)

Suspect, sans droit de citoyenneté, l'étranger voit s’élever autour de lui des barrières que la haine et la crainte rendent à peu près infranchissables. Lui reste-t-il tout de même un espoir ou quelque garantie morale ? Cette garantie, la loi antique semble la lui fournir sous le couvert du devoir religieux de l'hospitalité.

À Rome, l'étranger établi définitivement dans la cité prend le titre de client (jus applicationis) de quelque patricien puissant. Ne réside-t-il qu'à titre temporaire, une convention tacite d’hospitalité (hospitium privatum) lui fait trouver accueil chez un citoyen romain, auquel à son tour il donnera peut-être asile.

Les historiens y ont vu l’origine de l'institution de la clientèle si puissante au Bas-Empire et à l’époque des invasions. C’est à cette époque que l’affaissement du droit personnel, l'institution de la féodalité mettent sous le signe du

(1) Bacquet: Des Droits du Domaine de la Couronne de France (Genève, 1625) ; t. [°’, chap. I, p. 9, $ 14. Cf. également $ 19 : « Aussi, on tient pour reigle générale que la gent estrangère en fin détruit et ruine le royaume et la terre où elle vient habiter et demeurer. »

droit territorial fragmentaire, l’absence de protection légale qui fait rechercher à l'étranger la protection pratique d’un personnage puissant.

Mais, vers le Moyen-Age, l'étranger voit sa condition s'améliorer ; on ne le respecte plus comme client d’un grand, mais comme l'hôte du roi souverain justicier, et bientôt comme réprésentant d'un Etat voisin. Cette évolution commence lors du développement des foires et marchés saisonniers qui, enrichissant les populations locales, amène l'Etat à protéger au moins sommairement le marchand étranger. Plus tard, quand les biens de tout aubein décédant au royaume de France appartiendront à la Couronne par « droit d’aubeine », seuls les marchands « vendans es foires » en seront exempts (1).

La période de la Renaissance et des grandes découvertes généralise cette pratique sous la pression de la théorie grandissante de la souveraineté nationale. L'injure faite au membre du clan, ressentie autrefois par le clan entier, l’est maintenant par la nation.

Il est inutile de rappeler le développement progressif de la situation de l'étranger. Ce n’est somme toute que l’histoire de la lutte entre le droit territorial et le droit personnel (2).

(1) Sentence du Trésor (24 déc. 1578), confirmée sur appel (27 juin 1579). Cf. aussi Ordonnance de Louis XI de 1463, ait 9.

(2) Cf. Borchard: Les Principes de la Protection Diplomatique des Nationaux à l'Etranger (Bibliothéca Vissériana, t. TI, p. 3, sqs.).

Le souverain chez lequel l’étranger réside y attache intérêt, non plus seulement en raison d’un principe mercantile, mais par respect du souverain d’allégeance dont il sait le pouvoir, comme le sien appuyé sur une susceptibilité d'autant plus ombrageuse qu’elle prend racine dans l'idée de propriété personnelle.

Vattel se fera l’écho de ces idées lorsqu'il dira : « Le souverain ne peut accorder l’entrée de ses Etats pour faire tomber les estrangers dans un piège. Dès qu'il les reçoit, il s'engage à les protéger comme ses propres sujets, à les faire jouir autant qu’il dépend de lui d’une entière sûreté. Aussi voyons-nous que tout souverain qui a donné ayde à un étranger ne se tient pas moins offensé du mal qu’on peut lui faire qu’il le ferait d’une violence faite à ses sujets... » (1)

Mais il ne s’agit là que d'idées courantes exprimées sous formes de vérités quasi-banales. Personne n’aura encore cherché à établir un ensemble de règles destinées à garantir les droits de l'individu qui a quitté le sol natal. Grotius (Gil est vrai, d’un siècle antérieur à Vattel) traite légèrement toutes les questions du droit administratif qui intéressent dans leur jeu les autres Etats et glisse sur les problèmes que peut soulever l'établissement en un pays de l'étranger (2).

