LE MINISTERE

Le régime parlementaire se caractérise par la collaboration de la Couronne et des Chambres : l'organe de cette collaboration, c'est le Cabinet. C'est assez dire pour rappeler l'importance de ce rouage dans l'organisation parlementaire et rintérêt qu'il y a à en étudier la composition.

Dans tout régime politique;, il y a des ministres; ce n'est que dans le régime parlementaire qu'il y a un Cabinet ou à proprement parler un ministère. — Représentant cette opinion moyenne, résultat de la collaboration du chef de l'Etat et des Chambres, il constitue, pour détourner un peu les mots de leur sens strictement juridique, une sorte de « personne morale » ; il reçoit ses idées directrices des deux organes suprêmes de l'Etat, mais c'est lui qui gouverne et sous sa responsabilité. Nulle personne (autre que le chef de l'Etat) qui ne partage pas sa responsabilité ne devra donc peser sur ses décisions ou porter atteinte à la liberté de ses délibérations en y assistant. Mais par contre, il pourra attacher à sa fortune des personnages influents pour lesquels il n'y a plus de portefeuilles disponibles : ils partagent sa responsabilité. — Cette unité du ministère s'attestera encore par des délibérations communes. Elle s'incarnera en un homme qui représentera plus spécialement les idées dominantes du ministère, qui, même dans la pratique, lui donnera son nom : le président du Conseil des

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ministres. — Toutes ces idées enfin a])Oulissent à la règle que le ministère doit être homogène.

On a vu par tout ce qui précède que le régime parlementaire n'était pas dans la Charte ; il n'est arrivé à s'établir — imparfaitement d'ailleurs — que par une lente évolution. On prévoit donc que le Cabinet n'est pas arrivé tout de suite à la constitution parfaite d'un Cabinet parlementaire. Suivant que le régime parlementaire était en formation, en progrès ou en décadence, le Cabinet se rapprochait plus ou moins du type idéal dont nous avons essayé de retracer tout à l'heure les traits principaux. C'est cette évolution, ces progrès, ces reculs que nous devons main tenant étudier.

Si le régime parlementaire n'était pas dans la Charte, s'il n'était pas dans la volonté de ses auteurs, il « était dans l'air ».

Il n'est pas nécessaire d'avoir suivi de très près cette abondante publication de Souvenirs, de Correspondances, de Mémoires relatifs aux débuts du dernier siècle, qui offre à l'histoire une source abondante de renseignements, pour être frappé de ce fait : avant 1814, le premier rang, dans les préoccupations de ceux qu'intéressaient les affaires publiques, est tenu par le Maître : que fait l'empereur ? que dit-il ? que pense-t-il? — Sitôt au contraire après ISli on se préoccupe avant tout du ministère, de ses desseins, de ses chances de conserver la majorité. — Et j'insiste sur cette idée que cette différence dans les préoccupations de l'élite de la nation, qui est la conséquence et l'indice d'un changement radical de système de gouvernement, s'est produite sitôt après le retour des Bourbons, avant même que le roi ait montré par ses actes de quelle manière il entendait exercer les attributions qu'il tenait de la Charte (1).

(1) Glanons au hasard quelques exemples : « Il a enfin plus.

Cette importance attribuée au ministère dans l'opinion, celte habitude de le rendre responsable de tous les actes du gouvernement était de nature à favoriser l'évolution en régime parlementaire : il devait nécessairement avoir l'ambition d'élre l'auteur des aclesdont l'opinion le rendait responsable.

Comment ce ministère dont on comprit si vite l'importance primordiale était-il constitué ? A l'inverse de ce que décidait la Constitution de 1791 et conformément à la coutume des pays parlementaires^ c'était le roi qui par ordonnances réparlissait l'administration entre les divers départements exécutifs dont il déterminait à sa guise le noml)re et la compétence. Jamais les Chambres ne prétendirent limiter la liberté du roi à cet égard, même par l'examen qu'elles étaient appelées à faire des conséquences financières de la création de nouveaux départements ministériels.

11 ne serait pas sans intérêt mais il sortirait du cadre de notre étude d'étudier les diverses modifications du nombre et de la compétence des ministères (1), Nous devons examiner seulement celles qui intéressent l'évolution du régime parlementaire.

Ministère de la Maison du Roi. — Pendant la plus grande partie de la Restauration il y eut un ministère dont l'existence prouv'ait l'Etat encore rudimentaire du gouvernement de Cabinet. Les attributions de ce département étaient de

au ministère de nous réunir avant-hier... » Vii.lèle, 8 oct. 18<5. > Mémoires, t. I, p. 376.

« Jusqu'à présont il ne parait pas que le ministère ait l'intention de diriger ses choix pour les places sur l'opinion, mais uniquement sur la prétendue capacité... Les Chambres parviendront pourtant selon toutes les apparences à modifier un peu ces mauvaises dispositions. » Ibid. Cf. également lettre du 13 oct. 1815, t. I, p. 363. .

(1) Ou trouverait des particularités curieuses comme le dédoublement du ministère de la guerre : administration d'un côté, personnel de l'autre.

telle nature que leur exercice ne devait pas rendre son titulaire responsable au même titre que ses collègues. Par ce ministère, les affaires personnelles du roi étaient mises sur le même plan que les affaires de l'Etat : c'est le Ministère de la Maison (1).

Le ministre de la Maison avait la proposition aux charges de grands officiers de la Couronne ; chaque grand officier proposait aux charges sulbaternes de sa compétences ; et le ministre de la Maison délivrait les brevets de toutes les charges,, les grandes et les subalternes. La fonction essentielle du ministre de la Maison, c'était l'administration des revenus de la liste civile. Il dressait un budget spécial dont il ne devait compte qu'au roi seul. — Ce ministre fit partie du Cabinet avec le premier ministre Talleyrand, Montesquiou, Dambray : le titulaire en était M. de Blacas. Le duc de Ilichelieu lui succéda après les Cent Jours. Il est supprimé du 26 septembre 1815 au 1^' novembre 1820 ; il est rétabli de 1820 k 1827 (23 mai) (marquis de Lauriston, duc de Doudeauville).

Il est évident que les affaires personnelles du roi ne devaient pas faire l'objet d'un département ministériel. MM. de Biacas et de Richelieu ne firent partie des premiers Cabinets que parce que les r.^gles du régime parlementaire étaient encore ignorées (2).

Pendant qu'il régna effectivement, c'est-à-dire tant que dura le pouvoir de Decazes, Louis XVIII ne voulut pas de ministère de la Maison : il considérait cette institution

(1) Le ministère de la Maison n'avait pas toujours été réduit à l'administration des affaires du roi. Le 7 août 1750, l'Assemblée nationale créait un « ministère de la Maison et du département de Paris ».

(2) « Ce ministre, dit Vitrolles(t. II, p. 201), devait-il faire partie du Cabinet ou rester en dehors de toute responsabilité ministérielle? Nous n'avions pas alors une idée très nette de ce qu'étaient les conséquences de cette responsabilité ; je ne pensais pas qu'on voulût jamais l'appliquer au ministre chargé des affaires particulières du prince »...

comme incompatible avec un régime parlementaire. Le ministre de la Maison, expliqiie-t-il à son ministre favori, dans une lettre du 18 janvier 1818 (1), n'est comptable et responsable qu'au roi seul, u Chose bien essentielle à maintenir pour que ledit seigneur roi ait au moins quelque ombre de liberté, non seulement pour l'administration, mais encore pour le choix du ministre. Il en résulte que celui-ci ne doit pas faire paitie du conseil, composé d'hommes responsables, car il faudrait qu'il partageât leur sort, s'ils venaient à tomber. Mais M. de Blacas a siégé au Conseil. Cela est vrai ; mais comment était-il composé? d'abord de responsables et de sept personnes qui ne l'étaient pas. L'exemple ne prouve donc rien. » Pour le roi, il y avait, entre un vrai ministre et le ministre de la Maison, la distance de l'évêque au meunier.

Après la chute de Decazes, Louis XVIII consentit à la création d'un ministère de la Maison dans le second ministère Richelieu : c'est une des preuves de son elYacement dans la seconde partie de son règne. Ce ministre n'était pas considéré d'ailleurs comme devant partager la responsabilité de ses collègues : seul de tout le ministère Richelieu, le marquis de Lauriston conversa son portefeuille dans le second ministère Villèle. Mais il était de trop que ce ministre, irresponsable par la nature même de ses attributions, eût le droit d'assister aux délibérations du Conseil. Ce ministère fut supprimé dans le Cabinet libéral de Martignac et ne reparut qu'après la fin du régime parlementaire sous le nom de ministère de la Maison de l'Empereur.

Ministres (V Etat. — Nous passons maintenant à d'autres parasites du régime parlementaire : les ministres d'Etat. — Les ministres d'Etat (qu'il faut éviter de rapprocher des personnages qui portèrent le même titre sous le second

(1) Daui>et, p. 409.

