II. — LES IDÉES, ETC

Mais à ce raisonnement les adversaires du gouvernement de Cabinet répondaient par ce qu'on pourrait appeler la théorie de la spécialité de la représentation (1).

D'après cette théorie, le fait que la Chambre est représentative ne lui donne pas le droit de contrôler l'administration. — La question est en effet celle-ci : pour quelles affaires la Chambre est-elle représentante de la nation?

Il y a en effet des représentations générales et des représentations partielles : le pouvoir donné à un mandataire de traiter une affaire particulière du mandant ne lui donne pas le droit de s'occuper des autres affaires de ce dernier. — Or, les affaires pour lesquelles la Chambre peut représenter la nation sont évidemment déterminées et limitées par la Charte. Si donc la Chambre est représentative, elle ne l'est qu'en ce qui concerne le pouvoir législatif et non en ce qui concerne soit le pouvoir exécutif, soit le pouvoir judiciaire dont la Charte l'exclut formellement. Régime représentatif ne signifie donc pas nécessairement « régime parlementaire ».

Ce sont ces idées qu'exprimait le roi Louis XVIII dans sa lettre du 22 novembre 1817 à son favori Decazes : « Parmi tous les papiers que je vous envoie, mon cher enfant, je n'en vois qu'un d'assez intéressant : c'est celui qui traite la question si les Chambres représentent ou non la nation ! Si cette question, assez imprudemment quoique à de bonnes intentions, mise en avant, allait se traiter, je crois qu'on ne peut la résoudre que par un distinguo : pour la législation, oui ; pour le gouvernement, non (2) ».

(1) Voir l'opinion de M. de La Luzerne, évêque de Langres. C. P., 4 janvier 1817. Arch. pari, t. XVIII, p. 39. . (2) Pièce des archives de la Grave communiquée à M. Ernest Daudet dans Louis XVIII et le duc Decazes, p. 461. Inconsciemment Louis XVIII était dans la tradition de la Révolution ; l'Assemblée constituante admettait en efîet l'unité de la nation dont la volonté juridique une avait deux manifestations différentes, le roi, l'Assemblée.

Ces savantes distinctions, les subtils raisonnements des doctrinaires ne pourront subsister devant ce fait : dans un pays éclairé, l'opinion nationale entend être souveraine ; les considérations les plus juridiques ne pourront cantonner son action dans la législation et l'exclure du gouvernement. Uoyer-Collard lui-même s'inclinera devant ce fait, lorsqu'abandonnant les théories du discours sur les élections il dira au roi Charles X, au nom de la Chambre, que « la Charte fait du concours permanent des vues politiques du gouvernement avec les vœux du peuple la condition indispensable de la marche régulière des affaires publiques (1). ))

(1) « Il n'y a lien de plus difficile, disait-il, que de se dégager de la souveraineté du peuple ; elle demeure dans l'esprit de la plupart de ceux qui la combattent ».

LES INSTITUTIONS AU MILIEU DESQUELLES SE DÉVELOPPA A SES ORIGINES LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

Le gouvernement de Cabinet se définit essentiellement par le contrôle des Assemblées législatives sur le pouvoir exécutif. Il se distingue du gouvernement conventionnel et du gouvernement personnel. — Dans le gouvernement conventionnel, l'Assemblée réunit dans ses mains le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif: elle exerce ce pouvoir exécutif soit directement, soit par des Commissions, Comités ou délégués qu'elle révoque à son gré. — Le gouvernement personnel (royal, impérial ou présidentiel) suppose que le titulaire du pouvoir exécutif exerce ses attributions sans autre contrôle que celui du peuple ou de Dieu. Cette absence de contrôle politique de la part des Assemblées peut d'ailleurs se combiner, dans les Républiques, avec une surveillance au point de vue pénal, dans le but de réprimer les crimes du chef de l'Etat.

Les circonstances faisaient du régime parlementaire la forme nécessaire du gouvernement de la Restauration. La France acceptait les Bourbons : mais ce n'était pas une acceptation d'enthousiasme, sans réserve absolue. Ils s'imposaient à elle comme ils s'imposaient aux alliés : ils étaient les seuls possibles. Mais elle n'entendait pas leur abandonner aveuglément la conduite de ses destinées. Elle ne voulait de leur gouvernement qu'en y portant elle-

30 INTRODUCTrON

même, suivant l'expressionde ('■iii/ol,(1),« l'oilletla main».

Dans le monde qui a subi l'inlluencede ta llévolution, deux formes de gouvernement sont seules possibles : la l'orme anglaise, la forme américaine. Dans la première, le peuple élit des délégués qui imposent au monarque le choix des ministres qui gouverneront en son nom ; dans la seconde, le peuple élit lui-même à intervalles réguliers le chef de l'Etat. — Le gouvernement personnel ne peut s'établir que sur une forte organisation militaire, base plus imposante que solide, ou sur cette parodie de l'élection qui est le plébiscite : ce sont là procédés passagers. Les vieilles races royales ne peuvent régner qu'en associant le peuple à leur gouvernement, grâce au contrôle des ministres par les représentants élus : le régime parlementaire est pour elles une condition essentielle d'avenir.

