LA PREMIERE RESTAURATION

Il est particulièrement intéressant de connaître l'application qui fut donnée à la Charte au lendemain même de sa promulgation. Les premières interprétations des textes constitutionnels sont souvent décisives ; on les présume conformes à l'esprit du constituant.

La mise en œuvre de la Charte allait se faire dans des conditions exceptionnelles : la Chambre de 1814 n'était en effet que l'ancien corps législatif de l'empire : accoutumé à l'obéissance, composé non par le choix direct des collèges électoraux, mais par l'élection du Sénat, le corps législatif n'était pas divisé en partis. Cette « Assemblée de muets » était devenue, grâce à la Charte, la plus libre des Assemblées qu'ait jusque-là connue la France. Elle n'avait pas l'habitude de la liberté ni l'expérience des institutions nouvelles dont elle était appelée à jouir. Et cependant de la Restauration aux Cent jours, la liberté politique prit son vol : dans le pays, la liberté de la presse, dans les Chambres, la liberté de la tribune purent se déployer.

Dés sa réunion à un titre nouveau, le corps législatif, érigé à la dignité de Chambre des députés, marque qu'il avait conscience du rôle important dont il était investi

42 CIIAP. 1. — FORMATION ET ÉVOLUTIOiN DE l'iDÉE

dans le gouveiiifinent de la Charte. Dès le 7 juin 1814, dans une discussion sur le règlement, un député de l'Aisne, M, Delliorme, faisait ressortir combien s'étaient accrues les attributions de l'Assemblée : « Le corps auquel la Chambre succède, obligé de couvrir du voile du secret les rares et courtes délibérations qui entraient dans sa prérogative n'a pu faire de la parole un usage qui lut digne de lui. liassemblés alors pour de médiocres intérêts, nos discussions pouvaientsepasser d'ordre... Quelle différence aujourd'hui ! les plus grands intérêts de l'Etat vont devenir l'objet de nos délibérations... Mais, Messieurs, lorsque nous allons examiner et contrôler les actes du gouvernement , n'oublions pas que la nation à son tour va examiner et contrôler les actes des mandataires qui la représentent (1). »

Une proposition fut déposée tendant à faire déclarer que les Chambres et le roi sont le vrai « Parlement de France ». Cette proposition ne fut repoussée que parce qu'elle n'était pas d'ordre législatif. L'intention de son auteur était d'indiquer que le nouveau « Parlement de France » devait être assimilé au « Parlement » d'Angleterre et que par conséquent la Chambre des députés devait jouer le rôle de la Chambre des communes. . La Chambre de 1814 ne se borna pas d'ailleurs à ces manifestations théoriques. Pendant sa courte existence elle sut mettre en œuvre tous les principes essentiels du régime parlementaire en tant que le permettait l'état inorganique des partis ; et si elle n'arrive pas à renverser le ministère pour forcer le roi à en prendre un de son choix, ce n'est peut-être que parce que le temps lui a lait défaut.

Le roi avait d'abord songé à régler par une ordonnance la forme de ses rapports avec les Chambres ; mais les idées constitutionnelles avaient fait de tels progrès que cet objet dut faire la matière d'une loi : la loi du 13 août 1814. Cette loi qui n'a pas été insérée au Ilullctin des lois est

(I) Arch. paii., t. XII, p. 42.

DE COLLABORATION DES POUVOIRS 4o

cependant le complément nécessaire de la Charte : c'est là que sont contenues les règles sur la forme du dépôt des projets de loi, les adresses, les commissaires du roi chargés de soutenir les projets de loi, etc.

Comment la Chambre de 1314 mit-elle en pratique les règles contenues dans cette loi?

Les sentiments envers le roi étaient tout empreints du respect le plus enthousiaste. Elle accueillit, avec une déférence profondém.ent approbative, le discours prononcé par Louis XVIII à l'occasion de la promulgation de la Charte et qui était son œuvre personnelle. Un député ultra, ayant l'intention de protester contre la liberté des cultes, s'écrie : c( Je demande à mon seigneur et roi la parole pour... ». Le chancelier lui fît remarquer que l'usage immémorial de la monarchie interdisait de parler devant le roi sans y avoir été invité par lui. La Chambre ne protesta pas contre la conservation de ce cérémonial antique. — Elle n'envoyait de députalion au roi que pour lui porter ses hommages. En un mot, si on n'est pas encore arrivé à formuler la règle que le roi ne peut mal faire, on agit toujours comme si le roi ne faisait pas mal.

