LE ROI

I. Les théories juridiques sur le rôle du roi. — II. Louis XVIII. — Charles X.

« La personne du roi est inviolable et sacrée. Ses ministres sont responsables. Au roi seul appartient la puissance executive. » (Art. 13 de la Cbarte.)

C'est de l'idée d'inviolabilité qu'il convient de partir si l'on veut comprendre les difficultés qui se sont élevées sur le rôle du roi. Sans elle, en effet, il suffirait, pour le définir, de lire, d "analyser, de commenter, les articles de la Charte qui développent ce principe « qu'au roi seul appartient la puissance executive ». - La règle de l'inviolabilité n'est pas une création de l'art politique, une fiction établie pour assurer la permanence du pouvoir : elle a ce résultat, elle n'a pas ce but. Elle est la constatation d'un fait : le monarque tient son pouvoir de sa seule qualité ; c'est un individu à qui appartient par lui-même une certaine force politique. Il ne représente personne ; personne ne peut donc lui demander compte de l'exercice de son pouvoir (1).

(1) DuGuiT, VEtat, t. II. p. 314. — « Quand il s'agit du pouvoir suprême, les termes mêmes d'hérédité et de responsabilité s'excluent, puisque l'une de ces deux choses ne peut exister qu'aux dépens de l'autre. » Prévost Paradol, La France nouvelle, p. H8^

Cette inviolabilitcaboiitit suivant les pays, le degré d'éducation i)olilique du peuple, l'état des idées publiques à des résultats tout dillérents : c'est tantôt le pouvoir absolu et personnel comme en Russie, tantôt au contraire Tellacement du monarque comme dans les pays parlementaires.

C'est une idée évidente que la responsalibilé dans le pouvoir est une condition essentielle de tout gouvernement libre. La création de l'art politique consistera dès lors à faire peser la responsabilité des actes du souverain irresponsable sur certains personnages qui sont les ministres. Mais celui qui est responsable doit être libre, l'équité l'exige; à celui qui supporte la responsabilité doit appartenir la décision. L'autorité doit être là où est la responsabilité. Les ministres doivent donc avoir une part personnelle dans les actes qui engagent Jeur responsabilité. Mais alors quel est le rôle efTectif du Roi, titulaire du pouvoir exécutif et auteur juridique des actes dont les ministres sont responsables? C'est un des problèmes les plus délicats du régime parlementaire.

A parcourir superficiellement les débats des Chambres, à assister du dehors aux luttes des partis, on pourrait être surpris de ce spectacle au premier abord paradoxal : les libéraux exaltent la dignité royale, l'élèvent aussi haut que possible ; la royauté plane dans des régions où seuls peuvent arriver les hommages des peuples, le roi n'est pas seulement inviolable, il est infaillible ! — Les royalistes les plus ardents au contraire sont beaucoup moins lyriques sur l'éminente dignité de la majesté royale. Ils se refusent absolument à admettre cette afllrmation des libéraux que « le roi nepeutmalfaire ». Cette règle que ces derniers (1) avancent comme un dogme sacré n'a jamais été admise dans le droit

(1) Fare/, C. D., 26 aoîlt 1814. Aich. pari., t. XII, p. 405. Lally ToLLENDAL. C. D., 24 décembre 1816.

public de la royauté. Les rois, ajoulaient les royalistes, n'ont jamais prétendu à l'infaillibilité : la preuve, c'est qu'ils ordonnaient à leurs parlements de leur adresser des remontrances ; Henri IV disait à l'Assemblée des notables qu'il venait se mettre en tutelle entre leurs mains. Louis XYIIl ne se considérait pas comme infaillible lorsqu'il a voulu partager avec les Chambres le pouvoir législatit(l).

Il n'est pas nécessaire d'un examen très approfondi pour comprendre ce qui n'était au fond qu'une tactique des partis : le respect de la majesté royale d'où découlait, d'après les libéraux^ le principe de l'infaillibilité. Ils commencent d'aflirmer que le roi devait être considéré comme incapable d'erreur ou de faute : dès lors, ils étaient absolument libres d'examiner, de critiquer, de juger, d'accuser les actes du gouvernement; il était bien entendu, une fois pour toutes, quelebbàmene pouvait jamais arriver jusqu'au roi : « Le roi, dans la monarchie représentative, est une divinité que rien ne peut atteindre, disait Chateaubriand (2) : inviolable et sacrée, elle est encore infaillible, car, s'il y a erreur, cette erreur est du ministre, et non du roi. Ainsi, on peut tout examiner sans blesser la majesté royale car tout découle d'un ministère responsable. »

« Les ministres, disait Foy, doivent se garder d'étendre le manteau royal sur les guenilles ministérielles. »

Benjamin Constant employait le même langage imagé : « 11 ne faut pas permettre que des ministres audacieux et timides à la fois envahissent toutes nos garanties, foulent aux pieds toutes nos libertés, manquent à toutes les promesses que la sagesse royale rend inviolables, et reculent ensuite derrière le trône pour qu'à leur place le trône fût compromis (3).»

(I) M. DE La Luzerne. C. P., 4 janvier 1817. Arch.jxirL, t. XVIIL p. 37. — M. de Saint-Roman, ibid., p. 43. (2; Monarchie selon la Charte, chapitre iv. 1.3) G. D., 3 mai 1820. Arch. parL, t. XXVIII, p. 472.

« Notre inétiance est légitime, disait encore Manuel, parce qu'elle ne s'applique qu'aux ministres et que les ministres peuventse tromper (1).» EtClausel de Goussergues défendant sa proposition d'accusation contre Decazes : « J'ai été fort étonné d'entendre dire à M. de Courvoisier que c'était manquer au roi d'attaquer ses ministres; mais cette doctrine est subversive du gouvernement représentatif. »

Et comme conclusion pratique, les libéraux payaient de continuels hommages à la profonde sagesse, à la haute vertu et même à la légitimité du monarque : ce qui ne devait pas les empêcher de porter la main sur la personne inviolable et sacrée du roi, pour l'expédier au delà de la mer. L'amour des libéraux pour le roi était du même métal que l'amour des ultras pour la Charte.

Les royalistes ne s'y laissaient pas prendre. Ils refusaient, pour le roi, ce bénéfice de l'infaillibilité; ils sentaient qu'il faisait du monarque « une vaine idole qu'on encense d'hommages, mais sans yeux pour voir, sans oreilles pour entendre, sans mains pour toucher » (M. de La Luzerne); et M. de Saint-Romain résumait ainsi le raisonnement des libéraux : « Le roi est inviolable, donc il doit être nul. »

Il est en effet certain que dans un pays quelque peu fait aux mœurs de la liberté, le chef de l'Etat ne trouverait pas d'exécuteurs pour sa volonté propre, si ces exécuteurs devaient être considérés comme ayant agi de leur propre mouvement. Il en résulte nécessairement quç si le roi est censé ne pouvoir mal faire, ce sont les ministres qui gouverneront puisqu'ils auront la responsabilité morale aussi bien que pénale de tous les actes du gouvernement. Aussi Royer-Collard dénonrait-il l'hypocrisie libérale. Il qualifiait de fiction coupable la théorie de l'infaillibilité. Gomment ses auteurs pouvaient-ils concilier le profond respect qu'ils

(1) G. D., 12 avril 1820. Arch. parL, t. XXVII, p. 189.

affichaient pour la personne sacrée du roi avec la méconnaissance de son autorité (1) ?

Les royalistes critiquaient non seulement les intentions, mais encore le raisonnement lui-même des libéraux : « S'il est vrai que la responsabilité ministérielle est la conséquence directe et le résultat nécessaire de l'inviolabilité royale, il ne pourrait donc pas y avoir d'inviolabilité royale sans responsabilité ministérielle (2). » C'était là de la part des royalistes un pur sophisme que les libéraux n'avaient pas de peine à renverser: sans responsabilité ministérielle, l'inviolabilité royale subsisterait mais la liberté serait menacée (3).

Cette idée de l'inviolabilité royale et de sa contre-partie étant nécessaire, la responsabilité ministérielle pénétra profondément dans les masses de 1814 à 18o0.

Toute la colère de la Révolution de Juillet se détourna du vieux roi pour se reporter tout entière sur les ministres. Le peuple, qui s'était rangé avec respect devant Charles X prenant le chemin de l'exil, traqua avec fureur Polignac et ses collègues. Cependant le roi était le véritable auteur des ordonnances ; les ministres n'en étaient que les éditeurs constitutionnellement responsables.

En somme, derrière ces controverses sur l'infaillibilité, s'agitait cette question primordiale : quel doit être le rôle du roi dans le système de la Charte. Se trouvaient en présence la thèse royaliste et la thèse parlementaire, La thèse royaliste fut soutenue au début de la Restauration par les doctrinaires, à la fin par les ultras et toujours par une minorité de bonne foi qui ne modelait pas ses opinions, sur les passions momentanées des partis : à la tête de cette minorité se plaçait Courvoisier qui se distinguait, dit d'Haussez, par sa « candeur politique ('4) ».

(1) Discours sur la loi de la presse, 1816.

(2) M. DE La Luzerne. Arch. pari, t. XVIII, p. 34.

