LA SECONDE RESTAURATION

L'histoire du gouvernement parlementaire de 1815 à 1830 semble pouvoir se diviser en trois périodes : une période d'incertitude et de tâtonnements ; une période d'application ; une période de crise décisive.

La première période dure jusqu'à la chute de Decazes. Partisans et adversaires du régime parlementaire bataillent avec àprelé : la controverse métaux prises le génie de Chateaubriand, la fougue de Yitrolles, le talent subtil et fort de Benjamin Constant, la rude logique de Royer-Gollard, la profondeur parfois nébuleuse de Guizot. Mais des deux côtés on manquait de conviction et de sincérité. Personne ne triomphe. Le gouvernement de fait est un régime bâtard : ce n'est pas à proprement parler le

(1) Pasouier, Mém., t. IIÎ. p. 288.

(2) Cf. jACQL'ELm, les Cent .lonm et le régime parlementaiic. Revue du droit public, t. VII.

gouvernement parlementaire ; ce n'est pas non plus le gouvernement personnel du roi : c'est le gouvernement ministériel. Je m'explique ; j'en ai besoin. Si je ne craignais de donner des choses une idée grossière et par conséquent à côté de la vérité, je dirais que Louis XVIII était un roi fainéant et Decazes le maire du palais. Le roi voulait Decazes comme ministre : c'était par là surtout qu'il manifestait sa volonté. Si le régime parlementaire s'exerce parfois en fait, toutes ses applications sont l'objet d'une controverse.

Le second ministère du duc de Richelieu marque le commencement de la deuxième période qui dure jusqu'à la chute de Yillèle. — Ce régime parlementaire fonctionne pacifiquement ; Villèle suit la majorité, en regimbant il est vrai, mais enfin il la suit. Il n'y a pas de choc violent entre le roi et la Chambre. Mais le jour devait fatalement arriver où les deux prérogatives se heurteraient, et où il faudrait déterminer d'une manière nette quel était le caractère du gouvernement.

Cette crise s'ouvrit en 1827, lorsque Villèle fut mis en minorité par la Chambre des députés. Le roi s'inclina à regret devant la Chambre, se sépara de son ministre, eut la sagesse de déférer au vœu du pays en confiant les affaires à Martignac. Mais en 1829 il résolut de le combattre : la nomination du ministère Polignac était un défi aux Chambres ; le discours du trône formulait les prétentions royales, la Chambre y répondit par l'affirmation de ses droits. Le roi porta le conflit devant le peuple. Le peuple se prononça pour le régime parlementaire d'abord par la voie légale: la réélection des signataires de l'adresse, ensuite par la Révolution.

Dans la période qui s'écoule depuis le retour de Gand jusqu'à la chute de Decazes, les idées sur le régime parlementaire accomplissent un progrès considérable. Sous la première Restauration, le régime parlementaire avait germé

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dans la pratique comme en vertu d'un travail inconscient; pendant les Cent Jours, il avait commencé de se formuler; pendant la période qui nous occupe, il se précise. Le régime parlementaire est l'objet des études des publicistes et de discussions doctrinales au sein des Chambres. — Dans les faits, le progrès est moins sensible : celte période est la prédominance de la prérogative royale qui impose aux Chambres et à la France le grand lavori Decazes. Une majorité finira par se former contre ce ministère après l'assassinat du duc de Berry : mais ce n'est pas devant elle seule qu'il se retirera.

Le progrès des idées se manifeste dans les œuvres qui sont restées classiques et qui contiennent avec une absolue netteté tous les principes aujourd'hui reçus du régime parlementaire : c'est au premier rang par l'illustration du nom, l'éclat lapidaire du style, la puissance de la conception, cette faculté de saisir un ensemble en faisant abstraction des détails qu'on a souvent comparé au coup d'œil de l'aigle, la Monarchie selon la Charte, le génie du gouvernement parlementaire de Chateaubriand.

Avec autant de vigueur mais moins d'éclat, plus de précision dans les règles secondaires, jurisconsulte autant qu'écrivain, Benjamin Constant par ses brochures et par ses discours commençait cette sorte d'enseignement public du régime parlementaire qu'il a pu justement appeler « Cours de politique constitutionnelle ».