Mais les ministres devaient porter la rançon de ce sentiment exclusif de respect dont bénéficiait le monarque. Les deux Chambres, aussi bien la Chambre des pairs que la Chambre des députés, s'appliquent à bien distinguer toujours le roi de ses ministres : « Vos ministres, déclarent les pairs au roi dans la séance du 29 juillet 181-4, seront responsables du pouvoir devant vous et devant le peuple, » Ainsi le roi se distingue bien nettement du ministère puisque le ministère est responsable devant lui. Grâce à cette distinction, les Chambres pouvaient blâmer les ministères sans manquer au respect qu'elles ne cessaient de professer pour la personne du roi.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi sur la restitution aux anciens propriétaires des rentes et des biens non vendus qui étaient restés aux mains delà nation, le mi-

44 ClIAI'. I. — FORMATION ET ÉVOLUTION DE l'iDÉE

nislre d'Etat Ferrand avait établi une distinction entre les royalistes de « ligne droite » et ceux qui avaient suivi l'erreur révolutionnaire ou participé au crime napoléonien (1).

Ce rappel des anciennes divisions sur les(iuelles le silence devait être fait souleva les protestations de l'Assemblée. Mais l'indignation qu'elle manifeste par l'organe de son rapporteur Bédoch allait toute contre les ministres et pas du tout contre le roi : « Non, disait Bédocli, l'exposé fait par M. Ferrand n'est point l'expression de la volonté du roi : disons-le franchement, le ministre a substitué l'aigreur de ses sentiments aux sentiments du monarque. »

Ces paroles marquent bien la volonté de laisser le roi en dehors et au-dessus des luttes de partis. Etait-ce le résultat de considérations constitutionnelles? était-ce seulement l'eiTet du dévoûment de la majorité à l'égard de la personne royale ? peu importe. Ce qu'il est important de noter au moment où le régime parlementaire s'introduisit en France, c'est ce fait que le roi ne reçoit que des hommages tandis que les blâmes s'adressent aux ministres. Du fait naîtra ensuite la théorie.

Sans doute, il semble que les Chambres se considéraient encore comme trop subordonnées au roi pour lui demander le renvoi de son ministère ; mais elles prétendaient le contrôler et le censurer. Elles ont en effet le droit de rechercher s'il n'y a pas lieu de mettre en œuvre la responsabilité pénale des ministres. La Chambre des députés est le ministère public chargé de poursuivre les crimes du Cabinet et qui doit par conséquent le surveiller. Si dans l'exercice de cette surveillance elle relève certaines fautes qui ne sont pas de nature à entraîner la répression pénale, la

(1) Cf. Ferrand, Mém., p. 37 : « A force de malheurs et d'agitations, tous se retrouvaient au même point, tous y étaient arrivés les uns en suivant une ligne droite sans jamais en dévier, les autres apiès avoir suivi plus ou moins les phases révolutionnaires au milieu desquelles ils s'étaient trouvés. »

Chambre se réserve le droit de les blâmer et nous allons essayer de montrer qu'elle usa, à l'état rudimentaire il est vrai, de tous les moyens de contrôle du régime parlementaire : interpellations {lato sensu), ordres du jour de blâme ou de confiance, et même enquêtes parlementaires. Est-il utile de faire remarquer que l'usage régulier de ces diverses armes devait nécessairement aboutir, en se periectionnant,à la responsabilité politique et qu'en conséquence il est permis de dire que le régime parlementaire existait tout entier en germe dès 1814?