(3) Lally Tollendal. Arch. pari., t. XVIII, p. 23.

(4) Mém., t. Il, p. 94.

70 C.llAl'. II. — LE IlOI

La thèse parlementaire fut soutenue au début par les ultras, h la lin par les doctrinaires, tout le tennps par les libéraux.

La thèse royalisle est simple : elle consiste dans l'interprétation littérale de la Charte : « C'est une croyance à la fois française et constitutionnelle, disait Royer-CoUard (loi sur la police des journaux, 1810), que le roi gouverne son royaume...; ceux qui ébranlent cette croyance sont aussi mauvais interprèles de la Charte que mauvais serviteurs de la lét^itimité... Aujourd'hui, connme autrefois, la volonté royale est le premier anneau de cette chaîne immense qui suspend tout au trône. » Comme conséquence de cette théorie, il rapportait au roi tous les actes du gouvernement : il pensait avoir arrêté la critique par la peur d'offenser la majesté royale.

Ainsi dans la discussion de la loi d'amnistie, Royer-CoUard ne cesse de mettre en avant la volonté royale qu'il considérait comme exprimée dans la proclamation de Cambrai, contresignée Talleyrand, et l'ordonnance du 24 juillet, contresignée, Fouché ; il se refusait à admettre des exceptions que le roi n'avait pas prévues : (c Je ne serai pas plus sage que le roi », et Pasquier invoque l'adage : « Si veut le roi, si veut la loi (1) ».

Les parlementaires rejetaient au contraire l'interprétation littérale de la Charte. Le roi ne pouvait librement exercer les attributions, dont il était le titulaire théorique. Il ne pouvait les exercer qu'avec la collaboration d'un ministre responsable. Celte collaboration se traduisait matériellement par la nécessité du contreseing ministériel pour tous les actes de l'autorité royale. La prescription du contreseing n'est pas inscrite dans la Charte ; mais « dans l'usage, ce contreseing a toujours eu lieu pour tous les actes du pouvoir exécutif ; il était même de rè-gle dans l'ancien régime où un secrétaire d'Etat signait toujours

(1) ViLLKLE. Mvin., t. I, p. 438. — Cf. de Saint Uoman, liéfutation de la doctrine de Montesquieu sur la balance despouvoirs, 1810,

après le roi et « par le roi ». Mais c'était une simple mesure d'ordre ayant pour but d'assurer l'exécution de la volonté royale (1). On songea au début de la Restauration à transformer cet usage en règle constitutionnelle obligatoire. Le contreseing devait acquérir ainsi une signification très précise et différente de celle qu'il avait sous l'ancien régime : ce n'eût plus été une simple mesure d'ordre, mais l'acte matériel par lequel s'engageait la responsabilité du ministre et se dégageait par contre la responsabilité royale : « Il s'agit donc, Messieurs, disait Farez pour expliquer sa proposition, de mettre le sceau k l'inviolabilité du prince en établissant, par la loi, la nécessité de la signature d'un ministre pour qu'un acte émané du trône doive être exécuté (2). »

La proposition ne fut pas votée ; mais on agit toujours comme si elle l'avait été. Jamais l'idée ne vint même à Charles X de publier une ordonnance en se passant du contreseing, comme l'avait fait Napoléon pendant les Cent Jours (8).

Dans cette collaboration, quel était, d'après les parlementaires, le rôle du roi ? A ce problème particulièrement délicat, il est impossible de donner une solution par une formule rigoureuse, d'une exactitude absolue. Tout se résout en nuances difficilement analysables. Aussi ne serat-on pas surpris que les parlementaires ne soient pas arrivés tout de suite à une théorie parfaitement homogène. — On peut cependant diviser les parlementaires en deux groupes : le premier ne permettait au roi que de régner : le second lui laissait une certaine influence dans le gouvernement.

La fraction la plus avancée du parti parlementaire réduisait le roi à un rôle de représentation ; il devait être la

(1) EsMEiN, Droit const., 3^ éd., p. 110.

(2)C. D., 26 août 1814. Arch. parL, t. XII, p. 45.

(3) Bullelin des lois, 6 avril 1815.

78 ciiAP. II. — LE noi

vaine idole dont parlait M. de La Luzerne. Son programme était ainsi défini par M. Thiers : « Enfermer si étroitement les Bourbons dans la Charte, qu'ils aient envie d'en sortir parla fenêtre». Sa devise est célèbre : « Le roi règne et ne gouverne pas ». Sa théorie sur la répartition des fonctions se formulait ainsi : « Le roi règne, les ministres gouvernent, les Chambres jugent. » Son organe, à la fin de la Restauration, était \e National.

Nous devons encore signaler de la part de celte fraction du parti parlementaire ce procédé qui consiste à annuler le roi en exaltant sa majesté. « On a dit que le roi est administrateur de son royaume. C'est ravaler la dignité royale, s'écrie le général Foy ; le roi est bien plus que cela. » Et qu'est-il ? « 11 est la loi et l'action ; c'est lui qui donne la vie au corps politique ; il fait rendre la justice par des juges institués à vie ; il fait administrer l'Etat par des ministres responsables devant la loi et accusables devant vous (1). >^

Être plus qu'administrateur du royaume, c'est donc, pour Foy, être le principe de l'administration. Le roi est le principe de toute activité ; mais il ne peut lui-même en avoir aucune.

Lorsque Thiers, dans ses fameux articles du National, refusait au roi le gouvernement, il ajoutait que « régner est quelque chose de fort élevé, de fort difficile à faire comprendre à certains princes, mais que les lords anglais entendent à merveille ». Et il réduit le fait de régner à la représentation du pays : « Un roi anglais est le premier gentilhomme de son royaume. Il est au plus haut point tout ce qu'un Anglais de haute condition peut être. Il chasse, il aime les chevaux. 11 est curieux du continent et va le visiter quand il est prince de Galles; il est même philosophe quand c'est l'usage des grands seigneurs ; il a l'orgueil anglais, l'ambition anglaise au plus haut degré ; il souhaite

(1) C. U., o avril 1820. Arch. paiL, t. .WVll. p. 60.

les triomphes du pavillon ; il est le cœur le plus joyeux d'Angleterre après Aboukir et Tratalgar, il est en un mot la plus haute expression du caractère anglais ; il est trois cents fois ce qu'est un lord de la Grande-Bretagne ; la nation anglaise respecte, aime en lui son représentant le plus vrai ; elle le dote, l'enrichit et veut qu'il vive dans un état conforme à son rang et à la richesse du pays; ce roi a des sentiments de gentilhomme;... tandis qu'un lord n'a que le trois centième du veto de la Chambre haute, il a le veto delà royauté tout entier... mais il ne gouverne pas^ il laisse le pays se gouverner... Pvégner n'est donc pas gouverner; c'est être l'image la plus vraie, la plus haute, la plus respectée du pays tout entier. Le roi, c'est le pays fait homme.»

Pour trouver les précédents de celte théorie qui fut précisée d'une manière parfaite lorsqu'il fallut l'opposer aux prétentions de gouvernement personnel de Charles X, il convient de remonter aux débuts de la Restauration, aux théories de circonstance du parti ultra, proclamées dans la Monarchie selon hi Charte : le rôle du roi, d'après Chateaubriand, doit se borner à donner des conseils aux ministres ; s'ils ne les acceptent pas, le roi ne doit pas insister (1).

Chateaubriand prévoit l'objection : « Le roi n'est donc qu'une vaine idole? on Tadore sur l'autel^ mais il est sans action et sans pouvoir. Yoilà l'erreur, répond-il i'il); le roi dans cette monarchie est plus absolu que ses ancêtres ne l'ont jamais été, plus puissant que le sultan à Constantinople, plus maître que Louis XIV à Versailles. » Pour le prouver, Chateaubriand énumère en un style pompeux les

(1) Chap. V : « Que fait le roi dans son Conseil ; il juge, mais il ne force point le ministre. Si le ministre obtempère à l'avis du roi, il est sûr de faire une chose excellente et qui aura l'assentiment général. S"il s'en écarte et que pour maintenir sa propre opinion il argumente de sa responsabilité, le roi n'insiste plus, le ministre agit, fait une faute, tombe et le roi change son ministre. »

(2) Chapitre xii.

80 CIIAP. II. — LR ROI

atlribiilions conslitulionnelles du roi; argument bien souvent employé depuis lors et de bien peu de valeur puisque le roi ne peut exercer ces attributions contre la volonté des ministres et qu'il doit assister impuissant aux fautes de ces ministres.