Ce sont les deux maîtres. Devant eux, à la distance où nous sommes s'efface la loule des auteurs de brochures ou de pamphlets qui reprennent et développent leurs idées avec en moins le talent ou le génie (1).

Mais l'examen, quelque approfondi qu'il soit, de ces œuvres théoriques ne saurait suffire à donner une idée exacte de l'état des esprits au point de vue du régime parlementaire. Il est beaucoup instructif de suivre les débats de la Chambre.

(1) Cf. hifia : Le gouvernement parlementaire dans le programme des partis.

Ce qu'il y a de remarquable en effet dans celle période de préparation (Justeinent parce qu'elle est une période de tâtonnements et d'incertitude dans les principes), c'est la fréquence des discussions doctrinales sur les attributions des deux pouvoirs, les droits de la Chambre en matière administrative, la prérogative royale, etc.

Aujourd'hui les questions sociales priment les questions politiques ou plutôt toutes les questions politiques prennent figure de questions sociales. Les débuts de la Restauration au contraire furent Tàge d'or des théories de politique pure.

Les moindres apparences de menaces contre les droits des Chambres amenaient toujours à la tribune quelqu'un de leurs défenseurs, comme Manuel, Foy ou Benjamin Constant; la susceptibilité d'une partie de la Chambre s'enflammait aux premiers symptômes d'attaques contre la prérogative royale; c'était alors M. de Courvoisier ou quelqu'un de ses amis qui employait à le défendre toute la chaleur de son talent (1); alors intervenait parfois un modéré, un politique qui rendait hommage aux intentions opposées des précédents orateurs qu'il déclarait considérer comme garanties de la liberté et du repos de la France ; puis il essayait de les combiner dans un même esprit, de les tempérer l'une par l'autre et posait ainsi les vrais principes du gouvernement de Cabinet. On peut voir une discussion se déroulant suivant ce dessin général dans la séance du iO avril 1820 (2). De tous les côtés on invoquait la Charte. 11 faut reconnaître d'ailleurs que c'est aux adversaires du gouvernement parlementaire qu'elle fournissait les arguments en apparence les meilleurs. Ils ont été condensés dans une très remarquable opinion de M. de La Luzerne, ancien évêque de Langres (3).

(1)29 novembre 1816. Arch. 2->arL, t. XVIII, p. o77; 25 février 1817. Arch. pari., t. XIX, p. 14o ; 30 juin 1820. Arch. inirl.^ t. XXIX, p. 13.

(2) Arch. pari., t. XXVII, p. 1j9.

(3) Arch. pari., t. XVIII, p. 33.

62 ClIAP. I. — FORMATION ET ÉVOLUTION DE l'iDÉE

Il y a trois pouvoirs dans l'Etat : le roi s'est dépouillé du pouvoir judiciaire ; il a partagé le pouvoir législatif avec les Chambres mais il s'est exclusivement réservé le pouvoir exécutif (art 13 de la Charte) (1). Puisque le roi s'est réservé le pouvoir exécutif, il a entendu exclure les Chambres de toute imkience dans l'administration.

Ces dispositions sont d'ailleurs une nouvelle preuve de la sagesse du roi : la législation exige une lente maturité ; l'administrateur au contraire veut une marche décidée et rapide. Elle ne doit pas être entravée par l'examen, la discussion, le contrôle.

« Et qu'on n'invoque pas, pour justifier l'intrusion des Chambres dans le pouvoir exécutif, la possibilité des abus de l'administration. Le pouvoir judiciaire aussi peut commettre des abus ; s'ensuit-il que les Chambres aient le droit d'inspecter les jugements?» Et M. de La Luzerne terminait en montrant le danger des tendances envahissantes des Assemblées : « Les Assemblées sont encore plus que les particuliers portées à exagérer leur pouvoir. L'administration est Tobjet le plus tentant pour l'amour-propre, pour l'ambition, pour la cupidité, même pour la bienfaisance. »