Il fallait d'abord obtenir un résultat de pure forme en apparence mais très important en réalité : Il fallait que les ministres assistassent aux séances des Chambres. Sans doute la Charte leur en donnait le droit et leur intervention dans les débats pouvait ne pas être sans profit pour eux : l'ancien corps législatif n'étant pas divisé en partis et les législateurs devenus députés n'étant pas engagés par des votes ou par des discours antérieurs, les ministres pouvaient compter que par de bonnes raisons ils changeraient non seulement les opinions, mais encore les votes.

Mais on était reveau de l'erreur révolutionnaire que la présence des ministres risquait d'asservir les Chambres. On avait le sentiment que dans ce duel face à face, ce n'était pas la Chambre qui risquait le plus de perdre du terrain.

Or, les ministres n'avaient pas l'habitude de venir aux Chambres ; les procès-verbaux en font foi : ils mentionnent l'entrée des ministres pour déposer les projets de loi et leur sortie.

A plusieurs reprises, des propositions furent déposées tendant à ce que la Chambre invitât les ministres à intervenir dans une délibération. Des divisions s'élevèrent sur la légalité de ces motions : La Charte faisait-elle de l'entrée des ministres aux Chambres une facilité dont ils étaient libres d'user ou de ne pas user ou bien un véritable devoir constitutionnel?

-46 CHAP. 1. — FORMATION ET ÉVOLUTION DE l'iDÉE

Si la Chambre de 1814 parvint dans une certaine mesure à faire prévaloir celte dernière solution qui est celle du régime parlementaire, ce ne fut pas sans de nombreuses diflicultés ; les i)remières venaient delà personnalité même des membres du premier ministère (1).

M. de Talleyrand était fait pour être ministre du pouvoir, il n'avait pas les aptitudes d'un chef de gouvernement parlementaire. Il avait des moyens d'influence sur les individus isolés, la séduction delà conversation, l'habileté dans l'emploi des relations sociales et l'esprit d'à-propos. — Mais tous les moyens d'influence sur une Assemblée lui faisaient défaut : le prestige du caractère, la puissance de la parole, et aussi l'intelligence des passions politiques : il avait le goiit des guerres d'intrigues, il manquait d'aptitude pour les luttes de partis. Courtisan ambitieux et indolent « fastueux comme un satrape, insolent comme un grand vizir », il ne pouvait se résoudre à prendre des habitudes de travail régulier qui sont indispensables au ministre qui veut gouverner avec les Chambres. Il parle une seule fois devant la Chambre ; puis il se hâte de fuir ce milieu qui le heurtait pour aller au congrès de Vienne retrouver une société plus élégante, plus aristocratique, où l'on s'entend àdemi-mot, où le silence est quelquefois une habileté, où il pouvait mieux qu'à la tribune faire valoir ses moyens d'ascendant personnel.

Blacas était le type de l'émigré. Son courage dans l'adversité, sa fidélité dans le malheur lui valaient son ranï de favori. Reiset raconte que Louis XVIII lui disait : « Blacas, Blacas, mon ami, tu es un gentil garçon, mais cela ne prouve pas que tu aies de l'esprit. »

Le baron Louis avait toutes les aptitudes d'un très grand administrateur, mais il n'était pas un homme de gouvernement dans un régime parlementaire. Il n'avait pas encore, en 181i, cette haute sérénité avec laquelle un ministre doit

(1) Cf. ViTuoLLES, Mcm., t. II, p. "204, t. III, p, 295 et s.

voir bouleverser par des amendements irréfléchis ses projets les meilleurs et les plus étudiés. C'est ainsi que la Chambre ayant réduit à 50 le chiffre des centimes additionnels, alors qu'il en demandait 60, il se lève aussitôt du banc des ministres avec une humeur violente et non dissimulée et regagne son ministère. Son système était renversé, croyaitil, et le budget rejeté; Montesquiou dut soutenir seul la discussion pendant deux heures et vint lui annoncer que son budget était voté et sa situation excellente. Si à cette absence de résignation on ajoute le défaut de qualité d'orateur, on comprendra qu'il n'était pas faitpour pratiquer les rapports avec les Chambres.