Empire) étaient membres du Conseil privé. Le Conseil privé tenait théoriquement la première place après le roi. Le but de cette institution est marqué dans le préambule rédigé par Pasquier pour l'ordonnance (1818) qui la créait. L'administration supérieure de la France devait être composée du Conseil privé et du Conseil des ministres. « Dans le Conseil privé entreront les princes, les ministres d'Etat et les personnes que S. M. jugera à propos d'y appeler. Ce Conseil, qui ne se réunira que sur une convocation spéciale, offrira un moyen de faire discuter devant le Roi, d'une manière plus solennelle, un certain nombre d'affaires et donnera, en même temps, à S. M. l'occasion de récompenser d'importants services, aussi d'honorer les personnes pour lesquelles elle sera animée d'une bienveillance particulière. Le nombre des membres du ce Conseil n'est pas fixé. Après ce Conseil viendra celui des ministres responsables auquel ne pourront assister que les ministres secrétaires d'Etat ayant département. » — Le Conseil privé constituait donc un ministère au-dessus du ministère, le conseil personnel de gouvernement du roi, comme le Conseil d'Etat était son Conseil d'administration. Cette idée d'un haut Conseil de gouvernement, d'où le Cabinet responsable était exclu, allait directement contre le régime parlementaire. Aussi 1 institution du Conseil privé resta-t-elle purement et simplement lettre morte; sans doute il y eut des ministres d'Etat : ce titre fut recherché pour ses avantages tant honorifiques que pécuniaires. Mais les ministres d'Etat ne jouèrent aucun rôle effectif. Le Conseil privé était un simple moyen de satisfaire l'amour- propre des princes et de quelques personnages qu'il était prudent de ménager. — Le Conseil privé ne fut pas supprimé malgré son incomptibilité avec le régime parlementaire, mais à cause de celte incompatibilité, il fut, en fait, annulé. (1)

(1) Sous la première Restauration, les ministres d'Etat en- Barthélemy 8

114 CllAP. m. — LE MINISTÈRE

Ministres sans portefeuille (\). — Ce furent au contraire les nécessités du régime parlementaire qui amenèrent la création des ministres sans portefeuille. Les élections de novembre 1820 avaient produit un changement dans la majorité; la loi du double vote venait d'être appliquée pour la première fois; les libéraux étaient

traient au conseil des ministres, comme les princes (Vitrolles, t. III, p. 219) ; mais déjà, et malgré le peu de développement du régime parlementaire, leur défaut de responsabilité constituait un obstacle à leur activité : à la nouvelle du retour de l'Ile d'Elbe, Ferrand proposa en exécution de l'art. 14 de la Charte, de décréter le pouvoir dictatorial du roi. A cette proposition un ministre répondit que les ministres secrétaires d'Etat étaient responsables d'après la Charte et que n'ayant pas de département, Ferrand allait les exposer à une responsabilité qu'il ne partagerait pas avec eux.

Ferrand proposa alors de faire une convention établissant la responsabilité solidaire de tous les ministres d'Etat tant que dureraient les circonstances exceptionnelles dont on venait d'être instruit (Ferra.nd, t. I, p. 121).

Etrange conception d'une responsabilité solidaire établie par convention entre les intéressés.

Au début de la Restauration il y avait 24 ministres d'Etat recevant un traitement de 24.000 fr.; cette pension fut réduite d'un tiers, puis de moitié.

En 1830, il y avait cinquante ministres d'Etat (les ministres démissionnaires étaient en général élevés à cette dignité) pour lesquels était alloué au mijiistère de la justice un crédit de 200.000 fr. La plupart d'entre eux n'avaient donc pas de pension. Duvergier de Hauranne demanda la suppression du crédit pour le motif que tout traitement doit correspondre à une fonction et que les ministres d'Etat n'avaient qtnin titre. Mais la commission et le général Sébastian! demandèrent le maintien d'un crédit de 100.000 fr. : sous le régime représentatif, les fonctions ministérielles sont accessibles à tous ; il ne convient pas qu'un ministre soit exposé à retomber dans une trop grande médiocrité.

(I) Les ministres sans portefeuille du 26 novembre 1860 avaient pour fonction de défendre devant le corps législatif, de concert avec les Conseillers d'Etat, les projets du gouvernement.

battus ; le parti ultra-royaliste emportait un triomphe marqué. La logique du gouvernement parlementaire eût sans doute voulu la création d'un Cabinet pris dans le •parti triomphant. Cette solution se produira un an plus tard ; avant de s'y résoudre, on cherche des expédients, on marchande avec la majorité nouvelle ; on ne lui donne pas un ministère nouveau pris tout entier dans son sein, mais on attachera ses chefs incontestés, Villèle et Corbière, à la fortune du Cabinet existant (1).

On pensa tout d'abord à donner à Corbière la présidence du Conseil de l'Instruction publique ; cette position était très belle et .très avantageuse (c'est la plus haute qu'ait occupée Royer-Collard avant la présidence de la Chambre) mais elle ne donnait pas entrée au Conseil. Les ambitions royalistes ne pouvaient être satisfaites à ce prix. Chateaubriand propose alors l'augmentation du nombre des portefeuilles : l'administration de l'instruction publique et des cultes serait érigée en ministère pour Corbière, et à Villèle on donnerait soit le ministère du Matériel (détaché de la Guerre), soit le ministère du Trésor (détaché des Finances). Ces combinaisons n'ayant pas réussi, Yillèle demanda seulement, pour son ami et pour lui, le simple titre de membres du Conseil des ministres, ce qui fut accordé. Corbière et Yillèle, auxquels on adjoignit Laine, furent ministres secrétaires d'Etat, membres du Conseil des ministres, mais sans portefeuille (2).

(1) « Nous reconnûmes que des hommes aussi influents dans la Chambre, devaient tôt ou tard faire partie du conseil du roi et nous résolûmes de l€s y appeler avant l'ouverture de la session. » HiCHELiEU, Rer. hist., t. XXXVII, p. 101.

(2; Corbière gardait la présidence du conseil de l'instruction publique. Nous trouvons un exemple analogue dès le ministère Martignac. M. de Saint-Criq avait la dignité personnelle de ministre et ses attributions n'avaient pas la dignité de département ministériel ; il était ministre secrétaire d'Etat, président

C'était en somme une tentative assez curieuse : cesministres étaient des gouvernants, ils n'étaient pas des agents; ils participaient au gouvernement, non à l'administration. Us ne furentà vrai dire jamais considérés comme de vrais ministres ; on les regardait comme les procureurs de la majorité royaliste près le gouvernement. C'est ainsi qu'à la fin de 1820, Villèle et Corbière s'étant présentés devant la commission de l'adressse, celle-ci n'hésita pas à les recevoir : Or, c'était là une condescendance toute particulière, jamais aucun ministre n'avait obtenu ni prétendu obtenir pareille faveur. C'est qu'en réalité on ne les considérait pas comme ministres du roi (1).

Comme ministres, ils ne devaient plus garder aucune fonction de la Chambre; en conséquence, ils envoyèrentleur démission de vice-présidents de la Chambre qui fut acceptée. — Mais après avoir également envoyé leur démission de membres de diverses commissions, ils furent réélus tous deux à la commission du budget et des comptes et conservèrent leurs fonctions (2). Benjamin Constant déposa une proposition en forme tendant à les exclure de cette commission. Mais cette proposition fut repoussée [S).

Ainsi ces étranges ministres faisaient partie des commissions chargées d'examiner les comptes du ministère. — Sans renoncer ainsi aux prérogatives de leur qualité de

du Conseil supérieur des colonies. Cette situation ne dura, il est vrai, que 10 jours. Villèle, Laine, et, en 1823. Digeou furent en. somme les seuls ministres participant au gouvernement sans administrer. Dès la l""*^ restauration il y avait par contre des « secrétaires d'Etat » qui n'étaient au conseil que lorsqu'ils avaient des rapports à faire: Louis (finances), Malouet (marine), Dupont (guerre).

(1) La commission avait à examiner deux projets : celui de Vaublanc, hostile au ministère ; celui de Ravez, qui lui était favorable ; grcàce aux ministères sans portefeuille, celui de Uavez l'emporta.

(2) 20 décembre 1820. Arch. pari., t. XXIII, p. 739. |

(3) 22 décembre 1820. Arch. parL, t. XXIII, p. 733.

députés, ils prétendaient exercer toutes celles de leur qualité de ministres et notamment le droit de prendre la parole toutes les fois qu'ils la demanderaient. Le 7 février 1821, Casimir Périer leur contesta ce droit sous le prétexte qu'ils n'avaient pas de portefeuille, et comme ils s'opposaient à l'extension d'une discussion sur une pétition : « J'avoue^ dit-il, que je ne sais comment appeler ces sortes de ministres ; ils ne voudront pas sans doute qu'on les appelle les ministres de la clôture (i). »

L'institution des ministres sans portefeuille ne peut s'expliquer en somme que par les hésitations d'yn parlementarisme commençant. On essaya de transiger avec la majorité au lieu de s'incliner devant elle en lui remettant le pouvoir ; mais la logique du gouvernement de Cabinet est la plus forte : la majorité ne peut se contenter de cette dernière satisfaction. Les ministres sans portefeuille ont au sein du Conseil une situation fausse qui les oblige à se retirer. Dès lors, le ministère Richelieu tombe et les chefs de la majorité, conformément aux règles parlementaires, prennent la direction du nouveau gouvernement (2).