C'était donc aux partisans du régime parlementaire qu'incombait la charge d'établir le fondement théorique de leur opinion dans le système de la Charte. Dans cette première période, ils faisaient porter tous leurs efforts sur la justification et la reconnaissance aux Chambres du droit de contrôle ; sauf pendant la durée de cette Chambre introuvable où les ultra-royalistes prenaient des allures de conventionnels blancs, les Chambres n'ont pas mis beaucoup d'ardeur à réclamer le droit de renverser les ministres. L'idée de la responsabilité politique des ministres qui apparaît comme une atteinte directe à la prérogative royale an droit du roi de nommer et de renvoyer ses conseillers ne sera admise que plus tard et s'acclimatera difficilement

(1) Cf. M.DK L?Ru;ODE. C. U., 10 avril 1820. Arch.pavL, t. XXVII, p. 159.

dans la France royaliste. Est-ce donc un contrôle dépourvu de sanction que les ChambreS' prétendaient exercer ? n'aspiraient-elles qu'au droit de menacer sans pouvoir frapper? — Nous allons voir que la responsabilité politique n'est pas la sanction unique du régime parlementaire.

Comment les parlementaires essayèrent-ils de justifier le contrôle de la Chambre sur le gouvernement ? Ils le ftiisaient découler comme une conséquence naturelle des attributions constitutionnelles qui lui étaient dévolues par la Charte et notamment du droit de mettre en œuvre la responsabilité morale et du droit de voter le budget. « Les Chambres, dit Manuel, prennent part à l'administration au moyen de la surveillance qu'elles exercent et cette surveillance est indiquée comme la suite naturelle de la responsabilité des ministres et du droit de les mettre en accusation (1). » Du droit de mettre en accusation, les parlementaires prétendaient faire découler celui de censurer les ministres sans pour cela les mettre en accusation: «Que de cas en effet étrangers à ce genre d'accusation, ajoutait Manuel, peuvent plonger la France dans un embarras extrême. »

Mais ce raisonnement se heurtait aux objections les plus vives de la part des ennemis du régime parlementaire. Les administrateurs, disaient ces derniers, peuvent commettre des délits; ces délits sont en principe de la compétence des juges ordinaires. Mais, s'ils réunissent la double condition d'être commis par des ministres et de constituer une trahison ou une concussion, ils tombent sous la compétence d'un juge spécial, la Chambre des pairs, et d'un ministère public spécial, la Chambre des députés. Les Chambres n'ont pas plus de droit sur les ministres que les juges ordinaires sur les agents de l'administration.

Les partisans du régime parlementaire repoussaient cette assimilation entre la Chambre et les juges ordinaires:

(1) C. D., 14 mai 1819. Arch. pari., t. XXIV, p. 412.

G^ CHAP. I. — FORMATION ET ÉVOLUTION DE l'iDÉE

si la Charte lui a donné la poursuite des crimes des minisires c'est pour (\nc la nation sache bien que ses représentants sont là pour veiller à ce (jue ses intérêts soient bien gérés. Dans tous les cas, la Chambre peut toujours se saisir des actes d'un ministre pour examiner s'ils ne constituent pas des fîiits de trahison ou de concussion.

La Chambre devait encore avoir le droit de se mêler de l'administration parce qu'elle était appelée à faire le budget. Si le ministre demande un crédit, il justifie sa demande par une dépense : la Chambre sera donc appelée à apprécier un acte futur du gouvernement. D'autre part, le vote de nouveaux crédits n'est fait avec discernement que si la Chambre peut vérifier quel emploi a été fait des anciens crédits, ce qui revient à apprécier la conduite passée du gouvernement (1).

La sanction du contrôle est indiquée par la façon même dont on le justifiait : c'est la mise en accusation pour les crimes de trahison et de concussion ; pour les fautes moindres c'est le refus de crédit.

Ainsi est justifié le contrôle des Chambres sur le gouvernement ; nous aurons à nous demander dans la suite par quels moyens de procédure parlementaire il était mis en œuvre.

Quant au droit pour la majorité de la Chambre d'exiger le renvoi des ministres qui ne sont pas d'accord avec elle, il n'est pas encore nettement établi. 11 est affirmé par Benjamin Constant, Chateaubriand, VitroUes, mais il est encore mis en doute par des hommes qui admettent cependant la surveillance des Chambres sur le pouvoir exécutif (2).