Une théorie plus modérée, plus vraie, ne réduisait pas le roi à ce rôle de premier spectateur du gouvernement. Elle devait être appliquée pendant la monarchie de juillet et demeurer pour la majorité des publicistes comme la plus conforme à l'esprit du régime parlementaire. Elle peut se formuler ainsi : Le roi ne (joiiverne pas ; il influe sur le gouvernement. ,•

Cette influence s'exerce non seulement par les conseils qu'il donne aux ministres, avec l'autorité qu'il tient de son éminente situation, mais encore par le choix et la révocation des ministres : •< Quand le roi voit un ministre prêt à faire une faute, dit Benjamin Constant critiquant le chapitre V^ de ]i\ Monarchie selon lu Charte, il ne reste pas impassible; il ne laisse pas commettre une faute dont la nation porterait la peine; il ne force pas le ministre, mais il le renvoie avant que la faute soit commise (1). » C'est Benjamin Constant qui a tracé du roi parlementaire la description la plus vraie, la plus complète, la plus exacte. Il considère qu'il est essentiel pour la liberté de distinguer le pouvoir royal du pouvoir exécutif qui doit être exercé par les ministres ; le roi n'est point dépouillé parce qu'il n'a pas le pouvoir exécutif. « La monarchie constitutionnelle nous offre ce pouvoir neutre si indispensable à toute liberté régulière. Le roi dans un pays libre est un être à part, supérieur, aux diversités des opinions n'ayant d'autre intérêt que le maintien de l'ordre et le maintien de la liberté, ne pouvant jamais reutrer dans la condition commune, inaccessible en consé-

(1) Cours de politique constitutionnelle. Edit. Laboulaye, t. I> p. 299.

quence à toutes les passions que cette condition fait naître et à toutes celles que la perspective de s'y retrouver nourrit nécessairement dans le cœur des agents investis d'une puissance momentanée. Cette auguste prérogative de la royauté doit répandre dans l'esprit du monarque un calme et dans son àme un sentiment de repos qui ne peuvent être le partage d'aucun individu dans une position inférieure. Il plane pour ainsi dire au-dessus des agitations humaines et c'est le chef-d'œuvre de l'organisation politique d'avoir ainsi créé dans le sein même des dissentiments sans lesquels nulle liberté n'existe, une sphère inviolable de sécurité, de majesté, d'impartialité qui permet à ces sentiments de se développer sans péril tant qu'ils n'excèdent pas certaines limites et qui, dés que le danger s'annonce, y met un terme par des moyens légaux, constitutionnels et dégagés de tout arbitraire (1). »

On voit donc que le rôle du roi garde sa grandeur dans le régime parlementaire : il est autre chose que le premier gentilhomme de son royaume. 11 est un agent d'harmonie : de tous les heurts entre les passions, il fait sortir la liberté; des conflits entre les organes publics, il fait sortir Tordre ; de toiis les dissentiments de parti, il fait sortir la paix. Il conserve une activité considérable : son éminente situation le met à l'abri des intérêts personnels ou des passions de parti : il est donc le représentant le plus si^u^ de l'intérêt du pays. Il veille à ce que cet intérêt soit toujours respecté dans l'administration. Pour cela, il choisit les ministres qui lui semblent les plus aptes à gérer cet intérêt public. Il les renvoie par contre dès qu'ils lui semblent prendre une voie qui n'est pas la bonne. — Si le pouvoir ministériel est en conflit avec le pouvoir représentatif de l'opinion, le roi apprécie de quel côté est le bon droit. S'il juge qu'il est du côté de la Chambre, il renvoie son ministère; s'il juge au contraire que c'est du côté de son ministère, il dissout

(1) Principes de politique, mai 1815.

Barthélémy 6

les Chambres. Si le pays déclare que la Chambre représente, .en fait comme en droit, son opinion, le monarque s'incline: c'est un principe de la liberté moderne qu'il ne faut pas faire le bonheur des individus ni celui des peuples contre leur volonté (1).

Quelques théoriciens se demandent aujourd'hui si le régime parlementaire constitue un régime n)onarchi(iue(2).

Jamais cette question ne fut plus souvent agilée que de 1814 à 1830. — C'était un argument très employé des adversaires de ce régime « qu'il détruit la monarchie et la remplace par une répul)lique que régissent trois corps, dont l'un est subordonné aux deux autres : un ministère et deux Chambres... Ce qui fait la monarchie n'est pas le titre de roi : c'est l'autorité du chef de l'Etat. Cette autorité peut être plus ou moins absolue. Elle peut être limitée par les lois ou tempérée par les usages ; mais sans une autorité du souverain, réelle et non assujettie à d'autres autorités, il n'y a pas de monarchie.

« Venise n'eût pas été monarchie si le doge s'était appelé roi ; Berne, si Tavoyer s'était appelé roi ; Sparte qui avait des rois n'était pas une monarchie, ni la Pologne ; je ne crains pas de le dire : la Constitution anglaise, qu'on nous cite continuellement et qu'on veut substituer à la nôtre, est dans son état actuel et par le fait plus républicaine que monarchique (3). »

Rappelons la fameuse phrase de Uoyer-Coilard : « Le

(1) Villèle (t. V, p. 181) exprime des idées analogues : « Je priais S. M. de se souvenir de ce que j'avais pris la liberté de lui dire dans plus d'une occasion... que sous un gouvernement de majorité et d'opinion publique, le roi doit choisir librement entre conserver son ministère ou en faire le sacrifice à une majorité, à une opinion quelquefois injuste ou mal éclairée s'il juge ne devoir pas l'allVonter ou ne pas pouvoir le ramener. »

(2) Jellinegk, AUijemeine Staatslehre, p. 623. — Duguit, l'Etat, t. II, p. 2Ô5.

(3) Lallv-Tollenual. Avch. pari., t. XVIIl, p. 38.

jour où les ministres du roi seront les ministres de la Chambre... ce jour-là nous sommes en République. »

Si le chef de l'Etat est en effet réduit à un rôle de pure représentation, il est certain qu'en fait on est plutôt en république qu'en monarchie. Mais si le chef de l'Etat conserve l'action que nous avons définie d'après Benjamin Constant, du moment qu'il exerce son pouvoir en vertu de son propre droit la Constitution peut être considérée comme monarchique.

C'était bien l'opinion de ïhiers, dans le second article où il développait sa théorie que le roi règne et ne gouverne pas; il n'établissait pas une différence fondamentale entre la monachie parlementaire telle qu'il la voulait et la république. S'il repoussait formellement la république, c'est parle motif que la masse a une peur vague des agitations d'une république et parce que les esprits positifs redoutent les troubles attachés à l'élection d'un président, les intrigues de l'étranger le jour de l'élection. « Ainsi, la peur vague des uns, la réflexion des autres composent une préférence pour la forme monarchique. »

Essayons d'indiqiler maintenant comment, en fait, se sont conduits, par rapport au système parlementaire, les deux rois qui ont occupé le trône de 1814 à 1830.

Louis XVm

. On a vanté bien souvent le libéralisme de Louis XVIII ; on a fait ressortir qu'il fut un roi moderne, et même la croyance existe-t-elle peut-être chez les historiens, qu'il réalisa, avec la même perfection que Louis-Philippe ou la reine Victoria, le type du souverain parlementaire. Et cependant certains traits le font apparaître comme un roi d'ancien régime, le chef des émigrés, prétendant au gou-

84 CM Al'. 11. — LE ROI

vernement personnel, imposant ses décisions et ses favoris.

C'est qu'au fond sa physionomie est singulièrement complexe ; par principe, par tradition, })ar le sang, il voulait être un roi d'ancien régime ; mais il fut un monarque parlementaire par raisonnement, })ar résignation, par loyauté, par tempérament. L'élude de la personnalité de Louis XVIH est très importante si l'on veut comprendre l'évolution des institutions de la Charte. Et peut-être dirions-nous (si nous ne craignions de tomber dans le travers puéril de refaire l'histoire) que les destinées du gouvernement parlementaire, dans notre pays, eussent été dillférenles si le comte d'Artois avait été l'aîné du comte del^rovence.

Depuis longtemps il connaissait les institutions anglaises. Jaloux du rang élevé de Louis XVI, des avantages physiques du comte d'Artois, auquel, disait Sémonville, « il ne pardonnait pas démarcher )),il s'était dès, 1788, jeté dans l'opposition à l'Assemblée des notables, et, en 1789, s'était lié avec les monarchiens de l'Assemblée constituante qui préconisaient les institutions à l'anglaise (1), Sa connaissance de ces institutions s'était développée pendant son séjour en Angleterre et plusieurs traits que nous aurons l'occasion de rappeler montrent qu'il en avait une parfaite intelligence.

Mais il est loin d'être démontré qu'il ait professé, à leur endroit, la moindre admiration et qu'à son retour en France, il se fût proposé d'apporter avec lui le gouvernement de Cabinet. Le milieu, les circonstances, l'état de l'opinion, la classe dominante, le parti triomphant (en iSLi, les libéraux pour se défendre, en 1815, les ultras pour attaquer) imposèrent ce régime; la connaissance qu'avait le roi de son application en Angleterre l'aida seulement à voir avec résignation son introduction en France. — Sans doute il serait inexact de rechercher la véritable expression de sa

(1) ViLLKLE. Mém., t. I, p. 253.

pensée dans sa proclamation après la mort de Louis XVII où il ne parlait de rien moins que de rétablir l'ancien régime avec ses privilèges et les inégalités que la Révolution avait eu pour but d'abolir. Mais il ne paraît pas plus vrai de lui attribuer avant son avènement, ou plutôt avant son retour en France, l'intention, de faire «. fleurir la liberté à l'ombre de son trône héréditaire (i) ».