L'abbé de Montesquiou était le plus à sa place dans le régime parlementaire. Mais s'il le comprenait, il ne l'aimait pas ; il le subissait sans foi ni goût. C'est à lui cependant que ses collègues laissèrent la charge des rapports avec les Chambres. Les chefs des autres départements ne croyaient pas avoir à s'en occuper, ils considéraient que ces rapports entraient plus spécialement dans les attributions du ministre de l'Intérieur. Aussi ce fut-il l'abbé de Montesquiou qui dut supporter à peu près seul la mission délicate de diriger pendant la session de 181 i ce premier essai de discussion et de vote indépendant dont la tradition s'était perdue pendant les quinzes années de soumission et de silence du régime napoléonien. Mais encore faut-il remarquer qu'il ne se croyait pas, comme les ministres des gouvernements parlementaires développés, astreint à une grande assiduité. Ainsi dans la discussion du projet de loi sur la presse, il n'intervint qu'au bout de cinq jours de débats. Il avait l'intention de laisser tout le poids de la discussion à Royer-Collard, directeur de la librairie, qui était l'auteur véritable du projet ; mais, la Chambre s'opposa à cette pratique qui était dénature à retarder le développement du régime parlementaire : elle exprima le désir que les projets de loi fussent défendus par les ministres, seuls responsables. Ce n'est que sur cette

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invitaLion que Montesquiou se rendit à la Chambre. Le baron Louis tlclentlit tous les projets de loi qu'il avait prépares : nolamuient le projet sur l'exportation des blés. Ferrand parla également quelquefois à la Chambre. Un premier résultat était donc obtenu ; important au point de vue du régime parlementaire. Les ministres étaient amenés dans les Chambres. Voyons maintenant comment se faisait le contrôle de leur administration.

Parfois la Chambre se saisit directement des actes du ministère pour en apprécier la légalité ou l'opportunité. Les ordonnances de Beugnot, des 7 et iO juin 1814, sur l'observation des dimanches et fêtes, l'ordonnance royale qui place la presse sous les règlements de librairie de l'empire furent blâmés avec une grande rudesse de langage et renvoyés à l'examen de commissions.

Le vote du budget devait être pour la Chambre une occasion favorable d'inlluer sur la conduite du gouvernement. La Charte, il faut le remarquer, se bornait à donner aux Chambres le vote de l'impôt; et encore le vote de l'impôt indirect n'était pas nécessairement annuel. Mais les Chambres ne se tinrent pas dans ces limites étroites ; et d'ailleurs le ministre des finances, le baron Louis, qui était le membre le plus libéral du Cabinet, fit tout le possible pour les en faire sortir. Il présente deux budgets, celui des recettes et celui des dépenses et rompant avec la tradition impériale, il montra la priorité nécessaire de ce dernier: la dépense devait être la raison d'être de la recette et par le vote des dépenses, la Chambre déterminait à l'avance, dans une certaine mesure, l'activité du ministère. — Cette détermination était assez précise ; le budget des dépenses était détaillé : c'était le germe de la spécialité ; enfin le baron Louis s'engageait à soumettre aux Chambres les comptes d'administration. — C'était en somme une conception singulièrement avancée pour cette époque du système des finances d'un régime parlementaire.

La Chambre de 1814 usa la première, dans une très large

mesure, d'un moyen de discuter les actes du gouvernement qui devait acquérir dans la suite une importance plus considérable encore ; je veux parler de l'examen des pétitions.

Le droit, disparu sous l'empire, d'adresser des pétitions aux Chambres législatives fut accueilli avec la plus grande faveur dans le pays. Les pétitions affluèrent à la Chambre des députés : elles portaient sur les objets les plus variés, elles demandaient des réformes législatives (abolition du divorce, revision du code de procédure criminelle) mais surtout, et c'est là ce qui nous intéresse, elles dénonçaient aux Chambres les actes de l'administration: plusieurs se plaignaient de la conduite des préfets. Les pétitions saisissaient donc la Chambre de l'examen des actes du gouvernement. Ainsi le général Excelmans se plaignait de l'interdiction de séjour qui lui avait été imposée après son acquittement parle Conseil de guerre de Lille. La Chambre pouvait même discuter les intentions du gouvernement grâce à la pétition de la dame Mathea qui demandait à être rassurée sur l'acquisition des biens nationaux. La décision qui clôturait l'examen des pétitions ressemblait de très près aux ordres du jour qui clôturent aujourd'hui les interpellations (Cf. inf).