IT nous faut encore franchir plus d’un siècle après Vattel

(HV and TR OA

(2) Observation faite notamment par Vollenhoven dans un

travail sur Grotius et l'étude du Droit (A.J.I.L., 1926, p. 5).

pour trouver dans Calvo (1) le premier théoricien qui, en cette matière, ait résumé les directives générales que la pratique des chancelleries avait peu à peu établi au cours des âges (2).

En effet, sous l'influence de l’interdépendance grandissante des nations, sous celle de la théorie de la souveraineté absolue qui'triomphe au xIx° siècle, les cas de protection de l'étranger se multiplient. Il est inutile de les rappeler ici. Citons seulement, et à titre d'exemple, les nombreuses interventions des pouvoirs européens dans les Etats sud-américains, soit pour obtenir indemnité en faveur de leurs régnicoles molestés, soit pour faire respecter le droit contractuel de leurs sujets.

D'autre part, dans les pays à civilisation arriérée, nous voyons les cas de dommages aux sujets servir de raison et parfois de prétexte à des interventions européennes multi-

(1) Cf. notamment Calvo (édit. 1888, t. II, p. 348, $ 864), où est posé le principe du devoir pour l’Etat de défendre son national à l'étranger, s’il est l’objet de poursuites ou lésions, même auxquelles l'Etat local n'aurait pas pris part mais qu'il n'aurait pas empêché. L'auteur établit la règle de réparation des dommages et de prise de garanties contre leur renouvellement, tout ceci sous condition que l'étranger ait épuisé d’abord les recours locaux sans avoir pu obtenir justice.

(2) Dès avant, certains esprits élevés avaient marqué leur étonnement devant soit les procédés barbares d’intervention, soit l’absence de toute protection pour le national expatrié. Cf. en ce sens, lettre de Jefferson au général Greene à propos du tribut aux Algériens (12 janv. 1785): « Quand cette idée [tribut aux pirates barbaresques] vient à mon esprit, toutes mes facultés sont suspendues entre l’indignation et l’étonnement. » (/efferson Works,

Ford’s édition, v. IV, p. 25.)

ples (1). Interventions multiples, disons-nous; pas plus que les aspects actuels de l'intervention d’un Etat en faveur de son régnicole dont les droits sont méconnus ou les intérêts lésés à l'étranger.

Bien des auteurs se sont essayés à définir la notion juridique de l'intervention; n'est-ce pas, en effet, une des notions les plus délicates du Droit international ? Simple par son principe, l’application qu’en ont faite les gouvernements, les excès auxquels elle a conduit en font une des notions les plus confuses (2).

Lorsque Metternich en définissait l'application au Con-

(1) Cf. les nombreux cas rapportés par Fauchille (Droit International Public; Paris, 1922, t. I, [°° part., chap. IV, p. 880, n° 443 et sqs.) où nous relevons notamment la cession du territoire de Tien-Tsin par la Chine à l’ Allemagne à la suite d’une intervention de ce genre, — et Revue Générale de Droit International Public (1895, p. 623), le cas d’une société turque qui, constituée entre Français, avait pour but l’exploitation des quais de Constantinople. Prise à partie par les arrimeurs turcs, jusqu'ici intermédiaires obligatoires, et n’obtenant pas justice définitive des conflits sans cesse renaissants, elle se constitua en société française (Société Doquin) et fit valoir ses droits par son ambassadeur. Sous la pression de la force, la Turquie céda.