Sous-secrétaires d'Etat. — Quoique Napoléon eût introduit deux sous-secrétaires d'Etat dans son ministère du 20 mars 1815, on peut dire que c'est avec la Restauration que cette institution est entrée dans la pratique parlementaire de France.

(1) Le lendemain sur le procès-verbal. Benjamin Constant se plaignit que le procès-verbal n'ait pas exactement reproduit les raisonnement par lesquels M. Casimir Périer avait fait ressortir Tinconstitutionnalité de la prérogative que prétendaient s'attribuer les ministres sans portefeuille. Le lo juin 1820, M. de Girardin avait essayé de démontrer que l'institution elle-même était inconstitutionnelle; en réalité, elle était seulement contraire à l'ordonnance de 1815, qui réservait l'entrée du Conseil aux ministres ayant département.

(2) Richelieu lui-même avait la présidence du Conseil sans portefeuille. V. infra, p. 128.

118 CIIAP. m. — LE MINISTÈRE

L'ordonnanoe du 11 mai 1810 (1) déclarait que si les ministres le jugeaient nécessaire au bien du service, le roi leur adjoindrait des sous-secrétaires d'Etat qu'il nommerait. iMais si le roi les nommait, c'était le ministre qui déterminait les attributions dont il entendait se décharger sur eux.

11 est courant de dire que, sous la Restauration, le rôle des sous-secrétaires d'Etat fut surtout administratif; qu'il ne devint politique que sous la Monarchie de juillet (4). 11 ne faut pas exagérer cette idée au point d'assimiler lesou s-secrétaire d'Etat de la Restauration aux secrétaires généraux des ministères. Les secrétaires généraux n'ont jamais été que des administrateurs; les sous-secrétaires d'Etat ont toujours été des gouvernants. Cette différence fondamentale existait sous la Restauration : elle se traduisait matériellement par ce fait que les sous-secrétaires d'Etat étaient admis au Conseil des ministres et participaient à ses délibérations. Corbière et Villèle trouvaient d'ailleurs incorrecte leur présence au Conseil parce qu'ils n'avaient pas de responsabilité (3). Ils furent toujours considérés comme étant, jusqu'à un certain point, les collègues des ministres. « C'était donc, dit Pasquier, trois sous-secrétaires d'Etat venant compléter notre organisation ministérielle (4). » Il en résultait que les sous-secrétaires d'Etat affectaient une certaine indépendance d'allures que ne se seraient pas permise des agents administratifs, c'est-à-dire des subordonnés des ministres, quelque élevée que fût leur situation. Lorsque Pasquier fut nommé ministre de la Justice, le duc de Richelieu lui imposa Ravez comme sous-secrétaire d'Etat. Pasquier aurait mieux aimé être seul à diriger son département : il aurait

(1) Cr. Pasquier, t. IV, p. 109.

(2) Pierre, Traité de droit politique, n° 10r>, p. 123. — EsMEiii Droit const., p. 606.

(3) Pasquieb, t. V, p. 269. /

(4) ï. IV, p. 165. '

préféré un agent subordonné, à ce collaborateur : « Je n'avais pas besoin d'un sous-secrétaire d'Etat; il m'aurait infiniment mieux convenu d'un secrétaire général (1). »

Pour démontrer le caractère administratif des sous-secrétaires d'Etat de la Restauration, on fait remarquer qu'ils n'étaient pas pris dans le parlement (2). Cet argument appelle une triple observation : la première c'est qu'il y eut de très bonne heure des sous-secrétaires pris dans le parlement et à raison même de leur situation parlementaire : tel, Ravez, député, nommé sous-secrétaire d'Etat le 13 avril 1817. — La seconde c'est qu'à cette époque les ministres n'étaient pas toujours eux-mêmes pris dans le sein des Chambres : faut-il rappeler que Decazes ne fut élevé à la pairie qu'après avoir exercé les fonctions ministérielles ?

On ne peut donc chercher dans l'origine des sous-secrétaires d'Etat une preuve de leur caractère administratif par opposition au caractère politique des ministres. — Et enfin, troisième observation, il y eut de simples secrétaires généraux pris dans les Chambres et qui cependant n'avaient pas le caractère politique des sous-secrétaires d'Etat pris hors du parlement (Exemple : M. Paulinier de Fontenilles, secrétaire général au ministère de l'Intérieur, 1816- 1817).

Toutefois, si les sous-secrétaires d'Etat apparaissent ainsi dès les débuts comme des espèces de ministres au petit pied, ils n'ont pas cependant les prérogatives ministérielles : ainsi ils ne peuvent être chargés de présenter les projets de lois. Siméon, sous-secrétaire d'Etat au ministère de la Justice, avait rédigé l'Exposé des motifs et le texte du projet de loi sur la censure qui suivit l'assassinat du duc de Berry; « mais n'étant pas ministre, il ne pouvait être chargé de la présentation de la loi (3) ».

(1)T. IV, p. 457.

(2) Pierre, p. H3.

(3) Pasquier, t. IV, p. 347. — Cf. art. 1 et 2 de la loi du

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Remarquons encore que le sous-secrétariat d'Etat fut, dès le début, ce qu'il devait être dans la suite : une sorte de staye avant les Ibnctions ministérielles. Siméon passe directement du sous-secrétariat de la Justice au ministère de l'Intérieur; Portalis, sous-secrétaire à la Justice en 1820, est ministre de la Justice en iSiS dans le Cabinet Martignac, et en 1820 il passe aux Affaires étrangères ; le comte de Chabrol, sous-secrétaire à l'Intérieur en 1827, fut ministre des Finances le 8 août 1829, etc.

Le caractère politique du sous-secrétariat d'Etat sous la Restauration ressort encore de ce fait que certains soussecrétaires d'Etat furent choisis à raison de l'influence qu'ils exerçaient au sein des Chambres : c'est dans ce but qu'en 1817 le duc de Richelieu crut devoir s'assurer la collaboration de M. Ravez qui devait être président de la Chambre. C'est là une considération essentiellement particulière au gouvernement de Cabinet. Les sous-secrétaires d'Etat eurent donc, dès la Restauration, avec le caractère politique, la dignité et l'influence qui leur appartienent normalement dans tout régime parlementaire.

Réunions des ministres. — L'unité du ministère dans le gouvernement parlementaire doit se traduire nécessairement par des réunions où les ministres délibèrent en commun sur les affaires d'intérêt général et prennent des décisions à la majorité des voix. On sait qu'en Angleterre ces délibérations ont toujours lieu en dehors de la présence du chef de l'Etat; cette pratique n'a pas de fondement logique : Un accident, l'ignorance de la langue anglaise, par Georges III, explique son introduction en

l3 août 1814 : « Les messages du roi contenant des propositions de loi sont portés aux Chambres par ses ministres. »

Aujourd'hui la jurisprudence a étendu aux sous-secrétaires d'Etat des divers départements ministériels le droit de présenter des projets de loi au nom des ministres dont ils sont les collaborateurs. Pierre, n° G84, 727.

CHAP. III. — LE MINISTÈRE l'il

Angleterre ; il n'y avait pas de raison pour l'introduire en France. Les souvenirs de l'ancien régime étaient encore présents ; on était incertain sur le mode de gouvernement à adopter : il eût été anormal que le roi n'assistât pas aux délibérations de ses ministres.

Dans les débuts, conformément à l'ancienne étiquette, le roi « écoutait son Conseil, il ne le présidait pas (1) ». Cette règle a été maintenue, non point pour observer l'ancienne étiquette royale, mais pour respecter les prérogatives du président du Conseil : dans les délibérations auxquelles assiste le président de la République, c'est le Président du Conseil qui donne la parole, qui pose les questions et qui fait aller aux voix (2).

On s'est demandé si le chef d'Etat parlementaire peut voter dans le Conseil qu'il préside. Certains auteurs considèrent comme plus conforme à l'esprit du régime parlementaire qu'il s'abstienne (3).

Cette théorie se rattache à une conception d'ensemble d'après laquelle le chef d'Etat parlementaire doit se tenir dans un rôle effacé ; nous nous sommes rattaché, on l'a vu, à un système qui le fait plus actif.

Les deux rois de la Restauration dans tous les cas ne s'abstenaient pas de voter au Conseil des ministres. Louis XVIII considérait surtout qu'il devait donner sa voix toutes les fois qu'elle était nécessaire pour former la majorité; nous avons cité sa lettre à Decazes : « Trois d'un côté, trois de l'autre, il faudra en référer à moi... » Nous avons même rappelé des cas où, l'unanimité ne s'étant pas faite dans le Conseil, le roi portait sa volonté qui devenait décisive du côté qui lui semblait préférable, sans considération de majorité ou de minorité.

Le Cabinet étant responsable devait avoir une certaine

(1) VlTROLLES, t. II, p. 61.