La vérité c'est qu'il ignorait absolument quel serait le caractère de la Restauration. Tous ceux qui l'approchèrent en 1814-, qui essayèrent de pénétrer sa pensée, s'étonnaient que les longues méditations de l'exil n'aient porté aucun fruit dans l'esprit du roi sur la forme du gouvernement qu'il devait adopter (2) . Et peut-être cependant était-ce avec raison qu'il ne s'était pas embarrassé d'idées préconçues ; il est rare en etïet qu'elles puissent s'adapter aux circonstances, surtout en matière politique. Il eût fallu une exceptionnelle perspicacité, pour savoir ce qui allait se passer : la France, qui semblait broyée à la soumission par la tyrannie impériale, réclamait des garanties ; les lieutenants du despotisme napoléonien devenaient d'ardents adeptes de la liberté ; le Sénat, instrument docile des fantaisies du maître, prétendait donner à la France sa Constitution ; enfin les souverains alliés, tous rois plus ou moins absolus, et plus qu'eux tous l'autocrate de Russie, soutenaient — pour la France s'entend — les institutions démocratiques (3).

Louis XVIII s'inclina avec assez de bonne grâce devant ces circonstances ; mais le mariage qu'il contracta avec la monarchie parlementaire était de raison, et non d'inclination (4).

(1) Royer-Collurd. Discours à la distribution des prix du Concours général de 1816.

(2) ViTROLLES, Mém., t. II, p. 227.

(3) Beugnot, Mém., t. U, p. 2-52.

(4) Il exposait ses sentiments intimes dans cette lettre à Decazes publiée par M. Ernest Daudet, loc. cit. p. 122 : « Lorsque j'ai dit à Canning, J'avais la jambe belle, elle a été cassée, on

86 CHAI'. 11. — LE UOI

Une fois quil eul constaté la nécessité d'être un monarque parlementaire, il se renferma dans ses fonctions avec une loyauté, un tact, un sens constitutionnel, qui feront, à mesure qu'on le connaîtra mieux, son honneur auprès de la postérité. Se réservant, et remplissant d'ailleurs à merveille ce qu'on pourrait appeler la fonction de majesté, il se gardait en général d'imposer sa volonté dans les aiTaires courantes^ se bornant, en fait, au rôle neutre et modérateur du monarque parlementaire de Benjamin Constant, qu'il n'avait certes pas l'intention de prendre pour modèle (1). C'est qu'il y était singulièrement aidé par son tempérament.

Ignorant des familiarités, sauf avec ses favoris (il n'en eut jamais plus d'un à la fois), il avait, dit Yillèle (2), cette hauteur convenable dans le chef de la première maison royale du monde. Malgré ses difformités, il était représentatif; c'est un détail auquel ses contemporains et lui-même attachaient de l'importance ; il savait qu'il incarnait auprès des masses la majesté du pouvoir : « Tenez, disait-il à Yillèle, il est permis à un roi de mourir, mais non pas d'être malade (3). » Les mémoires du vicomte de Reiset, garde du corps, témoignent par une foule d'anecdotes saisissantes, souvent réalistes, de l'énergie extraordinaire que mit le roi à se conformer à cette maxime (A).

11 avait un tact parfait et un sentiment exquis des con-

nie l'a remise tellement quellement, mais enfin je marche et j'aime mieux boiter que subir une amputation dont le résultat le plus probable serait de me rendre cui-de-jatte, je crois que j'ai eu raison. Mais qu'on me soutienne que c'est un avantage pour moi d'avoir eu la jambe cassée... un tel langage dans la bouche d'un d'Argenson n aurait rien d'étonnant, dans celle de Courvoisier, il m'afllige ».

(1) Lettre à Decazes, ap. Daudet, p. 403.

(3) T. V, p. ilO.

(4) Souvenirs du vicomte de Reiset, t. III, de 1814 à 1836. Paris 1902.

venan(!es ; il s'opposa à la célébration d'un Te Deum a l'occasion de son retour: on devait remercier le Ciel d'un bienfait, mais on ne pouvait se réjouir, au milieu des calamités publiques (1 ). Il avait, au plus haut degré, le sens de la dignité de la France et de la sienne propre. Dans la cohue de souverains qui se pressaient à Paris à la tête de leurs troupes, lui, impotent et désarmé, était tellement persuadé de la supériorité du roi de France, qu'il était arrivé à l'imposer à tout le monde. L'empereur de Russie partit trois fois pour le prier d'élever à la pairie le duc de Vicence : et jamais il n'osa formuler sa demande (2). A Gand il demande leur appui aux souverains comme s'il s'adressait à ses grands vassaux ; il reçoit leurs ambassadeurs avec une hauteur affable ; et lorsqu'il aperçoit lord Wallington, il l'honore de loin d'un imperceptible mouvement de tète (3).

Il tenait essentiellement aux apparences du pouvoir et de la royauté ancienne : ces prétentions furent satisfaites par les déclarations sonores et vaines du préambule de la Charte. Il attachait une importance primordiale au maintien des traditions de la Cour (4) ; on sait tout ce qu'il fit pour Decazes, que dans sa correspondance enfantine.il appelait « son nis, son enfant, son Elle. » îl sortait tous les jours, par un temps affreux, pour amener avec lui les pairs de service qui auraient volé contre son favori ; et cependant, il ne put consentir à en faire un gentilhomme de la Chambre,

(1) VlLLÈLE, t. I,p. 312.

(2) Bel'gnot, p. I;i67.

(:() Chateaubriand, Méin., t. VU, p. 416-41"'. — Recgnot, Mém:, t. II, p. 2.^3; — Marmont, Mém., t. VII, p 51 ; — (îuizot, Mém., t. 1, p. 85.

Quant aux fumeux mot historique, pour empêcher la destruction du pont d'Iéna, Beugnot s'en attribue la paternité {Mcm. t. II, p. 357), malgré Villèle {Mém. t. I, p. 342) et Vitrolles {Mém. t. III, p. 126).

(4) VlLLÈLE, Mém., t. I, p. 271.

88 ciiAi". Il, — LE noi

parce qu'il n'était pas né gentilhomme el (jue « pour faire un civet, il faut un lièvre (1)».

Par contre, HIacas se demandait s'il était de sa dignité à lui, gentilhomme de la Chambre, d'accepter un ministère, celui de la Maison du roi ; Chateaubriand estimait que pour enlever à Montmorency sans le froisser, le ministère des allaires étrangères, il faudrait le nommer grand veneur. Les grandes charges de la Couronne conserveraient leur importance, morne auprès des fondions ministérielles. La royauté gardait ainsi un prestige considérable qui pouvait devenir un moyen d'action.

Cette étrange importance, attribuée à tout ce qui rappelait l'ancienne grandeur des rois, se mêlait en Louis XVIII à une grand3indiiTérence pour la vie constitutionnelle moderne, la vraie vie de l'Etat : cette indifférence, qu'il s'efforçait de faire apparaître comme le résultat d'une volonté réfléchie et consciente des nécessités du régime parlementaire, tenait surtout à son tempérament. Et ce tempérament a eu une influence trop directe sur le développement du gouvernement de Cabinet, pour que nous puissions nous dispenser d'en parler (2).

(1) ViTROLLEs, Mém., t. III, p. 115.

(2) Dans l'album si attactiant où le baron d'Haussez a dessiné, à la pointe sèche, les silhouettes des principaux personnages de la Restauration, nous trouvons un portrait de Louis XVUI, que nous regretterions de ne pas reproduire. L'auteur avertit d'abord que le roi, auprès de qui ses fonctions de gentilhomme lui donnaient un accès fréquent et facile, lui témoigna une bienveillance marquée et qui s'est soutenue Jusqu'à sa mort. Et en retour de cette bienveillance, dont le roi n'était cependant pas prodigue, voici le portrait qu'en trace d'Haussez: >< Tout éloge de ce roi ne saurait s'étendre au delà de celui de son esprit. Il masquait sous les dehors d'un favoritisme outré, son manque absolu de bonté vraie, et sous une brusquerie de commande, la duplicité de son caractère. Il possédait au suprême degré, le talent oratoire qui convient aux rois... // trônait à merveille ; il faisait bien le roi.

Une de ses manies était de calquer son règne sur celui de

La qualité qu'il possédait au moindre degré, c'était l'initiative. Ce défaut devient une qualité chez celui dont l'activité doit être « neutre et modératrice >,. Il attendait toujours qu'une affaire lui soit présentée pour donner son avis ; c'est Montesquiou seul qui réditica le projet de Charte et Beugnot le fameux préambule (1). Dans les délibérations, il intervenait rarement, à moins qu'il n'y ait discussion entre les ministres : alors^ il adoptait une opinion, il s'y attachait avec acharnement comme un joueur qui veut gagner la partie (2).

Il se montrait, dès le début de son régne, tel qu'il devait être dans la suite : avec de grandes qualités négatives ou expectantes et peu de qualités actives ou efficaces ; il savait arrêter, contenir, déjouer, il excellait à terminer un conflit en faisant valoir au profit d'une opinion, avec le prestige de sa personne, les arguments d'un esprit judicieux et fin : il avait naturellement les aptitudes que doit acquérir tout monarque parlementaire.