Decazes sera mis en minorité par la Chaml)re ; mais ce n'est que devant les supplications de sa famille que Louis XVIII se séparera de son ministre favori.

Au lendemain de sa chute, tous les principes du régime parlementaire sont encore mis en discussion. Il suffit pour

(1) Cf. ùifra, des moyens de contrôle.

(2) Cf. infra, de la responsabilitt'' politique.

s'en convaincre de lire le procès-verbal de la séance du 10 avril 1820 (1). Cependant la Chambre sait créer un précédent utile au régime parlementaire. En 1821^ la droite dépose un projet d'adresse appuyé par la gauche, blâmant la politique du ministre. C'était un emploi nouveau à ce moment de l'adresse. Louis XVlll dut se séparer de Richelieu.

Par deux fois le parti royaliste, soit par des intrigues de Cour, soit par des combinaisons au sein des Chambres, a imposé au roi un changement de ministère. Il a pour ami l'héritier présomptif du trône. Il prend conscience de sa force, il devient un parti de gouvernement; il veut être le maître par les voies légales ; et pour cela il consolide au profit de l'Assemblée les droits dont le parti libéral se prévaudra lorsque le pays se sera prononcé en sa faveur. — Lorsque Villèle aura acquis, par un usage habile du droit de dissolution, une majorité suivant ses vœux, lorsqu'il aura « la Chambre retrouvée », il voudra se la conserver par une réforme de la législation : le 9 juin 1824, il filvoter la loi sur le renouvellement intégral et septennal de la Chambre des députés. Cette loi fut combattue par la gauche parce qu'elle avait pour but de conserver au pouvoir une majorité réactionnaire. Royer-Collard essaye de démontrer que le renouvellement intégral appartient davantage au principe républicain, le renouvellement partiel au principe monarchique. Ce qui était certain c'est que le renouvellement intégral appartenait davantage au régime parlementaire et c'est un progrès que nous devions signaler.

Cela n'empêche pas d'ailleurs la majorité de Villèle de se désagréger; il tente de la reconstituer par une dissolution qui ne réussit pas. Il doit se retirer ; il est remplacé par Martignac.

Le régime parlementaire est ainsi arrivé en 1827 seulement à son expression dernière : un Cabinet imposé par la

(1) Arch. parL, t. XXVII, p. 108.

Barthélémy 3

06 CHAI'. I. — FORMATION ET ÉVOLUTION DE l'idÉE

Chambre et subi pur le roi. C'est la Chambre qui domine. Nous trojvons la constatation de ce fait dans le discours de Uoyer-Collard, lorsqu'il prit place pour la seconde fois au fauteuil de la présidence : « A mesure que le progrès naturel des institutions représentatives élève la Chambre des députés à la place qui lui appartient dans notre gouvernement, les fonctions de son président deviennent plus délicates et plus difficiles (1). » La monarchie limitée de la Charte est devenue en fait une véritable monarchie parlementaire.

Le roi veut arrêter cet élan de la Chambre populaire ; il nomme un ministère qui est un défi, prononce un discours du trône qui est une menace. La Chambre répond par une adresse qui est une aftirmation de ses droits. Le problème est posé avec une netteté aiguë : l'impatience du peuple, l'aveuglement du roi ne laissent pas le temps de le résoudre par une lente évolution. Une révolution de trois jours le tranche en faveur de la Chambre populaire et du gouvernement parlementaire.

Le 8 août 182U, le ministère Martignac fut remplacé par le ministère Polignac (2). La Chambre des députés manifesta sa défiance contre le nouveau ministère avant même de l'avoir vu à l'œuvre. Le nom seul du chef du ministère lui en: donnait le droit.