Les Chambres examinant les actes du gouvernement, le droit de questionner les ministres devait apparaître de lui-même : A propos de la suppression des maisons de la légion d'honneur, M. Flangergues exprimait l'opinion qu'avant de passer à la discussion, il devait être demandé des renseignements au ministre, seul « moyen de rendre officiels des faits qui ne se présentent que comme des assertions » (1).

M. Dumolard demande au ministre un exposé de la situation du royaume : il lui fut répondu par Monlesquiou

(1) C. D., 16 août 1814. Arch. pari., t. XII, p. 3oo.

Barttiélemy *

50 CHAP. I. — FORMATION ET ÉVOLUTION DE l'iDÉE

et Louis. C'était au fond une interpellation sur la politique générale (1).

Ce n'est pas seulement la question, mais encore un procédé plus perfectionné de contrôle qui apparaît en germe dès 181-i. La Chambre, en effet, sous le prétexte d'une pétition procède à une véritable enquête parlementaire sur un marché de fourniture de pain au ministère de la guerre (2) .

Tous les moyens de mettre en œuvre la responsabilité ministérielle existent virtuellement dès 1814 : et cependant cette responsabilité n'existait pas encore. On disait trop à la Chambre qu'elle n'était qu'un « conseil >< qu'un « pouvoir auxiliaire de l'autorité royale » pour qu'elle se crût autorisée à imposer au roi un changement de ministres. Louis XVIII ne paraissait pas disposé à subir à ce point de vue les indications de la Chambre. Après le rapport de Bédock, qui, en vertu d'un « mandat unanimement donné », infligeait la plus formelle désapprobation à l'exposé des motifs du Comte Ferrand, le roi, loin d'exclure ce ministre, lui accorde de nouvelles faveurs et de nouvelles marques de confiance (3).

La théorie de la responsabilité n'a d'ailleurs pas encore acquis la netteté qu'elle recevra dans les années suivantes. Chateaubriand n'est pas encore arrivé aux idées de la « monarchie selon la Charte » . Dans ses Réflexions politiques (décembre 4814) (4), il trouve suffisante, comme garantie contre les ministres, la responsabilité pénale ; il ajoute une sorte de responsabilité morale en cas de nullité, mais non en cas de simple dissidence politique avec la majorité : « On parle des ministres, on se fait une idée ridicule et exagérée de leur influence. D'abord ils sont res-

(1) C. D., 28 juin 1814, t. XII, p. 72.

(2) Arch.parl., t. XII, p. 144. Cf. infra.

(3) Pasquier, Mém., t. III, p. 33 ; Ferrand, Mém., p. 87.

(4) Réflexions politiques sur quelques écrits du jour et sur les intcrôts de tous les Français, Paris 1814, cli. xiv.

ponsables : et c'est déjà une chose assez menaçante pour eux que ce glaive suspendu sur leur tête : ensuite nous avons contre leur incapacité une garantie qui tient à la nature même de nos institutions : car un homme absolument nul ne peut occuper longtemps une première place sous un gouvernement représentatif. Attaqué par la voix publique et dans les deux Chambres, il serait bientôt obligé de descendre du poste où la seule faveur l'avait fait monter (i). »

Ces idées ne diffèrent pas de l'exposé de principes contenu dans la déclaration du Comte d'Artois, lieutenant général du royaume; lui aussi ne faisait allusion, comme garantie de la liberté, qu'à la responsabilité pénale : « Les ministres responsables peuvent être accusés et poursuivis par les représentants delà nation... Voilà, il me semble, Messieurs, les bases essentielles et nécessaires pour consacrer tous les droits, tracer tous les devoirs, assurer toutes les existences et consolider notre avenir. »