(2) Talleyrand, à qui on demandait le sens du terme « nonintervention », répondit, dit-on : « Madame, non-intervention est un mot diplomatique et énigmatique qui signifie à peu près la même chose qu'intervention. »

Cf. également Chateaubriand: De la Monarchie selon la Charte. « D'ailleurs, l'intervention ou la non-intervention est une puérilité absolutiste ou libérale dont ne s’embarrassera aucune tête qui pense. En politique, il n’y a pas de principe exclusif, l’on n'intervient ou l’on n'intervient pas, selon que le conseillent les exigences de son propre pays. » Cette pensée cynique suffit à caractériser les abus trop fréquents de l'intervention !!!

grès de Vienne aux souverains réunis, il ne prévoyait certes pas qu'elle serait adoptée à tant de chefs différents : intervention par réaction des principes absolutistes contre les doctrines de la Révolution française de 1789; — intervention en faveur des nationalités opprimées, à l’époque de Mancini; — intervention par raison d'humanité, diront plus tard les nations démocratiques écœurées de certains massacres (1) ; — intervention administrative (acte d’Algésiras, 1906, intervention de 1918 en Russie soviétique), diront les nations promptes à rêver d’empire colonial en des pays sans ordre; — intervention religieuse surtout en Syrie (2); — intervention financière en faveur de nationaux envers lesquels les Etats étrangers négligent de tenir leurs engagements (3).

Enfin, la théorie se sera tellement accrue qu’on distinguera l'intervention au sens large (toute ingérence d’un Etat à titre de médiation, demande d'explication ou intercession) de l'intervention au sens strict, l'intervention en matière interne de l'intervention en matière extérieure (4).

Pour contestable que soit la pratique générale de l’in-

(1) Rougier (R. G. D. I. P., 1910) ; Mandelstam (Revue de Droit International et Législation Comparée, 1930, p. 300), montrant la liaison entre l'intervention d'humanité et l’idée ci-après étudiée d'intervention diplomatique pour protection des droits internationaux de l’homme.

(2) Engelhardt (R. D. I. et L. C., 1880, XII, p. 363).

(3) Karl Strupp (Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1925, & VIII).

(4) Pitman B. Potter (Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1930, t. II, p. 40, $ 190).

tervention, en raison du discrédit qu’elle jette sur le pays qui en est l’objet et de la tension diplomatique qui s'ensuit, il est un cas cependant où les nations semblent être toutes tombées d’accord (1) : l'intervention pour protection du citoyen résidant à l'étranger auquel justice est refusée (2).

En effet, tant qu’une commune justice internationale n’aura pas été créée et respectée, ce mode d'action constitue l’un des cas où le droit de l'Etat d’asseoir ses prétentions par la force est le moins contestable. Aussi, la Commission internationale des Juristes américains de 1927, tout en prohibant l'intervention en général, réserva-t-elle ce cas sans autoriser pourtant l'emploi de la force (3).

Il est hors de doute, en effet, que le développement exagéré de la notion d'intervention a déterminé des protestations générales et des réactions diverses Même en matière de protection du citoyen, on lui reproche d’être un prétexte à conquête et une intrusion excessive de l'Etat puissant dans les affaires internes de l'Etat inférieur (4). La pratique du « vicarious enforcement », usitée plus parti-

(1) A l'heure actuelle, la plupart des internationalistes prennent parti contre l'intervention (Wheaton, Kant, Maertens, Rossi, Heffer, Berriat, Saint-Prix, Pradier-Foderé, Bluntschli et autres), mais reconnaissent des cas d'intervention légitime.

(2) Certains auteurs qualifient cette intervention de non politique (Borchard : Diplomatic Protection of Citizens Abroad, p. 448; — Hyde-International Law, vol. I, p. 117).

(3) Cf. notamment déclarations de la Délégation argentine à la

la VI* Conférence Panaméricaine (R.G.D.1., 1929, t. XX XVI).

(4) On peut également trouver cette opposition parfois inverse, suivant les temps, entre les pays d'immigration et ceux d’émigration.

culièrement en cas de manque par un Etat à ses obligations contractuelles, n’en est-elle pas une preuve ?

Sous cette pression, la théorie de l'intervention diplomatique ou armée en notre matière devait se restreindre et se préciser. On fut amené à distinguer, dans l’intervention pour protection, l'intervention politique où, sans égard à la situation existante, l’Etat soutient son régnicole par voie diplomatique, — et l'intervention juridique, lorsque l'Etat se substitue délibérément à son national (1).