(2) Pierre, n° 102.

<3) Esme;in, Droit const., y éd., p. 615, note 1.

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liberté dans ses délibérations ; et cette liberté pouvait être gênée par la présence du monarque : aussi s'établit l'usage pour le Calùnet de délibérer hors la présence du roi. Ainsi le ministère de Juillet 1815 se réunit tous les jours, de midi à une heure, chez Talleyrand(1).

Le premier ministère Richelieu se rassemble en conseil extraordinaire chez son chef pour discuter les questions les plus graves telles que la loi électorale (2).

Sous le second ministère Richelieu, cette pratique se régularise : il y a chaque semaine, pour parler le langage de la politique moderne, deux conseils de Cabinet chez le duc de Richelieu, et un Conseil des ministres chez le roi (3).

Quelquefois même le Conseil de Cabinet se réunissait extraordinairement en cas d'urgence : le 16 mars 1821 il s'assemble pour discuter sur les mesures de précaution contre la propagande révolutionnaire (4).

Avec le ministère Polignac, les réunions de Cabinet sont plus importantes que les réunions chez le roi : « Le Conseil s'assemblait quatre fois par semaine. Le mardi et le sa» medi, la réunion, qui commençait à quatre heures très précises et se prolongeait jusqu'à onze heures, quelquefois minuit, avait lieu chez chaque ministre alternativement. Le travail était interrompu par un dîner qui durait une heure. Les affaires importantes de chaque département, celles qui se rattachaient à la politique intérieure et extérieure, étaient mises en délibération. La discussion avait un caractère d'extrême politesse et même de bienveil» lance...

« Le mercredi et le dimanche, le Conseil se réunissai

(1) Pasquier, t. m, p. 3~.').

(2) ViLLÈLE, t. I, p. 483.

(3) Eu outre, les ministres se réunissent en un diner hebdo madaire. Pasquier, V, 71.

(4) VlLLÈLE, t. II, p. 098.

chez le roi qui le présidait... Le Conseil durait rarement moins de trois heures (1). »

Sous la monarchie de Juillet, le principe que le Cabinet pouvait délibérera part s'affirmera d'une façon officielle. Casimir Perier fera annoncer par le Moniteur les réunions des ministres chez lui. Mais comme pour bien d'autres règles du régime parlementaire, l'affirmation du principe sous la monarchie de Juillet a été précédée sous la Restauration d'une pratique constante.

Dans la logique du gouvernement parlementaire, ne doivent assister aux délibérations du Conseil que les ministres responsables et le roi. Mais dans les débuts de la Restauration, les gouvernants ne songeaient guère au gouvernement parlementaire. TJn fait dominait : c'était le retour des Bourbons. Aussi les princes du sang furent-ils admis au Conseil des ministres comme à l'ancien Conseil d'en haut. Après les Cents Jours, la proclamation de Cambrai inspirée par Talleyrand, qui était alors partisan d'une monarchie à l'anglaise, promettait : « l'unité du ministère » : c'était affirmer le principe de l'exclusion des princes du Conseil. Ce principe fut appliqué tant que vécut Louis XVIII. En juillet 1821, Pasquier songea, pour se concilier Monsieur, à lui faire rendre l'entrée au Conseil. Le duc de Richelieu dissuada Pasquier d'en parler au roi ; quelques jours auparavant, entre le 20 et le 25 juillet, il lavait lui-même prié d'inviter Monsieur à user de son influence sur Villèle et Corbière : « Je ne croyais pas, lui répondit Loiiis XVIII, vous avoir jamais rien dit qui pût vous faire croire que je suis las de régner. »

Mais avec Charles X, le Dauphin, duc d'Angoulême, assista de nouveau aux Conseils présidés par son père ; c'est un des nombreux signes du recul que subit alors le gouvernement parlementaire. Sous le ministère Martignac, le

(1) D'Halssez, Mém.y t. II, p. 130 et s.

124 CHAI', m. — LE MINISTÈRE

Dauphin exen;a même pendant (juelques jours de vérilables attributions ministérielles : au 4 janvier 18*^8» le vicomte de Caux recevait : « le ministère de l'administration de la guerre ». Le personnel et les nominations étaient confiés au Dauphin. Mais cette attribution de fonctions ministérielles à un personnage irresponsable fut vivement critiquée par la presse, et quelques jours après, le 17 janvier, le titre et les droits du ministre de la Guerre furent reconnus au vicomte de Caux. Le Dauphin put continuer à exercer son iniluence sur les nominations par l'intermédiaire de l'un de ses aides de camp placé à la tête du personnel.

Au Conseil, « il prenait peu de part aux discussions, et ne les interrompait guère que pour y placer des réflexions courtes justifiant trop souvent la phrase dont il les faisait précéder : « Je vais peut-être dire une bêtise, mais vous n'y ferez pas attention (1). »

La Sécrétairerie d'Etat. — Aux débuts de la Restauration, nous trouvons encore dans le Conseil des ministres un personnage dont l'assistance à ce Conseil aussi bien que l'existence dans le gouvernement était incompatible avec le régime parlementaire: le secrétaire d'Etat, secrétaire du Conseil des ministres. C'était Vitrolles, qui avait ce titre: le caractère intrigant et prétentieux, les attaches avec le comte d'Artois du titulaire de la fonction la firent supprimer, aussi bien peut-être que les nécessités du gouvernement de (Cabinet.

Le secrétaire d'Etat était théoriquement l'instrument du gouvernement personnel du roi : c'est assez dire combien il était déplacé dans un système parlementaire.

Comment justifiait-on cette institution aux débuts de la Restauration? Dans l'ancienne monarchie avec la décentralisation, toutes les alYaires qui n'intéressaient pas di-

(I) D'Haussez, t. H, p. 130.

rectement l'Etat étaient terminées au fond des provinces par l'autorité locale ; celles qui ressortissaient à l'autorité royale étaient donc en petit nombre. La nécessité d'un secrétaire d'Etat ne se faisait pas sentir. Mais, en 18i4, une centralisation exagérée, due principalement au despotisme napoléonien, réservait au souverain la décision de tous les actes d'une administration très compliquée. Le roi ne pouvait donc pas donner aux affaires de l'Etat l'unité nécessaire pour ne pas tomber dans les contradictions qui infirment tout système de gouvernement, s'il n'avait auprès de sa personne un dépositaire des actes publics qui soit en mesure de mettre continuellement sous ses yeux les décisions prises et les principes adoptés. Cet homme d'ordre est le ministre secrétaire d'Etat. Voilà un premier point de vue par lequel Yitrolles essayait, dans son rapport au roi (1), de défendre la Secrétairerie. A ce point de vue : cette institution se comprenait sous un régime de pouvoir personnel. Napoléon au Conseil d'Etat la comparait aux cercles qui tiennent ensemble les douves d'un tonneau ; mais sous un gouvernement parlementaire, les détails de l'administration ne sont que nominalement de la compétence du roi : c'est le ministère qui en décide, et l'unité de l'administration est assurée par l'unité même du ministère. En ce qui concerne le gouvernement, l'institution allait plus directement encore contre l'esprit du régime parlementaire. Le secrétaire d'Etat prétendait se placer entre le roi et son Conseil comme organe de leurs relations. Il recevait des ministres les projets qui devaient être soumis au Conseil et éclairait le roi sur les questions à étudier. Ce rôle resta d'ailleurs toujours purement théorique : les ministres s'étaient refusés à ce contrôle d'ordre du secrétaire d'Etat. Le chef d'Etat parlementaire doit travailler avec ses ministres ou avec le président de son . Conseil.

(1) Mém., t. II, p. 214.

12(5 CIIAP. m. — LE MINISTÈRE

Le secrétaire d'Etat assistait aux délibérations du Conseil, y prenait des notes, gardait les minutes des décisions du Conseil (1). Les ministres n'avaient jamais accepté sans protestation la présence à leurs délibérations du secrétaire d'Etat: au mois de mai 1814, l'abbé de Montesquiou attaque directement l'institution devant le Conseil du roi : il ne pouvait parler, disait-il, devant un étranger qui prenait des notes (2).

La Secrétairerie d'Etat fut supprimée par Richelieu, à son premier ministère, par jalousie personnelle pour Vitrolles, affirme ce dernier, mais en réalité pour le motif qui nous intéresse particulièrement, d'éloigner des délibérations des ministres un personnage qui ne participait pas à leur responsabilité.

Présidence du Conseil. — C'était un progrès nécessaire vers la Constitution du ministère un, homogène dans ses éléments qui est l'organe essentiel du gouvernement de cabinet. Cette unité dans le système parlementaire doit s'incarner dans un personnage qui représente les idées dominantes du ministère et qui, par l'impulsion générale qu'il lui donne, assure l'harmonie de tous ses actes : le président du Conseil des ministres.