Yitrolles (2) affirme, il est vrai, que deux jours après la promulgation de la Charte, il avait posé au Conseil privé, avec la plus grande netteté, le principe de la responsabilité politique : « Je dis... qu'il ne me paraissait pas admissible d'établir le principe que les ministres conserveraient leurs fonctions devant une majorité prononcée contre eux; que puisqu'on adoptait un principe, il fallait en accepter les conséquences. Il n'existait en Angleterre aucune loi qui forçât les ministres à se démettre de leurs fonctions lorsque la majorité d'une des Chambres se prononçait contre eux. Mais cet usage avait prévalu comme une conséquence rigoureuse du système constitutionnel. » 11 n'est pas sûr que Yitrolles n'ait pas été trompé par sa mémoire et qu'il ne s'attribue en 181-4 des idées que seul le triomphe du parti ultra-royaliste, l'année suivante, était capable d'inspirer à un homme comme lui.

(2) Mém. t. Il, p. 261.

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Ce qui est certain c'est que dans la discussion sur la responsabilité pénale des ministres, il ne fut (ait d'allusion à la responsabilité politique (pie pour la repousser (I).

Un progrès important restait d'ailleurs à faire avant qu'on puisse arriver au fonctionnement normal du régime parlementaire : la constitution d'un ministère un et homogène (2).

Cette condition d'unité et d'homogénéité n'était à aucun degré réalisée en [8\â: il y avait « des ministres et non un ministère )^ Il n'y avait pas à proprement parler de Conseil des ministres. L'ordonnance qui prétendait reconstituer le Conseil d'Etat sur les bases de l'ancien (alors que le pouvoir législatif appartenait aux Chambres et que le rôle de Conseil des parties était dévolu à la Cour de cassation) établissait un « Conseil d'en haut ». Dans ce Conseil, les princes du sang avaient seuls entrée de plein droit avec le chancelier. Les autres ministres ne pouvaient y siéger que sur une invitation spéciale du roi qui devait être renouvelée à chaque sér.nce. La présence des princes au Conseil enlevait aux ministres toute responsabilité vis-à-vis du pays (3), tous les membres du Conseil ayant même voix délibérative. Il ne pouvait d'ailleurs s'agir de responsabilité collective, le roi pouvant statuer sur la proposition d'un seul ministre, les autres non entendus. Ce système convenait d'ailleurs parfaitement aux intéressés, chacun n'ayant d'autre ambition que de se rendre indépendant dans son ministère. — Beugnot se ligue avec le ministre de la guerre et Blacas ; Louis et Malouet avec Montesquiou; quant à Talleyrand, Dambray et Ferrand (ministre d'Etat et directeur des postes), ils restent isolés. Blacas conspire contre Mon-

(1) C. D., décembre 1814. Arch. pari., t. XIV, p. 8,'i.

(2) « Mais disent les constitutionnels, la Ciiarte est incomplète : il faudrait qu'il y eût un ministère et non pas des ministres. » Chateaul'riand, Hc/lcx. pol., ch. xiv, p. T'i.

(3) La proclamation de Cambrai annoncera comme un progrès l'exclusion des princes du Conseil.

DE COLLABORATION DES POUVOIRS Oô

tesquiou qu'il veut remplacer par Chateaubriand; Montesquiou se garde de défendre le projet présenté par Dambray sur la Cour de cassation ; Talleyrand désapprouve hautement le projet de loi sur la presse de Montesquiou (1). Mais en revanche il ne peut obtenir de son collègue une préfecture pour Rémusat (2). Aussi en dehors de quelques rares affaires générales traitées au Conseil d'en haut, chaque ministre portait isolément son travail au roi, le soir ; Blacas seul assistait à cette conférence secrète (3).

C'était d'ailleurs l'usage qui avait été introduit par le lieutenant général du royaume : il recevait un à un les membres du Conseil provisoire qui lisaient en simples rapporteurs les ordonnances qu'ils proposaient (4).

La situation à la veille des Cçnt Jours pouvait se résumer dans cette formule d'apparence contradictoire : tous les éléments d'un régime parlementaire sauf l'homogénéité et la re^sponsabilité politique des ministres.