Parfois même, on en vient nettement à dénier en ce cas le droit d'intervention de l'Etat. Le citoyen qui abandonne sa patrie pour se soumettre à la souveraineté d’un autre pays ne se plie-t-il pas de lui-même à ces nouvelles lois ? Mieux vaut consacrer ce principe malgré ses inconvénients possibles, en présence des avantages innombrables qui découlent du respect de la vie souveraine des nations (2). Cette réaction ne pouvait s'imposer : « Un gouvernement touche le plus bas degré d’ignominie, dit John Fisk (3), lorsqu'il confesse son incapacité à protéger les vies et la propriété de ses citoyens. >» Mais elle devait

(1) Spiropoulos: Traité théorique et pratique de Droit International Politique (1933, pp. 186 et 284).

(2) En ce sens : Délégation Argentine à la VI° Conférence Panaméricaine (op. cit.) ; — Everrett, P. Wheeler (4. J. I. L., 1909, p. 869).

(3) John Fiske: Critical Période of Américan History, p. 761. [Proposition de la Délégation chinoise à la Conférence de Cod. de La Haye, 1930; — Argument de l’agent vénézuélien dans le conflit avec l'Allemagne, la Grande-Bretagne et l'Italie (R. G. D. I., 1904, p. 384).]

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sa faveur à l’ardeur avec laquelle les Etats sud-américains, parfois trop opprimés, la soutenaient (1). Elle donna toutefois naissance à une pratique souvent affirmée. Les Etats sujets à réclamations diplomatiques fréquentes soutinrent que, pour que le national résidant à l'étranger puisse faire appel à son Etat, il devait justifier de son immatriculation régulière au consulat. :

De nos jours, devant les réclamations particulièrement énergiques de la France et de la Grande-Bretagne, les Etats sud-américains semblent avoir abandonné cette exigence (2), l’immatriculation n'ayant, en Droit international, que la valeur d’un moyen de preuve de la nationalité et l'intérêt de certains bénéfices de la loi d’origine.

Profitant par là même de ces mesures restrictives, la protection diplomatique devint une institution régulière du droit des gens. Les sujets d’un Etat comptèrent normalement sur elle et, bien plus, parfois les Etats eux-mêmes promirent à l’avance leur protection. En 1846, l'Uruguay émettant un emprunt en France et en Grande-Bretagne, les titres placés portaient la promesse d’honneur du gouvernement européen de faire valoir les droits des porteurs en cas de non-paiement. On espérait par là donner au contrat une espèce d'authenticité le séparant des autres (3).

(DECPEBorcha (RS DR PARC 19 007235)

(2) Cf. Pradier-Fodéré: Cours de Droit Diplomatique (t. I*) se référant à de Clercq et Vallat. — Borchard (R.D.I. et L.C., op. cit.).

(3) De Lapradelle et Politis: Recueil des Arbitrages Internationaux (1905, t. I, France et Grande-Bretagne c/ Uruguay, 28 juin 1862).

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On vit même l’emprunteur (Etat chinois) solliciter le créancier (Etat-Unis d'Amérique) de promettre à l’avance la protection diplomatique.

Deux notions contribuèrent l’une après l’autre à forger l'institution de la protection diplomatique. Ce sont la souveraineté et le respect croissant des droits internationaux de l'homme. .

L'étude de ces notions ‘nécessitant notre première partie, nous obligera à mettre en lumière dans une deuxième partie les trois conditions que tout examen préliminaire d’un recours de ce genre doit faire apparaître.

Dans une troisième partie, nous étudierons l’action internationale dans sa nature, dans sa procédure et dans ses conséquences, qui d’elles-mêmes, nous amèneront à exposer, en guise de conclusion, les résultats des efforts des siècles passés et l'orientation nouvelle dont est susceptible la protection diplomatique.