Comme toutes les institutions que nous avons déjà examinées, celle-ci suit les vicissitudes du gouvernement parlementaire. Louis XVlll en 181-4 ne sait pas encore comment il gouvernera ; un seul point est certain : c'est que la Charte institue une monarchie limitée. Aussi les ministres

(1) Vitrolles, t. II, p. 216, ajoute une considération d'ordre spécial ; les ordonnances étaient signées par le roi sur une seule minute emportée par le ministre, les bureaux pouvaient commettre les plus coupables altérations, par exemple ajouter des noms à des listes de d'''Corations.

(2) Vn-HOLLKS, t. H, p. 212.

ne forment-ils pas de Conseil. Il n'y a pas de président. Dans leurs délibérations communes, Dambray jouit à l'égard de ses collègues de certaines prérogatives honorifiques à raison de sa qualité de chancelier.

On a vu le progrès des idées parlementaires pendant les Cent Jours : la proclamation de Cambrai annonce que conformément au vœu de Chateaubriand il y aura un ministère et non pas seulement des ministres : en conséquence l'ordonnance du 9 juin 1815 nomme xm 'président du Conseil des ministres, Talleyrand. Il y aura dès lors, en fait ou en droit, un chef du Cabinet jusqu'à la période de réaction contre le régime parlementaire marquée par l'avènement du ministère Polignac.

Le duc de Richelieu incarne véritablement les idées de sagesse et de modération qui étaient celles du premier ministère auquel il a donné son nom (1). Par contre, dans le ministère qui lui succède, il y a une sorte de dédoublement de la fonction : le général marquis Dessoles en a le titre, Decazes en a déjà la réalité. Il est certain qu'à côté d'hommes comme M. de Serre ou Decazes, l'un si grand par le talent, l'autre si puissant par le favoritisme. Dessoles ne pouvait être qu'un président nominal.

Lorsque le général Dessoles se retire, Decazes a la modestie d'hésiter avant de prendre le titre dont il exerçait déjà les fonctions. Il sent que ni son âge, ni sa position sociale, ni la gravité de son caractère, ni l'éclat des services rendus ne lui donnent l'autorité nécessaire pour un poste aussi élevé, il voit peut-être que le titre de favori ne suffit pas à un chef du gouvernement. Il offre la présidence à M. de Serre qui se refuse à jouer les Dessoles. D'autre part, le roi ne veut pas de ministère à double tête, deux âmes dans un seul corps. Decazes prit alors la présidence du Conseil et

(I) L'existence du président du Conseil reçoit une nouvelle consécration juridique de la loi sur la liberté individuelle qui exige la signature du ministre de la police et celle dixx. président du Conseil pour la détention sans jugement.

128 CIIAI'. m. — LE MINISTÈRE

fit preuve dans l'exercice de ses fonctions de beaucoup de qualités et d'un mérite incontestable.

La présidence du Conseil est consacrée d'une manière spéciale dans le second ministère Richelieu. On reconnaît alors son importance particulière, son rôle propre : le duc de Richelieu n'a en effet d'autre attribution que la présidence du Conseil. 11 n'a pas de portefeuille: « Ainsi, dit Pasquier (1), il était assuré qu'aucune affaire ne serait soustraite à sa surveillance et à son action légitime (2). » Yoilà une institution qui appartient bien en propre et d'une manière exclusive au régime parlementaire: un personnage n'ayant d'autre rôle que de donner l'impulsion générale et d'assurer l'unité, dans un certain esprit, du gouvernement (o).

Richelieu ne comprenait pas d'ailleurs son rôle de président du Conseil comme il est conçu dans le parlementarisme actuel : ainsi il ne se croyait pas appelé à parler au nom du ministère ; il se déchargeait sur ses collaborateurs, d'une manière à peu près absolue, des'relations avec les Chambres. Ainsi, le 3 mai 1820 (4) fut discuté à la Chambre

(1) T. IV, p. 364.

(2) Il veille surtout aux affaires du ministère de l'Intérieur : « il avait des relations de tous les jours, de tous les moments, avec Mounier, sous-secrétaire à ce département ». Pasquier, t. V, p. 126.

(3) Cette situation rappellera à tout le monde celle de lord Salisbury ; on peut également en rapprociier celle des chefs de Cabinet qui ne prennent qu'un ministère peu absorbant pour être plus libres dans la direction générale des affaires ; on peut citer l'exemple d'un homme éminent, chef de parti, qui a donné son nom à un système de gouvernement libéral et modéré et qui» prit dans le Cabinet dont il était le chef incontesté avec la présidence du Conseil, le ministère de l'Agriculture

La supériorité de llichelieu sur les autres membres du Cabinet était encore marquée par ce fait i[u'il recevait son traitement supérieur au lieu de 30.000 fr. (loO.OOO fr. au lieu dft 120.000fr.)

(4) Arch. pari, t XXVII, p. 464

des députés un projet d'adresse déposé par Manuel ; c'était, nous le montrerons plus tard, un projet de blâme de la politique générale; Richelieu n'intervint pas: Siméon, ministre de l'Intérieur, et Pasquier, ministre des Affaires étrangères, répondirent seuls aux adversaires du gouvernement.

Lorsque Richelieu dut céder devant les intrigues de la coterie ultra (i), il ne fut pas remplacé à la présidence du Conseil-: Villèle, qui avait essayé de tout ménager dans cette affaire, qui s'était refusé à « arracher des ministres au trône au moyen de la partie démocratique des institutions », espérait se réconcilier avec le duc de Richelieu ; il le savait fatigué, vieilli et quelque peu découragé : Villèle espérait, comme Decazes, jouir de la pleine réalité du pouvoir avec Richelieu comme chef nominal ; il éviterait ainsi qu'on lui reprochât son absence de titres pour la première place ; la mort de Richelieu déjoua ses calculs.

Par l'éclat de son nom, par sa position sociale, sa qualité de pair, le vicomte de Montmorency, ministre des Affaires étrangères, était désigné pour tenir les fonctions qu'on réservait à Richelieu. Mais d'autre part la logique du gouvernement parlementaire voulait que le chef effectif du gouvernement en fût, en même temps, le chef nominal ; le président du Conseil devait être le leader de la majorité de la Chambre des députés, Villèle. On hésita cependant à arriver directement à cette solution, de peur de froisser Montmorency ; on profita de son absence : pendant qu'il était au congrès de Vérone, le roi, par une ordonnance du 6 septembre 1822 confia à Villèle l'intérim du ministère des Affaires étrangères et la présidence du Conseil des ministres (2).

(!) 14 décembre i821.

(2) Le roi cherchait ainsi à donner satisfaction à un désir personnel qu'il éprouvait depuis Ionf,'temps. Il se faisait un besoin d'avoir dans son Conseil des ministres un directeur des affaires en titre et responsable, avec lequel il pût s'entretenir tous les

Barthélémy 9

130 ClIAP. 111. — LE MlNISTKIiE

Montmorency, dans une lettre où il félicitait amicalement Viliéle de sa nouvelle dignité, déclarait en même temps qu'il ne trouvait pas « convenable» pour la pairie qu'un simple député présidât un Conseil où les pairs se trouvaient en majorité: cela, disait-il, ne s'est jamais vu, ni en Angleterre, ni en France (l). Pitt n'a pas présidé le Conseil. — La réserve de Montmorency était justifiée ; la nomination d'un député à la tête d'un Cabinet où dominaient les pairs était une atteinte à cet ensemble de dignités, de prérogatives honorifiques qu'il convient de reconnaître à la Chambre haute en compensation de la supériorité que tient la seconde Chambre de son origine populaire. — En Angleterre, où la Chambre des lords a perdu son rôle politique, les lords individuellement ont conservé un prestige devant lequel les commonersse sont toujours inclinés ; la pratique parlementaire de la troisième République n'offre pas d'exemple d'un Cabinet présidé par un député où les sénateurs soient en majorité ou même en nombre considérable. Mais sous la Restauration, la seule qualité de pair ne donnait pas un grand prestige à celui qui en était revêtu ; la pairie avait été recrutée soit parmi les représentants des anciennes familles qui n'avaient pu rendre aucun service au pays ni faire preuve d'aptitudes politiques; soit parmi ceux qui avaient rendu des services ou montré leur capacité sous les régimes précédents, et qui par là même subissaient une certaine déconsidération.

Villèle fut, dans toute l'acception du terme, un chef de

jours à heure fixe, en sorte que le Moniteur insérât à l'article de la Cour : « Le roi a travaillé une heure (ou une heure et demie) avec le président du Conseil ». 11 voulait également éviter les tète-à-tête importuns avec les autres ministres. L'inconvénient c'était de personnifier le ministère dans un nom propre, de faciliter ainsi les attaques. Villèle présenta l'objection au roi, mais celui-ci répondit que « le l'ail existait avant l'ordonnance. » Villèle, t. III, 30.

(1) Villèle, t. lll, p. 40.

gouvernement ; il dirigea et domina effectivement son ministère ; il ne laissait jamais à ses collègues le soin de défendre, devant les Chambres, la politique générale du gouvernement. Ses amis avec ses adversaires lui reprochaient d'ailleurs d'exagérer son rôle au point de ne faire des autres ministres que ses propres agents : cette tendance était favorisée par la double confiance dont il jouissait auprès de la majorité et auprès du roi (1).