Mais il était hors d'état d'inspirer, de diriger, de donner l'impulsion, c'était donc à ses ministres à gouverner. 11 devait fatalement arriver que les ministres demandassent leur direction à l'opinion publique, par l'intermédiaire de sa représentation naturelle, la Chambre des députés.

Son tempérament le portait à une grande indifférence, et même à une certaine répulsion pour les affaires courantes. Quand ses ministres l'en entretenaient, il ne dissimulait pas son ennui; il s'endormait pendant les expli-

Louis XIV ; pour compléter la ressemblance, il aurait eu des maîtresses, s'il avait pu en espérer des bâtards... Louis XVIII n'était pas un grand roi; mais à une époque où les souverains sont condamnés à n'être que des machines à représentation et à signature, sans volonté personnelle, sans action effective, il avait les qualités, ou, pour mieux dire, les conditions convenables pour remplir le rôle qu'il était appelé d jouer, t. I, pp. Io5, 172, 180, 227, 367, etc.

(1) ViTROLLEs, t. II, p. 219 — Beugnot, t. II, p. 2.^7.

(2) VlTROLLES, t. II, p. 242.

calions du duc de Richelieu (I). Il laissait prendre à ses ministres les décisions les plus importantes ; il signait tout ce que ses ministres lui présentaient le plus souvent sans le regarder ; la déclaration de Saint-Ouen était imprimée avant qu'il en prit connaissance (2).

Il signa sans la vérifier la liste de pairs dressée par Talleyrand, qui de sa propre autorité y ajouta deux noms avant de l'envoyerau Moniteur (3). Dans l'impuissanced'obtenir des conditions favorables pour l'évacuation du territoire, Talleyrand eut l'idée de demander au roi son intervention personnelle. Celui-ci n'hésita pas, il refusa. Son intervention n'était pas seulement contraire à sa dignité, elle était inconstitutionnelle. Négocier, prendre la responsabilité du traité à intervenir, c'était le fait des ministres, et non le sien. — Sa paresse, inhérente à sa pesante complexion, trouvait une excuse légale dans cette considération, qu'après tout, c'était au ministre que revenait la responsabilité des actes du gouvernement.

Mais il entendait que les apparences fussent sauvées. Pour le public, il fallait que le Moniteur portât, chaque jour, que S. M. avait consacré une heure ou une heure et demie aux affaires de son royaume ; c'est pourquoi, il s'enfermait tous les jours dans son Cabinet avec son ministre, et passait quelque temps avec lui, en conversations savamment menées, mais complètement étrangères aux questions politiques... Cette indifférence se combinait chez lui avec une permanente dignité : il ne transigeait jamais avec ses droits, il ne cédait sur aucun principe, mais il octroijait tout ce qu'on voulait (4). La Chambre des députés devait être tout naturellement amenée à reprendre celte direction de la politique qu'abandonnait le

(\) ViLLÈLE, Méin., t. I, p. 25, t. II, p.9i, t. III, p. 7 — Beugnot, Mein.,L II, p. 271.

(2) VlTROLLES, t. II, p. 171.

(3) ViTROLLEs, t, III, p. 209. Cr. Rahante, 8o(/reH/)'s, t. II, p. 177.

(4) VlLLÈLE, t. I, 315.

roi; ce fut la pensée de la Chambre introuvable : « Le roi ne s'occupe pas de ce qui le regarde, écrivait Villèleen 181G, ce qui fait que nous sommes obligés de nous en mêler (1). »

Et cependant, il faudrait se garder de croire qu'il eût renoncé absolument à exercer la légitime influence que doit se réserver le souverain parlementaire. Au moins dans la première partie de son règne, jusqu'à la chute de Decazes, son rôle ne fut pas aussi effacé que l'est devenu celui du Président de la République.

Il avait d'abord son influence personnelle, et il en usa au profit de Decazes. Aux débuts de la Restauration,. contrairement à ce qui se passe d'habitude pour les souverains parlementaires, le discours du trône était l'expression de sa pensée. Son amour-propre de lettré se complaisait aux succès de celte nature : d'habitude, il convenait, avec ses ministres, des points qui devaient être traités, et leur communiquait ensuite sa rédaction (2). Mais à partir de 1817 (5 novembre), il renonça à cette habitude ; on le sut et et les conséquences ne se firent pas attendre. En 1819, le ministère avait espéré que la volonté personnelle du roi, exprimée en paroles imposantes, agirait fortement sur les esprits ; « la Providence, disait-il, m'a imposé le devoir de fermer l'abîme des Révolutions »>. Mais toute la responsabilité des intentions pompeusement annoncées par le roi retomba sur le ministère que l'on savait également responsable des pensées et des ex})ressions du discours du trône.

Après l'adresse de 1821, où était blâmée la politique extérieure, ce fut le duc de Richelieu qui rédigea en personne la réponse sévère du roi (3). Elle produisit cependant plus d'effet qu'une simple manifestation de mauvaise humeur

{i] Mém., t. I, p. 495.

(2) Pasouier, t. I, V, p. 206.

(3) Relation par le duc de Richelieu de son second ministère, Rco. hist., t. XXXVII, p. 133.

92 CIlAl'. II. — LE IlOI

niinistôiiellé : Yillèle affirme dans sa correspondance (1) <jue la rraiiile d'avoir blessé le roi fit regreller à beaucoup de dt'piilés d'avoir concouru à celte maladresse.

Louis XVill avait d'ailleurs, sans sortir de son rôle de monarque parlementaire, des moyens d'action plus sérieux et il en usait : je veux parler de l'influence sur les destinées des ministères et de son action dans le conseil.

Une anecdote a cours d'après laquelle Louis XVIIl aurait ainsi caractérisé son rôle en cas de cliangement ministériel : Un jour que les ministres allaient à la Chambre et que lui-mè/ue montait en voiture pour sa sortie habituelle : « Vous voyez, leur disait-il, en souriant, tant que la Chambre vous soutient, je vais me promener ; si elle vous lâche, c'est moi qui vous dirai : (( Allez vous promener (2). »

On ne peul voir dans cette parole — dont l'authenticité n'est d'ailleurs pas appuyée sur des témoignages sérieux — autre chose qu'une simple boutade, peut-être une critique des théories extrêmes des parlementaires. Sa conduite en efïet fut bien souvent en contradiction avec ses principes. Sans doute, et je me hâte de le dire pour éviter des confusions, Louis XYIII professa dans certaines circonstances ce respect aveugle des majorités ; mais encore, dans cette occasion, il s'attachait à donner un aspect de théorie constitutionnelle à un sentiment personnel. Les décisions de la majorité lui étaient d'excellents prétextes pour se débarrasser de ministres qui avaient cessé de lui plaire. C'est ainsi qu'on peut expliquer la facilité avec laquelle il laissa partir le ministre Talleyrand devant les menaces de mise en minorité par la Chambre introuvable. Il était dans le fond l)ien aise de se débarrasser de ce diplomate vieilli qui avait blanchi sous tous les harnais.

(1) Mém. t. 11, p. 734.

(2) Uappoitt'e par M. de Broglie, Rev. des D. M., lo avril 180-4, p. 848.

Après l'adresse de 1821, il commence de manifester l'intention très ferme de garder son ministère. Mais quelques joursaprès, Richelieuluiexposait lesdivers parlis à prendre : dissolution, remaniement du ministère, retrait du ministère, (f Loin de faire le moindre elfort pour me retenir, raconte le duc de Pùchelieu, il me démontra avec une parfaite connaissance du gouvernement représentatif et force citations, tirées de l'Angleterre, que dans la position où le ministère se trouvait avec la Chambre, il fallait qu'il se retirât tout entier ; il n'admit pas la possibilité que je pusse rester en me séparant de mes collègues, même en en sacrifiant quelques-uns... J'avoue que cette facilité à abandonner ses serviteurs pour en prendre d'antres, me confondit et m'atïermit dans la résolution où j'étais de me retirer (1). » Faut-il rappeler que si Louis XVIII se souvint si bien à propos des usages anglais, c'e^t qu'il avait été travaillé par M"^^ du Cayla en faveur d'un ministère Villèle?

A côté de ces cas où Louis XVIII s'inclina avec joie devant les décisions de la majorité, il ne faut [)as oublier l'énergie avec laquelle il soutint le ministèie Decazes, il lui sacrifia les considérations de famille et l'existence de la Chambre introuvable; il se solidarisa étroilement avec ce ministère. S'il l'abandonna, ce ne fut point sur une mise en minorité par la Chambre, mais sur les pressantes instances de sa famille, dans l'émotion qui suivit l'assassinat du duc de Berry. « Les loups, disait-il en faisant allusion aux attaques contre son ministre, ne demandent au berger que le sacrifice de ses chiens. »

Il n'est pas inutile de rappeler ici ce trait marquant du caractère de Louis XVIII : le favoritisme qu'il a poussé au point le plus extrême dont probablement on ait jamais vu d'exemple. « M. le ministre, disait Sémonville à Villèle, vous êtes né coiffé; il faut un favori et celle qui lest

(1) Revue historique, t. XXXVII, p. 133.