Il était d'ailleurs, à d'autres points de vue, dans la logique du principe de la Restauration. La Révolution avait abouti à l'anarchie. Les excès de l'anarchie avaient engendré le despotisme napoléonien. La rai.son d'être de la Restauration était sa promesse de rétablir, avec l'ordre, la liberté. Les successeurs de Napoléon devaient prendre le contre-pied du régime impérial; ils devaient rendre aux citoyens l'indépendance et la parole à la nation ; ils devaient établir le régime parlementaire.

Le régime parlementaire qui est une liberté suppose les autres libertés, ou il en résulte. Il est l'élément indispensable, mieux : la base nécessaire de tout système libéral. Seul il empêche le retour des excès de l'autorité césarienne par la discussion sérieuse et pourvue de sanction des actes du pouvoir exécutif. Il est dans l'harmonie de ce système de « publicité universelle » dans laquelle Royer-Collard voyait la garantie primordiale de toute liberté olïerte par la Charte (2).

(1) Mémoires pour servir a l'histoire de mon temps, t. I, p. 3.").

(2) C. D., 22 janvier 1822. Arch. pari., 34-131.

m. — LES INSTITUTIONS, ETC. 31

Pas de liberté, sans publicité. Toute liberté est une 'ésistance ; la publicité est la plus efficace et la plus noble, ja plus efficace, parce qu'elle ne cesse jamais ; la plus loble parce que toute sa force est dans la conscience )ublique. Il n'y a donc pas de liberté sans la liberté de la >resse ; et en outre sans la liberté de la tribune qui la omplète, qui découle du même principe. Or, la liberté de a tribune existe-t-elle lorsque les représentants ne peuvent

monter pour discuter les actes du gouvernement et exi- ;er de lui des explications?

Le régime parlementaire est donc dans f harmonie d'un ystème de liberté d'opinion; nous venons de voir qu'il le omplète. Ajoutons tout de suite qu'il le suppose. Il faut Il effet dans le régime parlementaire une certaine balance litre le pouvoir des Chambres et celui du ministère. Si la resse n'est pas libre, c'est qu'elle est dans la main du linistère, le ministère a donc seul le moyen d'influer sur opinion publique. La balance des pouvoirs n'existe lus (1).

Certes la Restauration fut loin de réaliser dans son inté- •alité cette condition de l'équilibre des pouvoirs dans le 'gime parlementaire qui est la liberté de la presse (2). Toutefois, il est juste de dire qu'elle se tint dans la loque du gouvernement parlementaire, lorsqu'en réglant s conditions d'existence de la presse naissante elle voulut ire oublier, par la douceur d'un gouvernement respeceux de la légalité, les souvenirs de l'ancien régime inséirables du nom des Bourbons et les abus du bon plaisir issuscités par l'empire. Cependant elle n'alla pas très

(1) Chateauisriand, La monarchie selon la Charte, chap. xviii. Que presse ealre les mains de la police rompt la balance constitionelle.

(2) Cf. dans Clausel de Coussergues, j)rojet de la proposition d'acsation contre le duc Decazes, ¥ éd., Paris, 1820, p. 51 et suiv., isage que fit Decazes contre la majorité de la Chambre in- )uvable de son pouvoir sur la presse.

loin dans cette voie et ses mouvements en avant furent suivis de réactions.

Si la législation de la presse s'harmonisa dans une certaine mesure avec les nécessités du gouvernement de Cabinet, il en fut dilféreinment du système administratif en général. La Keslauration respecta les traditions de la monarchie administrative de Louis XIV et de Napoléon cependant inconciliables avec les libertés parlementaires.

Les inconvénients du principe de centralisation exagérée sur lequel était fondée l'administration impériale commençaient déjà à se faire sentir. Deux partis se plaisaient à les signaler : le premier voulait les libertés locales à la place des libertés politiques ; le second réclamait les libertés locales comme complément des libertés politiques. Au moment où Ton discutait de la Constitution de la France, ceux qui devaient être plus tard, dans la session de 1815, les champions les plus ardents de la prépondérance de la Chambre populaire dans le gouvernement, étaient les adversaires déclarés de toute liberté politique. Beaucoup d'entre les ultra-royalistes qui devaient jouer un rôle dans la monarchie parlementaire voulaient alors, par-dessus la Révolution et l'empire, reprendre purement et simplement le mouvement décentralisateur de la lin du xviii® siècle et croyaient satisfaire aux besoins de la France moderne par la création d'assemblées provinciales : c'étaient les idées qu'exprimait l'abbé de Montesquiou dans ses conversations : elles inspiraient les plans de Constitution de Yillèle et de Vitrolles : ils espéraient cantonner la démocratie dans la décision « des intérêts matériels et locaux ^ où ils la considéraient comme sans danger (1). ^ Fidèles disciples des physiocrates, de Mercier de Larivière et de Le Trosne, leur idéal était le despotisme poli-

(l) ViLLKLE, Mcinoircs et correspondance, t. II, p. 234.