Lorsque Villèle dut déposer le titre qu'il avait conservé pendant sept ans, il usa de toute son influence pour qu'il ne fût attribué à aucun des membres du nouveau Cabinet. Voulait-il éviter qu'un autre recueillît l'éclat qu'il avait su donner à ce titre ? ou plutôt voulait-il se ménager une possibilité de retour aux affaires? c'est ce qu'il est difficile de déterminer. Martignac, quoiqu'il dirigeât en fait le ministère auquel il a donné son nom, n'eut pas le titre de président du Conseil.

Le ministère du 8 août 1829 est constitué sans président du GonseiL Poliunac contresigne les ordonnances par lesquelles étaient nommés les nouveaux ministres, mais il

(1) Celui qu'on appelait alors Berryer fils, et qui devait être le grand Berryer, exposait à Villèle dans quelques lettres et dans un mémoire les exigences et les aspirations de la contre-opposition de droite. Il constate les reproches d'envahissement adressés à Villèle : « Le reproche est surtout que le président du Conseil ne veut supporter aucune contradiction ; ce reproche est fortifié par la composition du ministère, où l'on ne trouve aucune capacité de discussion, même auprès de vous aucune indépendance de position et de caractère. » Lettre, l^"" août 1824, Villèle, t. V, p. 98. Mais dans le mémoire où il embrasse l'ensemble de la situation politique, il insiste à plusieurs reprises sur la conduite à suivre par Villèle pour devenir véritablement « un premier ministre ». (Villèle, t. V, p. 104). Il revient sur la même idée dans une lettre du 18 octobre 1824: « Je me rappelle vous avoir entendu dire il y a six ans que M. le duc de Richelieu ne comprenait pas ce que c'est qu'un président du Conseil, n'oubliez pas vous-même l'idée si juste que vous aviez de cette position. ') IbiiJ., 206.

ioi CIIAP. m. — LE MINISTÈRE

semble ne pas les avoir choisis. L'almanach royal a exercé la principale influence dans cette atîaire (I). Polignac n'a donc pas joué dans la formation du ministère le rôle d'un véritable chef de gouvernement. Après la formation du ministère, ce ne fut pas lui qui présida effeclivemenl les délibérations du Conseil : conformément au précédent de 18'14, ce Alt M. de Courvoisier qui, en qualité de garde des sceaux, lut investi d'une sorte de présidence (2). Les Conseils de Cabinet se tenaient alternativement chez chacun des ministres. Ceux-ci voient bientôt les inconvénients de ce défaut de direction. Le besoin d'un président de Conseil ne tarde pas à se faire sentir : « Le président du Conseil se trouverait plus particulièrement chargé d'embrasser le cercle des affaires générales, de les diriger dans les temps ordinaires et surtout de préparer les moyens d'une action plus forte si elle devenait nécessaire, ils disaient qu'il n'y aurait entre eux, ni ensemble, ni force de cohésion tant que chacun d'eux resterait dans l'égalité et l'indépendance ministérielle; que la prépondérance de M. de liichelieu avait été très utile à son ministère et que M. de Yillèle n'avait duré cinq ans que parce qu'il avait obtenu cette supériorité sur ses collègues. Ils se réunissaient presque tous à demander que M. de Polignac prît cette position, soit parce que les affaires de son ministère plus générales et moins nombreuses semblaient lui en donner mieux l'occasion et le temps ; soit parce que la confiance particulière du roi devait faciliter le secret des déterminations à prendre, Tautorité de les proposer et rendre plus intimes les communications du ministère avec le roi (3). »

Le 8 novembre, à un conseil qui se tenait chez Polignac. et que présidait Courvoisier, Haussez émit le vœu que le le roi fût supplié d'instituer un président du Conseil (i).

(1) D'Haussez, t. II, p. 102. — liARANTE, Souveuiis, t. m, p. 4y."i.

(2) D'Haussez, t. II, p. 102, 147.

('.]) VlTROLLES, t. III, p. 343.

(4) D'IIaussen, t. Il, p. 147.

Tous les ministres appuyèrent ce vœu : la proposition ne devait pas être discutée, elle se résolvait d'elle-même: « l'institution du président du Conseil étant une conséquence forcée du système de gouvernement » . Seul La Bourdonnaye prolesta contre cette institution : la responsabilité individuelle des ministres ne permettait pas, d'après lui, qu'ils acceptassent un maître. Le roi accueillit le vœu de ses ministres et le 17 mai, Polignac reçut la présidence du Conseil. La Bourdonnaye donna sa démission : il reçut la dignité de ministre d'Etat et, sur sa demande, une pension de douze mille francs pour deux mois de présence au ministère (1). Polignac n'était pas préparé à ce rôle de chef de gouvernement parlementaire. Il ne sait pas diriger son ministère, lui donner une impulsion, une politique. Guernon de Ranville le lui disait avec une franchise un peu brusque: (c Nous n'avons ni plan, ni direction, il est impossible d'aller ainsi; c'est une position ridicule et par suite coupable (2). »

Jamais il ne parle devant les Chambres au nom du Cabinet; dans la discussion de l'adresse qui est l'expression des méfiances que son nom a soulevées, il ne paraît même pas.

La monarchie légitime s'en va à la dérive à la catastrophe de juillet.

U homogénéité du ministère. — Jusqu'ici nous avons montré que le Cabinet doit présenter, dans sa composition, une unité pour ainsi dire matérielle : il doit contenir des éléments de même nature, des ministres soumis à une égale responsabilité, unis entre eux par le lien de la direction commune du président du Conseil. Cette unité doit se com-

(i) Il était enchanté d'ailleurs de ce prétexte d'aller se remettre dans l'opposition où les médiocrités prétentieuses peuvent se faire plus facilement qu'au pouvoir un rôle brillant {Villèle, t. V, 388).

(2) Ibid, p. 433.

134 ClIAP. m. — LE MINISTÈRE

pléter nécessairement par la conformité dans les opinions, dans les tendances, dans les vues des ministres ; c'est l'unité spirituelle du ministère : l'homogénéité.

La règle de l'homogénéité est la première qui ait reçu, sous la Restauration, une formule théorique, nette et précise. Elle apparaît d'abord seule comme essentielle à la liberté politique ; on comprend tout de suite la pensée des libéraux à ce point de vue : si le ministre ne contient pas en lui-même son principe d'unité, c'est dans le roi qu'il faudra le chercher; c'est alors le roi qui gouvernera et la liberté ne sera plus garantie.

Qui a le premier formulé la théorie de l'homogénéité ministérielle? C'est difficile à déterminer. Ce qu'il est facile de constater, c'est qu'elle existait dans l'opinion des hommes éclairés avec d'autres règles du régime parlementaire dès les débuts de la Restauration. Lou-is faisait de la constitution d'un ministère homogène une des premières conditions de l'acceptation des Bourbons par la France (1).

Dans les Réflexions politiques (décemhre 1814), Chateaubriand place l'homogénéité en tête des desiderata des constitutionnels impatients (chap. xiv) et il laisse dans l'ombre la responsabilité politique : l'homogénéité est la seule garantie à souhaiter : il y a déjà la responsabilité pénale (( et c'est une chose assez menaçante pour eux que ce glaive suspendu sur leurs têtes », pour le cas où ils seraient coupables : contre leur incapacité il existe une garantie qui résulte delà nature môme des institutions : « Nous sommes

(1) « Les princes ne peuvent s'établir, disait-il à Vitrolles, qu'en formant un ministère fort qui soit un, compact et solidaire ; comprenez-vous? » et, ajoute Vitrolles, il me répétait à satiété ce peu de phrase et ce peu d'idées. « Mais, lui répondis-je enlin assez ennuyé... si Je leur parle d'un ministère solidaire, ils iront s'imaginer que je leur propose un ministère solidaire contre eux. » M. Louis entre alors dans une fureur risible : « Vous ne comprenez pas, disait-il, vous ne comprenez rien. Vous ne saurez jamais ce que c'est qu'un ministère constitutionnel. » Vitrolles, t. I, p. ;{8;{.

CHAP. m. — LE MINISTÈRE 135

à peu près sûrs que les hommes les plus distingués par leurs talents seront appelés au timon de l'Etat ; car un homme absolument nul ne peut occuper longtemps une première place sous un gouvernement représentatif. Attaqué par la voix publique et dans les Chambres, il serait bientôt obligé de descendre du poste où la seule faveur l'aurait fait monter. La nation est donc pour toujours à l'abri de ces ministres qui n'ont pour eux que l'intrigue et dont l'impéritie a perdu plus d'Etats que les fautes mêmes des rois. » II serait difficile de faire sortir de ces lignes l'idée de la responsabilité politique, c'est-à-dire, de la conformité nécessaire des vues entre le gouvernement et la majorité parlementaire. Nous avions donc raison de dire que l'idée d'homogénéité apparaît avant l'idée de responsabilité.