{M°" du Cayla) ne se mêlera jamais de vos affaires (1). »

Par contre, il se guérissait très vite de ce penchant pour les personnes, lorsqu'il ne les voyait plus. Cette alliance du favoritisme avec la plus parfaite sécheresse de cœur n'était pas mauvaise chez un monarque parlementaire : elle lui permettait de soutenir ses ministres actuels et de ne plus penser à ceux qui étaient tombés.

Jusqu'ici, en somme, nous voyons que Louis XVIII a presque donné son congé à Talleyrand, qu'il a soutenu Decazes jusqu'aux dernières limites, qu'il a abandonné Richelieu pour des considérations personnelles.

Après le rejet par la Chambre des pairs, le 3 juin 18i2i, du projet de conversion présenté par Yillèle, il redouta et prévint la démission du ministère : « Villèle, disait-il, ne m'abandonnez pas à ces brigands; restez-moi; je vous soutiendrai bien ; comptez-y, soyez-en sûr (2). »

Par contre^ le seul cas de révocation expresse de ministre que présente l'histoire du gouvernement de Cabinet en France paraît être son œuvre personnelle, non seulement dans la forme, mais encore dans le fond. Chateaubriand avait joué, dans toute l'affaire de la conversion des rentes, un rôle assez ambigu. Le ministère discuta la question de savoir si on le garderait.

« On ne s'était arrêté à aucune décision, dit Villèle, quand le jour suivant la fête de la Pentecôte, le roi me fait demander contre son ordinaire, à dix heures du matin. Je m'y rends. A peine la porte de son cabinet est-elle fermée qu'il me dit: « Villèle, Chateaubriand nous a trahis; je ne veux pas le voir ici à ma réception. » Je fais observer au roi le peu de temps qui me restait. Tout est inutile. Il me fait dresser aussitôt l'ordonnance sur son propre bureau, chose qu'il n'eût jamais permise en une autre circonstance. Il la signe et je vais l'expédier. Mais on ne trouve pas M. de Chateau-

(1) VlLLKLE, t. V, p. 12:t.

(2) VlLLÈLK, t. V, p. 38.

briand chez lui. Il s'était déjà rendu dans les appartements de son altesse royale Monsieur, attendant ce prince pour lui offrir ses hommages. C'est là seulement qu'on peut lui' remettre l'ordre du roi qui le révoque de ses fonctions...

K Je n'ai jamais su d'où était venue au roi la révélation qui lui fit prendre une si brusque détermination (1) ».

En exécution de la décision royale, Villéle adressa à Chateaubriand la lettre suivante : « Monsieur le Vicomte, j'obéis aux ordres du roi en transmettant de suite à Votre Excellence une ordonnance que Sa Majesté vient de rendre: « Le sieur comte de Villéle, président de notre conseil des ministres, est chargé par intérim du portefeuille des Affaires étrangères en remplacement du sieur vicomte de Chateaubriand. » On connaît la réponse de Chateaubriand: il envoya à Villéle son ami Bertin, propriétaire du Journal des Débats, avec menace d'opposition si Chateaubriand n'était pas envoyé à Rome, comme ambassadeur.

On voit donc à quel point Louis XVI II sut user de ce moyen d'action légitime du monarque parlementaire : le choix et la révocation des ministres. Il établissait luimême les principes à ce point de vue de la façon suivante, aussi ingénieuse que juste: « Les ministres responsables disent au roi : « Voilà notre opinion... » Le roi répond: «Voilà ma volonté. » Si les ministres, après y avoir réfléchi, croient ne pas trop risquer en suivant citte opinion, ils la suivent, sinon ils déclarent qu'ils ne le peuvent Alors le roi cède, s'il croit ne pouvoir se passer de ses ministres. Dans le cas contraire, il en prend d'autres (1). » Louis XVIII adopte, presque dans les mêmes termes, la théorie de Benjamin Constant pour qui il avait si peu de sympathie. Cette lettre fait prévoir que, quoique éloigné de toute initiative, le roi n'avait pas renoncé à tout exercice effectif de la prérogative royale et à toute influence sur les

(1) Mém., t. V, p. 40.

(2) Daudet, loc. cit., lettre à Decazes, p. 317.

ministres; il agit à ce tloui)le point de vue avec un tact qu'il convient de signaler.

11 y avait d'ahord certaines prérogatives qu'il considérait comme inhérentes à sa personne dont l'exercice devait dépendre de son seul sentiment personnel, dont par conséquent ni les ministres ni la Chambre n'avaient à s'occuper.

Au premier rang — et c'était une des faiblesses de son esprit cultivé — il mettait l'approbation des élections académiques : ^i Tu sais, écrivait-il à Decazes, combien je suis jaloux de conserver et de transmettre à mes successeurs un libre vouloir sur quelques points. L'Académie est de ce nombre. Elle annonce directement ses choix au roi qui les confirme ou ordonne de procéder à de nouveaux, sans que la responsabilité de personne y soit engagée (1). » Cette lettre est intéressante parce qu'elle montre une fois de plus la conception que se faisait Louis XYIII du rôle de monarque parlementaire et la résignation avec laquelle il reconnaissait n'avoir pas en principe un libre vouloir sur les alïaires de l'Etat,

Mais, chose surprenante, il semble ne pas faire rentrer la grâce au nombre de ces prérogatives personnelles. Lorsqu'on lui demande la grâce de La Valette : « Cherchez un moyen, dit-il, pour que la Chambre des députés ne nous embarrasse pas à ce sujet et vous aurez la grâce (2). » Mais pour comprendre cette parole qui ne traduisait pas ses théories constitutionnelles, il faut se rappeler l'explosion extravagante de passion réactionnaire qui suivit les Cent Jours : sans les partager, le roi ne se sentit pas le courage de lutter directement contre elles et c'est ce qui explique le propos rapporté par Barante.

Nous avons signalé sa répulsion dans l'habitude journalière à s'occuper des affaires de l'Etat. Il la justifiait avec un sens très net par les nécessités du gouvernement paiie-

(1) Daudet, loc. cit., p. 323.

(2) Barante, Souvenirs, t. H, 282.

mentaire et les conséquences de la responsabilité ministérielle. Il jugeait qu'avec les formes de gouvernement qu'il avait adoptées^ son intervention trop positive se concilierait mal avec la juste indépendance des ministres ; il leur laissait tout le poids et la responsabilité des affaires. C'est par les nécessités du régime parlementaire qu'il se justifiait auprès de son frère de lui avoir enlevé la direction exclusive de la garde nationale grâce à laquelle le comte d'Artois exerçait dans tout le pays un pouvoir occulte : « Ainsi que je vous l'ai dit, mon cher frère, l'alfaire de la garde nationale a été de nouveau discutée mercredi et nous sommes tous demeurés d'accord que l'ordonnance était indispensable parce que dans une Constitution qui impose la responsabilité du ministre, il est impossible qu'une institution quelconque et surtout une si importante ne soit pas sous l'autorité directe et unique d'un ministre (i). »

La garde nationale fut mise dans les attributions du ministère de l'Intérieur.

Toutefois il était loin de considérer qu'il devait être en toutes circonstances le simple spectateur de l'autorité ministérielle: « Je déclare, écrivait-il à Decazes (2), que je ne veux pas être le roi de carreau. » Il ne fut pas, comme le sera plus tard Louis-Philippe, son propre ministre des affaires étrangères: mais toutes les fois que dans les relations avec les autres puissances il croyait engagée la dignité de la France, de sa couronne, ou de sa famille, il intervenait. — La guerre d'Espagne ne fut pas seulement la guerre de Chateaubriand ; elle fut encore celle du roi : Du congrès de Vérone, le 20 novembre 1822, Chateaubriand (il était loin alors de la Monarchie selon la Charte) écrivait àVillèle au sujet de cette expédition : « Le roi souverainement juge et souverainement sage prononcera sur cette question. (3) » Et de fait Louis XVIII joua dans cette affaire

(1) Daudet, p. 265.

(2) Ibid., p. 321.

(3) ViLLÈLE, t. III, p. 236.

Barthélémy 7

un rôle décisif: lous les ministres saiifVillèle penchaient pour une action combinée des puissances : une note commune et le retrait simultané des ambassadeurs. Louis XVI l[ décida que la France devait agir seule et il s'expliqua ainsi devant le Conseil : « Louis XIV a détruit les Pyrénées; je ne les laisserai pas relever. Il a placé ma maison sur le trône d'Espagne, je ne l'en laisserai pas tomber. Les autres souverains n'ont pas à remplir à Madrid les mêmes devoirs que moi. Mon ambasadeur ne doit quitter cette ville que le jour où cent mille Français s'avanceront pour le remplacer (1). »

Dans les affaires politiques intérieures, il sut remplir cette fonction pacificatrice que Benjamin Constant considérait comme la mission essentielle du monarque constitutionnel.