C'était un homme de bonne foi : il prétendait, comme les autres, appliquer la Charte : mais il était persuadé que la Charte consacrait ce que les autres considéraient qu'elle avait pour but de limiter : la prépondérance de la noblesse et la suprématie de la royauté. — Sa théorie politique était celle du préambule pompeux que Beugnot avait mis en tête de la Charte : la monarchie presque absolue subsistait à peine limitée par l'équivalent des Champs de mars et de mai. 11 croyait que le roi n'était nullement

(I) 2 février 1829. Arch. pari., t. LVII, p. 38. {i) Arch. pari., t. LXI, p. 513.

obligé de tenir compte des sentiments et des volontés de la nation : il pensait qu'une fois que les Chambres avaient présenté leurs remontrances, la volonté royale devait prévaloir. Et cependant il prétendait imiter l'Angleterre, qu'il ne comprenait pas, et régénérer la France, que son émigration et son ambassade à Londres l'avaient empêché de connaître.

Quant à ses collaborateurs, M. de Polignac se garda de les choisir dans la majorité de la Chambre. 11 les prit même autant que possible en dehors des Chambres : M. de Peyronnet lui sembla désigné pour le ministère de la justice par son échec aux élections. M. deGuernon Ranvilie, pour l'instruction publique, par d'éloquents réquisitoires à la Cour de Grenoble ; M. d'Haussez pour la Marine, par ;on administration préfectorale à Bordeaux (1). Dans l'ensemble, comme disait Guizot, on ne pouvait imaginer ministère sur plus petit pied.

Le conflit entre la prérogative royale et la prérogative ministérielle que décelait la formation du ministère, le [•ci se chargea de le préciser dans le discours du trône i l'ouverture de la session, il contient une menace peu léguisée : « La Charte a placé les libertés publiques sous la sauvegarde des droits de la Couronne. Ces droits sont sacrés ; mon devoir envers mon peuple est de les ransmettre intacts à mes successeurs. Pairs de France, iéputés des départements, je ne doute pas de votre concours pour opérer le bien que je veux faire; vous ^epousserez les perfides insinuations que la malveillance cherche à propager. Si de coupables manœuvres suscitaient à mon gouvernement des obstacles que je ne veux pas prévoir, je trouverais la force de les surmonter ians ma résolution de inaintenir la paix, publique , dans kl juste confiance de tous les Français et dans l'amour ju'ils ont toujours montré pour leurs rois. »

M) Cf. (I'Haus^ez, Mcm., t. II, p. 77, « Revue de Paris » 1" mai 1891, p. 13.5.

08 CHAP. 1. — FORMATION ET ÉVOLUTION ItE l/lDÉE

A cette menace du roi, la Gliambie répondit par la lameuse adresse des illl . (jonlorméinenl aux tendances professorales de M. Hoyer-Collard, elle débute par l'exposé de l'idée générale avant d'aboutir au cas particulier. — Suivant la métbode obère aux doctrinaires (et conforme d'ailleurs à l'esprit franrais), elle établit à propos du ministère I^olignac toute la tbéorie du gouvernement de Cabinet; elle affirme que la Couronne ne devait appeler dans ses Conseils que des bommes agréés par la majorité et que la direction délinitive des affaires devait appartenir au Parlement. C'était en somme à l'abus le plus extrême du pouvoir personnel répondre par la plus extrême conséquence du gouvernement parlementaire. Sans doute la théorie était correcte; mais elle heurtait les plus intimes sentiments du roi (l).

La Restauration avait vécu jusque-là sur un compromis tacite entre la royauté et la liberté. Le vieux droit royal se transformait, mais gardait toutes les apparences de son ancienne intégrité. La liberté moderne faisait tous les jours au contraire des conquêtes nouvelles ; mais comme par une entente muette, par un respect convenu de l'institution auguste de la royauté, il semblait décidé que ces progrès devaient se borner à être réels sans être proclamés.

(i) Adresse. Arch. pari., t. LXI, p. 018. (. Sire, l;i Ciiarte que nous devons à la sagesse de votre au|,'uste prédécesseur, et dont Votre Majesté a la ferme volonté de consolider le bienfait, consacre comme un droit Tinlervenlion du pays dans la délibération des intérêts publics.