L'homogénéité était alors l'idée favorite de M. de Talleyrand ; c'était un des articles du programme qu'il avait chargé Noailles de soutenir auprès du roi. — Au retour de Gand, après les Cent Jours, c'est Talleyrand qui eut l'idée de faire faire une proclamation personnelle du roi à ses peuples; il chargea Beugnot de la rédiger en lui donnant « pour point saillant, d'insister sur l'unité d'administration (1) »,

Aussi, malgré l'opposition de Monsieur et de ses fils, la proclamation de Cambrai du 28 juin 1815 promet l'homogénéité ministérielle comme une des garanties que le roi va ajouter à la Charte : « Je prétends ajouter à cette Charte toutes les garanties qui peuvent en assurer le bienfjut. L'unité du ministère est la plus forte que je puisse offrir ; j'entends qu'elle existe et que la marche franche et assurée de mon conseil garantisse tous les intérêts et calme toutes les inquiétudes. » C'était promettre, en même temps que l'unité matérielle, l'unité d'esprit du ministère ; cette dernière pensée est bien dans les mots : « la marche franche et assurée de mon Conseil ».

(1) Beugnot, t. ir, p. 313.

130 CIIAl'. m. — LE MINISTÈRE

L'ordonnance du 7 juillet 1815 lit passer dans la pratique la promesse de Cambrai : « En posant en principe l'unité duministère et la solidarité de ses membres, elle tendait ouvertement à faire du monarque un roi à l'anglaise régnant et ne gouvernant pas (1). »

Chateaubriand ne devait pas tarder «i développer dans la Monarchie selon la Charte le principe de l'homogénéité qu'il avait posé dans les Réflexions 'politiques (2).

Ce principe était alors unanimement accepté, même par les doctrinaires qui cependant combattaient encore l'idée de responsabilité politique (3).

Comment entendait-on à cette époque la règle de l'homogénéité? Estimait-on qu'elle devait empêcher d'entrer dans le même ministère des hommes entre lesquels existaient certaines divergences d'opinion? Non. Il était admis comme suffisant que les ministres, avant d'entrer au ministère, laissent à la porte toutes les opinions opposées à celles de l'ensemble de leurs collègues et se souviennent seulement des points qui pouvaient les unir: « Le ministère une fois formé doit être un, lit-on dans la Monarchie selon la Charte (ch. xxv). Cela ne veut pas dire que la

(1) VlLLÈLE, t. I, p. 314.

(2) Cliap. xxv, Formation du ministère : qu'il doit être un. Ce que signifie l'unité ministérielle.

(3) « Chaque jour, disait M. de Serre à l'ouverture de la session de 1816, la nature de notre Constitution sera mieux comprise, ses bienfaits mieux appréciés par la nation... le gouvernement s'approche de sa perfection, de cette unité de principe, de plan et d'action qui est la condition de son existence. Eu souffrant, en protégeant même l'opposition légale, il ne tolérera pas que cette opposition trouve en lui-même son point d'appui. »

« Nous demandons surtout au gouvernement, disait Royer- Collard, cette unité rigoureuse de principe, de système et de conduite sans laquelle il n'atteindra pas entièrement le but vers lequel il nuirche. »

différence d'opinions politiques dans des hommes de mérite lorsqu'ils sont isolés, soit un obstacle à leur réunion dans un ministère ; ils peuvent y entrer par ce qu'on appelle en Angleterre une coalition (1) convenant d'abord entre eux d'un système général, faisant chacun les sacrifices commandés par l'opinion et la position des affaires. Mais une fois assis au timon de l'Etat, ils ne doivent plus gouverner que dans un même esprit. »

Louis XVIll, de son côté, avait une compréhension trop grande des nécessités du gouvernement parlementaire et une connaissance trop approfondie de la pratique constitutionnelle anglaise pour ne pas admettre les ministères déconcentration. Mais le ministère une fois formé, il ne voulait pas deux âmes dans un seul corps. Lorsque Decazes lui demandait le rétablissement du ministère de la Maison afin de créer à son profit une majorité dans le Conseil, divisée en deux parties égales, Louis XVIII refuse parce qu'il n'augurait rien de bon d'une « majorité escamotée » ; il aimait mieux que l'homogénéité s'établît dans le ministère par le départ des ministres opposés à Decazes (2). Lorsque ces derniers ont remis au roi leurs démissions, de Serre et Decazes travaillent avec une égale autorité à la Constitution d'un nouveau Cabinet. Louis XVIII connaît la pratique anglaise d'après laquelle, pour favoriser la composition homogène du ministère, le roi charge le premier ministre de désignerlui-même ses collaborateurs, il s'inquiète en outre de l'intransigeance de M. de Serre et de l'opposition de son parti contre Pasquier : « Ce qui me vexe et m'inquiète, écrit-il à Decazes, c'est la lettre de de Serre et la taquinerie de ces doctrinaires contre Pasquier. Je crains que nous n ayons de tout cela deux âmes dans un seul corps, chose détestable. Ce n'est pas ainsi que les choses se passent en

(1) M. Canning avant d'entrer au ministère britannique, s'était battu avec lord Castlereagh pour cause d'opinions politiques.

(2) E. Daudet, Louis XVIII et le duc Decazes, p. 317.

138 LIIIAI'. m. — LE MINISTÈRE

Angleterre. En 1783 se forma la fameuse coalition de lord Norlh et de Foy ; c'étaient l'eau et le feu ; eh l)ien ! ils embrassèrent un même système et restèrent unis même après leur sortie du ministère. En 1806, àla mort de Pitt vint le ministère des i.alents ; même suite : lord Granville et lord Grey sont encore unis aujourd'hui comme alors. Lorsque le roi change son ministère, il ne dit pas à deux personnes mais à une seule de lui en former un. Je ne sais qui me tient de t'en dire autant (1). » La règle de l'homogénéité était, on le voit, bien connue et bien comprise. En un rapide coup d'œil, voyons comment elle fut appliquée.

Dans les débuts, les Cabinets apparaissent comme homogènes pour autant que le permet la situation informe des partis. — Dès 1815, les partis politiques se dessinent; cependant le ministère Richelieu ne présente pas cette unité de vues, cette communauté dans la conception d'un système de gouvernement qui constitue à proprement parler Thomogénéité. C'est qu'on n'avait pas cherché à prendre ce ministère dans un parti : on avait choisi seulement des hommes qui ne soulevaient pas de trop fortes préventions. Richelieu avait été appelé à former son administration au milieu d'une crise politique grave, alors que, par suite de son absence prolongée, il ne pouvait connaître suffisamment les collègues qu'il appelait auprès de lui. Vaubianc appartenait nettement au parti ennemi du ministère. Feltre et Dubouchage étaient livrés à l'exagération royaliste la moins sage ; Gorvetto ne voulait pas être un homme poUtique ; le duc de liichelieu était découragé ; seul, Decazes avait des vues de gouvernement. Tout en affectant des liens intimes avec les principaux chefs de la majorité ultra, la portion la plus éclairée de ce Cabinet sentit le besoin de demander son appui à la minorité modérée qui la lui donna avec abnégation.

(1) E. Daudkt, p. ;n4.

Une fameuse inconvenance parlementaire de M. de Vaublanc amena sa sortie du ministère. En février 1826, il soutint devant la Chambre cette théorie étrange que l'homogénéité devait porter sur la marche du gouvernement non sur les hautes matières de législation : « Ici, je dois dire ma pensée tout entière. Autant je suis convaincu qu'un ministre doit s'unir de pensée et d'action avec ses collègues pour la marche du gouvernement, autant je crois qu'il lui est permis de conserver une opinion particulière sur les hautes matières de législation. Je déclare donc que, personnellement, j'ai toujours désiré le renouvellement intégral. J'ai toujours trouvé qu'il avait en sa faveur plus de motifs que le renouvellement par cinquième ; mais je reconnais que les deux opinions peuvent être également débattues, qu'elles empruntent plus ou moins de force des circonstances au milieu desquelles elles s'élèvent. » Sur une matière très grave, dont pouvait, dans le fonctionnement normal du régime parlementaire, dépendre l'existence même du Cabinet, Vaublanc prétendait donc garder et soutenir son opinion particulière, et en même temps respecter l'homogénéité. C'était une trahison ou une sottise. Vaublanc demeura cependant au ministère jusqu'au 17 mai : il fut alors remplacé par Laîné.

Lorsque Decazes se fut débarrassé de la Chambre introuvable, il travailla à introduire l'unité dans le Cabinet en se débarrassant de ceux de ses collègues qui avaient des attaches avec le parti ultra. De sa correspondance avec le roi et avec le président du Conseil (1), il résulte que l'idée dominante de sa politique était qu'il fallait canaliser les aspirations libérales; pour accomplir ce plan, il fallait les dominer en ayant l'air de s'y soumettre, les suivre comme le cocher suit le cheval ; un gouvernement fort était seul capable de réussir dans cette tentative : « ce gouvernement fort, nous l'avons ou nous l'aurons le jour où

(i) Daudet, p. 483 et 487.

nous serons Un de volonté et d'action ». Au cours de l'année 1817, Decazes réussit à faire remplacer Danibray, Feltre et Dubouchaye par Pasquier, Gouvion Saint-Cyr et Mole aux ministères de la Justice, «le la Guerre et de la Marine (1).