Son rôle en matière de dissolution mérite d'être mis en lumière à ce point de vue. Il considérait que cette affaire ne regardait pas les ministres : le roi se trouvait en présence d'un conllit : c'était à lui personnellement qu'il appartenait de le trancher par Texercice libre d'une prérogative que la Charte mettait à sa disposition. Ces sentiments se retrouvent dans la lettre qu'il écrivit à Decazes à propos de la dissolution de la Chambre introuvable : « L'affaire sera rapportée demain et je désire qu'en ma présence chacun développe sa pensée, car // ne s\igit pas pour moi de suivre l'avis de mes ministres^ fût-il unanime, mais de prendre une des plus grandes résolutions que je serai peut-être jamais dans le cas de prendre. Il est ensuite très probable que je ne prendrai vos avis quad référendum (2). »

Tant que dura la délibération sur le sort de la Chambre introuvable, Louis XVIII mit un soin jaloux à faire de la dissolution son affaire personnelle. Il avait d'ail-

(1) ViLLÈLE, t. V, 121.

(2) Daudet, p. 144.

leurs été blessé dans sa dignité par cette Chambre : plus d'une fois, sinon dans ses paroles tout au moins dans ses actes, dans ses altitudes, elle avait été envers lui irrévérente et presque dédaigneuse. Elle affectait de tout reporter au ministère et se justifiait par l'indifférence du roi pour les affaires.

Elle attaquait la Charte qu'il avait fini par considérer comme son œuvre et à laquelle il tenait avec un amourpropre d'auteur. Elle avait empiété sur la prérogative royale par ses amendements à la loi électorale. Lorsque Louis XVIII l'apprit, une légère rougeur lui monta à la joue :« Eh bien ! dit-il, je la dissoudrai. » L'habileté de Decazes, qui avait décidé intimement, tant par patriotisme que par ambition, la dissolution de la Chambre introuvable, consista à entretenir, à cultiver, à développer ce premier mouvement; il y travailla deux mois.

Une fois que Louis XVIII eut sa conviction faite, il fit sienne la décision ; le 14 août, il annonçait aux ministres : « De ce moment vous pouvez considérer la Chambre comme dissoute ; partez de là, Messieurs; préparez l'exécution de la mesure et en attendant gardez-en le secret le plus absolu (I). »

Dans son conseil, le roi se considérait comme appelé à prononcer dans les conflits entre ministres, comme à la tête de l'Etat il pensait qu'il avait à apaiser les conflits entre pouvoirs. Vilrolles ("2) avait remarquédès 1814 quela pensée du roi. était que le poids de son autorité devait s'appliquer à décider entre les avis différents, non à prendre une initiative directe. Les exemples abondent de cas où le roi s'appliqua ainsi à départager les avis relatifs soit ;"i une décision à prendre, soit au choix des personnes

(1) Le 5 septembre, à onze heures et demie du soir, Monsieur apprit la dissolution de la Chambre dont la majorité était formée -de SCS amis. Guizot, t. I, p. 150.

(2) T. Il, p. 227.

appelées à des loiiclions publiques : ainsi venaient en lui se perdre les dissentiments comme le voulait Benjamin Constant.

Decazes lormait l'aile droite du Cabinet Dessolles avec Gouvion Saint-Cyr et [*ortal ; en lace d'eux, en nombre égal, Dessolles, de Serre, Louis. Decazes songe alors à demander au roi le rétablissement du ministère de la Maison pour le confier à Pasquier, son parti aurait eu ainsi la majorité dans le Conseil. Louis XVI II refusa celte combinaison : le ministère est partagé, il y a un conllit à iaire cesser, c'est son rôle de roi ; « Trois d'un coté, trois de l'autre : il faudra en référer à moi et les vaincus s'en iront(l). » On le voit, Louis XVIU se considérait comme appelé à voter dans les délibérations du Conseil qu'il présidait (i^).

Cette esquisse déjà longue et cependant incomplète de la physionomie politique de Louis XVIII suffit ta montrer que

(1) Daudet, p. 317.

(2) Le 20 juillet 1815, fut rendue une ordonnance déclarant que le directeur général de la librairie n'aurait pas la liberté qui lui était laissée par les articles 3, 4, 5 de la loi du 21 août 1814- Cette ordonii;ince établissait la liberté des ouvrages de moins de vingt feuilles ; Pasquiei' et ïalleyrand voulaient étendre cette liberté aux périodiques; Fouché s'y opposait. Le roi fit penober 'a balance du côté de Fouché. Pasquier, t. III, p. 362.

Talleyrand était pour que le roi usât de la faculté que lui donnait le sénalus-consulte du 16 thermidor an X, d'adjoindrr à chaque collège de département vingt électeurs de son choix. Pasquier au contraire combattait cette mesure à laquelle n'avait jamais recouru Napoléon. Le roi se prononça pour le parti de Talleyrand. Pasquier, t. III, p. 364.

Pasquier, ministre de l'Intérieur, veut appeler Fiévée à une préfecture ; Talleyrand et Louis s'y opposent : le roi tranche le conllit contre Pasquier. Pasouikk, t. IIL p. 351.

En janvier 1822, le conseil des minisires veut nommer de Serre ambassadeur à Naples ; Montmorency, ministre des Affaires étrangères, veut y envoyer le duc de Laval-Montmorency : le roi se prononce pour M. de Serre, etc., etc.

CHàP. II. — LE ROI loi

par tempérament personnel encore plus que par conviction, ce monarque fut tout près de réaliser l'idéal du chef d'Etat parlementaire.

Charles X.

Charles X n'avait ni le tempérament, ni les croyances d'un chef d'Etat parlementaire.

Au mois de mars ISl^, Vitrolles essayait, dans une conversation avec lui, de connaître ses pensées sur la Constitution qu'on allait donner à la France : dans cette intention, il passait en revue les Etats généraux, le Clergé, les Parlements, les Etats et les Assemblées de province. Monsieur y trouvait plutôt des sujets d'effroi que des appuis pour la monarchie à rétablir : « Les Etats généraux n'avaient-ils pas conduit aune Assemblée nationale subversive et à une Convention régicide? Le Clergé était fort respectable, mais pourquoi lui donner une existence et un pouvoir poUtiques? Les Parlements et leurs remontrances n'ont-ils pas toujours entravé l'autorité royale jusqu'au iouroù,les premiers, ils ont sonné le tocsin de la Révolution ? Les Assemblées provinciales n'étaient-elles pas une idée de M. Turgot, de M. Necker(l).))

Il ne considérait la Charte que comme l'expérience passagère d'un ordre de choses anormal, sur lequel on serait bien obligé de revenir: « On l'a voulu, disait-il à Pasquier en 1814; il faut bien en essayer, mais l'expérience sera bientôt faite et si, au bout d'une année ou deux, on voit que ça ne marche pas rondement, on reviendra à l'ordre naturel des choses (2), »

(1) Vitrolles, t. 1, p. 206.

(2) Pasouier, t. III, p. 41.

102 CIIAP. 11. — LE ROI

Sous le règne de Louis XVIII, il avait été le patron et l'espérance de celte opposition royaliste qui avait fait hardiment usage des libertés constitutionnelles; mais tout le monde savait que cette physionomie libérale ne correspondait pas au fond intime de ses pensées.

Il apporta sur le trône des préventions contre la France moderne, le régime constitutionnel, le gouvernement parlementaire.

Louis XVIII était sage par scepticisme, par égoïsme, par tempérament : c'était une sagesse foncière. Charles X ne pouvait l'être que par raisonnement, parelfort. Livré à lui-même, à ses convictions et à ses goûts, il était capable de toutes les Aiutes : lorsqu'il fut rendu à sa pente naturelle, il commit celle qui lui coûta le trône. — Ceux qui l'ont approché s'accordent à reconnaître que, comme homme, il était meilleur que Louis XVIII. Mais la sécheresse de cœur s'était trouvée être chez Louis XVIII une qualité royale. Charles X fut toujours dominé par le désir de plaire (1), par conséquent, il était faible et, comme tous les faibles, il était entêté (2).

Roi de France il se souvint trop des sentiments, des passions et des rancunes du comte d'Artois ; sur le trône, il demeura chef de parti, il ne pouvait être chef d'Etat parlementaire. D'ailleurs par sa personne il imposait moins de respect que Louis XVIII : Ce silence complet et respectueux que la présence de son prédécesseur imposait à tous,

(1) VlLLÈLE, t. I, p. 210.

(2i « Il ne m'est jamais arrivé, dans le cours de mes deux ad. ministrations, dit Richelieu {Bevuc historique, t. XXXVll, p. 102) d'avoir sur les opinions de Monsieur le plus léger avantage, dans toutes mes conversations avec lui ; tel Je le trouvais en entrant dans mon cabinet, tel je le laissais en sortant ; toujours je l'ai vu chef de parti! jamais l'Iiéritier présomptif du royaume de France. Puisse-t-il en montant sur le trône reconnaître qu'un roi ne peut être le roi d'un parti et que toute la France lui appartient comme il appartient à toute la France ». Cf. Villèle, t. V, p. 206, 40t.

CHAP. II. — LE ROI Wô

aussitôt qu'il paraissait, se trouva subitement remplacé par des rappels aux convenances dont la nécessité devient urgente jusque dans le cabinet du roi : on y remarquait la solennité doctrinaire et bruyante avec laquelle Royer- Gollard y déployait son mouchoir (1).

Etant beaucoup moins représentatif que son frère, il voulait être plus actif : c'était fatal.