Cette intervention devait être, elle est eu effet indirecte, sagement mesurée, circonscrite dans des limites exactement tracées, et que nous ne souffrirons jamais que l'on ose tenter de franchir, mais elle est positive dans son résultat : car elle fait du concours permanent des vues politiques de votre gouvernement avec les vœux de votre peuple, la condition indispensable de la marche régulière des affaires politiques. Sire, noire loyauté, notre dévouement nous condamnent ù vous dire que ce coneours n'existe pas. »

Après le discours du trône, et surtout après l'adresse de la Chambre^ la transaclion ne pouvait être maintenue dans les mêmes termes, la royauté et la liberté ayant chacune affirmé leurs prétentions extrêmes.

Il est intéressant de suivre les développements de ces théories opposées dans la discussion de l'adresse. La controverse recommence absolument dans les mêmes termes qu'aux débuts de la Restauration ; les mêmes arguments sont mis en avant parfois sous la même lormule. Cette discussion fut animée, mais grave et solennelle. La Chambre semblait comprendre qu'il s'agissait du sort de la France.

Les ministres, assez faibles orateurs, soutiennent avec la plus grande fermeté la prérogative royale. La Charte avait établi une monarchie limitée, non une monarchie parlementaire. «Le texte de la loi fondamentale est trop précis, dit Guernon Banville, pour laisser place au moindre doute. Le roi est le chef suprême de l'Etat et à ce titre il nomme à tous les emplois de l'administration publique... Pouvoir essentiellement législatif, les Chambres n'ont aucune action dans l'administration qui est seule réservée au souverain. Or, n'est-il pas évident qu'une intervention quelconque dans les choix des agents du gouvernement serait de la part des Chambres une véritable mainmise dans le domaine administratif. » Guernon Ranville reconnaît cependant que les Chambres peuvent avoir une influence sur ce choix des agents de l'administration par le vote ou le rejet des lois qui peuvent mettre le chef de l'Etat dans l'alternative de changer ses ministres ou de briser une majorité hostile : « telle doit être l'intervention légale des Chambres dans la délibération des intérêts publics, intervention indirecte, sagement mesurée et circonscrite dans les limites tracées par la Charte (i). » M. de Montbel (4) montrait que si le roi renonçait à la U-

(1) Arch. pari., t. LXI, p. :i83.

(2) Ihid.,p. 579.

70 CHAP. I. — rORMATION ET ÉVOLUTlOiN DE L'IDÉE

berlédaiis le choix de ses agents, c'en était fait des articles 13 et 14 de la Charte : « Une seule Chambre absorberait les deux autres pouvoirs législatil's ; ainsi par ses ministres, elle s'emparerait de la puissance executive de l'initiative des lois, de l'armée.... l£st-ce là l'esprit de nos institutions? Est-ce le sentiment profond de celte vérité qui faisait dire avec tant de raison à celui de vos collègues que vos récents suffrages ont signalé à la nomination du roi : a Le jour où il sera établi en fait que la Chambre peut repousser les ministres du roi... ce jour-là nous sommes en République. M

Lespartisans du gouvernement parlementaire répondaient en invoquant l'esprit de la Charte. « Le gouvernement constitutionnel, dit Dupin, est un gouvernement d'accord et de majorité. » Mais surtout ils se défendaient du reproche adressé à la Chambre des députés de tendre à l'omnipotence. « Le ministère n'a posé qu'une moitié de la question, dit Benjamin Constant (1)... la dissolution répond à tout. Nous ne voulons pas faire la loi au monarque. Nous lui disons avec respect : « Le? ministres actuels n'ont pas notre confiance. Nous croyons qu'ils n'ont pas celle de la France ; que Votre Majesté prononce, qu'elle daigne en appeler à son peuple, que des élections libres lui fassent connaître si ses minitres se trompent ou si nous nous trompons. »

Ainsi, seize ans après la promulgation de la Charte, on pouvait encore soutenir l'incompatibilité du régime parlementaire avec ce pacte constitutionnel. La discussion de l'adresse où cette question fut agitée avec une ampleur et une élévation d'idées exceptionnelles pouvait laisser indécis les hommes de bonne foi restés en dehors de la mêlée des partis.

Aux journées de juillet ce fut le gouvernement parlementaire qui triompha.

LE POLVOIR EXECUTIF