Ces modifications constituent un progrès vers l'homogénéité du ministère, mais ne la réalisent pas. Tous les ministres sont sans doute d'accord sur les premiers principes : ils sont royalistes et ils croient à la nécessité pour la monarchie d'appliquer loyalement la Charte. Mais il y a des oppositions de tendances ; il y a une droite et une gauche. Richelieu et Laîné ne pouvaient se défendre d'une grande méfiance contre les liommes qui avaient servi l'empire^ c'est-à-dire contre les seuls qui aient fourni leurs preuves de capacités politiques et administratives. Ils combattaient les imprudences des ultras, mais c'était à eux qu'allait irrésistiblement leur sympathie ; s'ils critiquaient les actes, ils ne savaient frapper les hommes qui affichaient pour le trône un dévouement exalté. Louis, ministre de l'Intérieur, ne révoquait pas les préfets qui insultaient ouvertement Decazes, ministre de la police. — Les autres ministres au contraire voulaient une politique plus nette et plus courageuse : les ultras compromettent le Roi parleur zèle indiscret : aucun accord n'est possible avec eux; il faut s'attacher les hommes qui ont fait preuve de modération, de sagesse, de capacité, de talent : leur présence aux affaires doit rassurer le pays contre les craintes de réaction. Ces divisions éclatent au début de la session de 1818 sur la question de majorité. Pasquier, Decazes, Roy, Saint-Cyr

(I) La retraite de M. Dubouchage fut ce qu'on appelle, dans le jargon parlementaire, un « débarquement ». Dubouchage avait déclaré la somme de 48 millions nécessaire au service de la marine : le l^^mars 1817, la réduction à 44 millions proposée par kl commission du budget fut votée par 108 \o'\\ contre 89. Le ministère ne se solidarisa pas avec ce ministre qui dès lors se retira. ViLii;LK, Mém., t II, p. 103.

voulaient qu'on restât d'accord avec la majorité de la dernière session ; Laîné était partisan d'une alliance plus étroite avec la droite. Tout en penchant vers ce dernier parti, Richelieu veut laisser au roi la responsabilité de la décision. Le succès des libéraux (La Fayette, Manuel...), la difficulté avec laquelle Ternaux a triomphé de Benjamin Constant confirment Richelieu dans ses tendances vers la droite : il veut modifier la loi électorale dans un sens réactionnaire. Mais une fois les députés arrivés à Paris, il comprend l'inutilité de tenter une réforme qui a contre elle l'opinion publique. l\ sait d'autre part qu'une partie du ministère ne partage pas sa manière de voir sur ce point fondamental. — Il se produit alors non point une démission collective du Cabinet, comme celle qu'avait envoyée Talleyrand conformément aux règles et aux traditions du régime parlementaire, mais une véritable débandade m.inistérielle : chacun envoie sa démission de son côté; le duc de Richelieu commence; M. Mole le suit; Decazes, à qui rien ne faisait prévoir pareille résolution, prie le roi d'accepter sa démission, s'il ne refuse pas celle de Richelieu ; Pasquier en fait autant à son tour ; de même, M. Laine, que personne n'avait consulté et qui apprend par hasard qu'il est le seul ministre non démissionnaire.

Le ministère qui s'en allait ainsi avait cependant accompli une œuvre considérable. Il avait triomphé de? grandes difficultés résultant de l'occupation étrangère, apaisé les souffrances d'une disette sans précédents, diminué les passions politiques déchaînées ; il avait enfin couronné son œuvre par la complète libération du territoire. Il partit accompagné de l'estime générale. Sa chute ne s'explique que par les difficultés intérieures provenant de sa composition : c'est son défaut d'homogonéité qui l'a perdu, et c'est bien une façon pour un principe de s'affirmer que d'anéantir ce qui lui est contraire.

Le ministère Dessoles-Decazes paraît, au moment de sa formation, homogène dans un sens franchement libéral : il

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y a un progrès marqué. Mais il subsiste des nuances qui ne tardent pas à s'accentuer; Decazes, suivi de MM. de Serre et de Portai, penche cette fois-ci vers la droite. Louis, Dessoles et Gouvion Saint-Cyr restent résolument libéraux. C'est encore à propos de la loi électorale que le conflit s'accuse, et c'est Decazes qui reprend le projet de réforme qui avait amené la chute de Uichelieu. Les élections partielles de 1819 avaient amené à la Chambre 28 députés de la gauche, parmi eux l'abbé Grégoire, dont le succès produisit un scandale énorme (1).

C'est l'occasion pour Decazes d'un changement ouvert de politique : il dissout la société des Amis de la Presse qui l'avait servi dans d'autres circonstances, et combine avec son ancien collègue Pasquier un projet réactionnaire de loi électorale qu'il soumet au conseil. Louis, Dessoles, Gouvion Saint-Cyr le combattent énergiquement. Mais, le roi s'étant prononcé pour Decazes, ils lui remettent immédiatement leurs portefeuilles (17 novembre 1819) (2).

Il faut remarquer que le ministre des Affaires étrangères (Dessoles), le ministre des Finances (Louis), le ministre de la Guerre (Gouvion Saint-Cyr), n'étaient pas, par la nature des affaires de leurs départements, responsables d'une modification à la loi électorale ; mais, dans le régime parlementaire, les mesures d'intérêt général sont censées émaner du ministère tout entier. En se retirant d'un Cabinet dont ils n'approuvent pas un acte important, ces trois ministres rendaient hommage à la règle de l'unité du ministère.

Le ministère Decazes présente une certainei^iomogénéité ; et d'ailleurs il est tellement dominé par le tout-puissant favori qu'il est nécessairement un.

Le second ministère riichelieu est composé des anciens

(1) Il est avéré que les ultras ont laif,'einent contribué à oello élection. Ce n'est pas de nos jours ([ua élé inventéo la détestable politique du pire.

(2) Voir le récit de cette scène dans Villèle, l. Il, p. 272.

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collègues de Decazes : Richelieu le remplaçant à la présidence du Conseil et Siméon à l'Intérieur. Il est suffisamment homogène dans un sens relativement libéral ; mais cette homogénéité cesse du fait de l'adjonction au Conseil des chefs du parti royaliste. Yillèle et Corbière restèrent étrangers aux opinions dominantes du ministère ; ils demandent, au nom de leur parti, des satisfactions qu'on est obligé de leur refuser, comme le déplacement des préfets qui n'ont d'autre tort que de représenter fidèlement les idées du ministère.

Le ministère Villèle présente un certain mélange de droite et de centre droit : Yillèle dans ses Mémoires (t. III, p. 40) indique les inconvénients de cette composition : il eût souhaité un ministère plus homogène. Mais il fera luimême, par la direction énergique qu'il imposera à tous ses collègues, l'unité de son Cabinet; il méritera d'être appelé par Foy « le ministre accapareur de toutes les influences ». Nous avons vu comment il sut se débarrasser de Chateaubriand qui échappait à sa direction.

Le ministère Martignac était pris au sein de l'opinion dominante du moment. 11 était homogène.

Quant au cabinet du 8 août 1829, il ne présentait aucune homogonéité, ni par le choix des personnes, ni par l'adoption commune d'un plan de politique. « Afin de ménager des susceptibilités poliliques, de rattacher au gouvernement toutes les fractions de l'opinion royaliste, et la portion de l'opinion libérale cà laquelle on supposait de la propension à se rallier à lui, dès qu'elle en aurait reçu des garanties, on confia des portefeuilles aux hommes considérés comme l'expression de chacune de ces opinions. Ainsi M. Courvoisier vint siégera côté de M. de La Bourdonnaie dont il avait combattu les doctrines à la Chambre des députés. M. de Chabrol dut mêler sa politique hésitante à l'ardeur irréfléchie de M. de Polignac, et l'on pensa que l'amiral de Rigny (remplacé sur son refus par M. d'IIaussez) consentirait à confondre la nuance très prononcée de son

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libéralisme dans la couleur royaliste non moins tranchée de M. de Montbel. (Juant à M. de Bourmont, on comptait avec raison que son adresse contribuerait à mélanger et à réunir ces éléments hétérogènes (1). »

Ces hommes d'opinions diverses entraient dans le ministère sans savoir quelle en serait la politique, sans aucune entente préalable. — Déplus, Polignac ne les connaissait pas et il n'avait pas à leur proposer le projet d'un plan de gouvernement. Ce ministère était, en somme, suffisamment caractérisé par la présence de l'incohérent et turbulent La Bourdonnaie qui, en 1829, s'opposait à l'établissement d'un président du Conseil, parce qu'il gênait la « responsabilité individuelle » des ministres qui ne pouvaient s'engager à « jurer par ses paroles ».

Il eût fallu un gouvernement plus fort, c'est-à-dire plus un, plus homogène, pour conjurer la crise que redoutaient les esprits les moins clairvoyants.

(i) D'Haussez, Mém., t. II, p. 83.