N'ayant-pas toule la majesté, il aspire à avoir un peu de la réalité du pouvoir. — Les tempéraments des deux rois d'ailleurs étaient tout opposés : le premier ne manquait pas de manifester son ennui aux minisires quand ils venaient lui parler d'affaires ; le second les convoquait pour s'entretenir avec eux (2).

Il suivait la marche du gouvernement avec un intérêt passionné ; sa correspondance avec Villèle en est la preuve. Il lui écrit pour le féliciter de son succès dans la discussion des marchés Ouvrard (3) pour l'entretenir de la baisse de la rente qui a suivi la conversion facultative de 1825 (4), d'articles qui doivent être insérés dans la Quotidienne, d'autres articles qui lui déplaisaient insérés au Journal de Paris, reproduits par le Moniteur (5), etc. etc.

Quelle fut sa part effective dans la direction du gouvernement?

Etant encore comte d'Artois, il avait employé toute son influence pour élever au pouvoir le ministère Villèle. Sur le trône, il soutint ce ministère jusqu'au jour où il sentit que la lutte contre la Chambre offrirait trop de difficultés ; il le laissa s'éloigner avec un grand regret, considérant cette retraite comme provisoire, ayant l'intention de le rappeler le jour où les Chambres seraient moins hostiles. Il eut en tant que chef d'Etat parlementaire le grave tort

(0 Villèle, t. V. p. 117.

(2) Lettre à Villèle, 8 février 1815.

(3) Villèle, Mém., t. V, p. 201 et 116.

(4) T. V, p. 184 et 185.

104 ciiAP. II. — LE noi

de s'idenlifier lellement avec ce ministère qu'il fut vaincu avec lui.

Il ne témoigna que froideur et dédain au ministère Martignac : à sa première réunion, il exprima ses regrets du départ de Villèle et l'invita à <« suivre son sy.^lème qui avait toujours été le sien ». .le rappellerai, très brièvement parce qu'elle est universellement connue, sa conduite à l'égard du ministère Polignac. Il ne se borna pas à désigner le chef du ministère : il ne lui laissa pas la liberté du choix de ses collaborateurs. « Polignac avait pensé à faire une manière de coalition et le roi a voulu du 1815 tout pur (1). »

Comme chef d'Etat parlementaire, il eut le tort de faire absolument cause commune avec ce ministère devant les Chambres et devant le pays. Louis XVI li avait refusé à Talleyrand d'intervenir auprès des puissances en faveur de la France ; Charles X intervint auprès des électeurs en laveur des ministres : il leur adressa en son nom personnel une proclamation pour leur demander des suffrages favorables. Il compromettait son nom qui devait rester irresponsable ; il sortait dès lors complètement de son rôle de chef d'Etat parlementaire ; il s'exposait à être vaincu par le pouvoir électoral. Pieprésenlant les intérêts de la nation et ne pensant qu\à elle, le monarque vraiment parlementaire ne doit pas être vaincu dans les luttes de partis au-dessus desquelles il doit toujours se tenir.

Nous n'avons vu jusqu'ici que les obstacles qui furent apportés par Charles X au fonctionnement normal de la responsabilité des ministres devant les Chambres : il nous reste à parler de l'autre face de la responsabilité minislétérielle : la responsabilité devant le roi. Les remanie* ments partiels de Cabinet par la seule volonté royale et non comme conséquence d'un vote des Chambres furent nom-

(1) Decazes à Barante, Souvenirs, l. III, p. 493. C(. Genoude à Villèle, dans Villèle, Mcm., t. V. p. 38;J.

breux sous Charles X. Cependant on ne peut citer aucun cas de révocation expresse comme celle de Chateaubriand par Louis XYlIl : le roi se bornait à faire comprendre aux ministres dont il voulait se débarrasser cju'il leur rendrait bien volontiers leur liberté ; c'est ainsi qu'il agit à l'égard de Courvoisier et de Chabrol (1).

Chabrol ne voulait pas d'ailleurs être considéré comme démissionnaire : « Je n'ai pas donné ma démission. C'eut été manquer de respect au roi. Le roi m'a éloigné de son Conseil. »

A ces ministres, sur Texistence politique desquels il avait une pareille influence, le roi laissait-il la liberté qui était la conséquence comme la condition de leur responsabilité? Si l'on s'en rapporte au jugement des contemporains, la presque unanimité considérait que c'était le roi qui gouvernait : « Tout est changé dans le gouvernement, écrivait Guizot à Barante après la mort de Louis XVIIL II n'y a plus de ministère; le pouvoir royal a remplacé quant à présent le pouvoir ministériel ; Villèle était maître et n'est plus qu'un serviteur (2). »

Charles X avait toujours estimé que les ministres ne devaient être ni des hommes de gouvernement, ni des représentants d'une opinion publique (o). On a comparé les relations de Villèle avec le roi à celles d'un intendant avec un grand seigneur qu'il a convaincu de son habileté et qui le laisse tout diriger dans sa propre maison, hors sa propre conduite et les affaires les plus importantes (4).

Ainsi il prétendait se réserver la direction de la politique étrangère : on peut s'en convaincre en lisant ses lettres à Yillèle (5) ; pour les affaires intérieures, il ne si-

(1) D'Haussez, t. III, p. 209.

(2) Barante, Souvenirs, t. III, p. 231. (.3) Ibid., t. II, p. 351,

(4) Ihkl, t. m, p. 4i4.

(j) Villèle, Mém., t. V, p. 174, t V, p. 243, etc.

106 ' CIIAP. 11. — LE ROI

gnait pas de confiance comme Louis XVIIl tout ce que lui présentaient ses ministres (1).

C'est surtout avec le Cabinet Polignac que Cliaiies X fit prévaloir sa volonté et considéra les ministres comme des instruments. « La manière d'être du roi, dit le baron d'IIaussez, n'était pas en harmonie avec la position du chef d'un Etat constitutionnel. Celte position ni lui, ni sa famille ne la comprenaient et ne voulaient la comprendre. On laissait peser sur les ministres la responsabilité d'actes exclusivement émanés de la volonté royale, ou tellement influencés par elle qu'ils lui devenaient propres; et les ministres arrêtés par une sorte de point d'honneur ou par le respect n'osaient en décliner la responsabilité. C'est ce qu'on avait observé dans plusieurs circonstances d'un faible intérêtj mais qui se manifeste plus clairement encore dans la catastrophe qui a précipité la chute de la Monarchie (2). »

Le roi avait gardé une influence absolue sur les délibérations du Conseil ; et il avait soin d'en constater la possession en décidant souvent contre l'avis de la majorité de ses ministres. Il manifestait cependant quelques scrupules, et mettait une certaine habileté à imposer son opinion à laquelle il évitait de donner le caractère d'une volonté arrêtée (3).

En somme, Charles X fit à peu près tout ce dont devait s'abstenir un chef d'Etat parlementaire. Cependant son dernier acte politique avant l'abdication fut-il une amende honorable au gouvernement parlementaire : la nomination du ministère iMortemart. Mais il lui fallut une Révolution

(1) « Je vous renvoie les deux ordonnances (sur l'indemnité aux colons de Saint-Domingue); je n'ai voulu qu'un seul changement » ViLLÈLE, Mém., t. V, p. 105.

(2) Revue de Paris, {er avril 1894, p. 121.

(3) « L'avantage avec mes ministres actuels, écrivait-il à Villèle, c'est qu'ils cèdent facilement à ma volonté ; mais je ne puis, ni ne dois l'employer qu'avec beaucoup de mesure ». Villi^:lk, Mém., t. V, p. 329. »

pour comprendre que la France ne tolérait à sa tête les JBourbons qu'à la condition de contrôler par elle-même le gouvernement de ses destinées (1).

(1) On a trop parlé de l'influence de la « Cour » sur le roi et par là sur les affaires publiques. La Cour proprement dite, c'està-dire l'entourage officiel du roi, n'avait aucune inlluence sur lui : c'était un ensemble dhommes habitués à graviter autour du pouvoir quel qu'il soit, blanchis sous tous les harnais, écume des précédents régimes : « Louis XVIII prenait dans sa voiture pour enlever des voix à l'opposition, et promenait pendant des après midi entières des pairs à qu'il eut été plus simple de donner le choix entre le vote et leur disgrâce. Charles X, n'eût plus même cette ressource ; ils refusaient de l'accompagner dans ses chasses, sous le prétexte qu'ils avaient à voter contre ses ministres. Le roi le souffrait, en riait même... Si le roi était sans influence sur ces étranges courtisans, ils n'en exerçaient aucune sur lui. » (D'Haussez, Revue de Paris, 1" avril 1834, p. 83). Par contre, la famille royale eut une influence véritable sous les deux règnes (Richelieu, Rev. hist., t. XXXVII, p. 112), le comte d'Artois sous Louis XVIII, après la chute de Decazes malgré l'animosité qui existait entre les deux frères, et sous les deux règnes le duc d'Angoulême, sa femme, et surtout la duchesse de Berry « dontl'ardeur et l'impatience s'étendaient jusqu'aux choses du gouvernement. « (D'Haussez, ibid., p. 82).