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laniiîvge; il faut s'engager dans la lutte en véritable et sérieux acteur (1).

Les commissaires du roi continuèrent cependant à intervenir dans la discussion des lois politiques. En 1S22, dans la discussion sur la presse à la Chambre des Pairs, le discours de Valimesnil, simple conseiller d'Etat et commissaire du roi, produisit une impression plus profonde que celui du Carde des sceaux, Peyronnet (2). Salvandy (qui n'est député qu'en 1832), essaie d'ajouter, à sa réputation d'écrivain une réputation d'orateur en abordant la tribune comme commissaire du roi sous le ministère de Martignac (8). Le grand naturaliste Cuvier, conseiller d'Etat, s'était fait une spécialité de défendre, comme commissaire du roi, les projets du gouvernement, quels qu'ils fussent, à la Chambre des députés. Aussi était-il considéré comme étant, sinon dans le ministère, tout au moins « en dedans de la machine gouvernementale (4) ».

Avec le progrès du régime parlementaire, la physionomie de l'institution des commissaires s'est modiliée ; les commissaires du gouvernement ne sont plus considérés comme des orateurs appelés à influer sur les Chambres par leur éloquence ou des arguments de nature politique. Ils ne servent plus, pour ainsi dire, qu'à documenter une discussion. De hauts fonctionnaires continuent, par exemple, à être désignés dans la discussion des budgets des services auxquels ils sont attachés, parce qu'ils en connaissent particulièrement les besoins. Mais si des commissaires du gouvernement sont désignés dans la discussion des lois politiques, ils évitent de faire des discours, ils donnent seulement aux ministres les renseignements qui pourraient leur être utile au cours de la discussion.

(1) Mém., t. I, p. 53,

(2) Feuband, Mém., p. 252.

(3) Haussez, t. II, p. 50.

(4; Haussez, t. I, p. 400.

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On ne choisit plus de commissaires à raison de leur éloquence ou de leurs aptitudes politiques.

L'usage curieux d'investir des députés de la mission officielle de défendre les projets du gouvernement en leur conférant la qualité de commissaire du roi, dura jusqu'cà la fin de la Restauration. Dans les débuts, il répondait à un besoin particulier : le besoin d'introduire quelque compétence dans le travail des commissions. La majorité de la Chambre introuvable se composait de gentilshommes arrivant de leurs châteaux, de leurs salons ou de l'étranger, avec une ignorance complète des affaires publiques. Elle nomma une commission du budget à son image : tous ceux qui avaient quelque compétence financière en furent exclus. Le s^eul ministre des Finances n'eut pas suffi ta la lutte qui devait être de tous les instants contre l'ignorance et les préjugés. La qualité de commissaire du roi conférée à quelques députés éminents leur permettait de se faire entendre au sein de la commission. Pasquier rapproche la mission qu'il reçut alors, d'un professorat (L).

Dans la suite les députés de la majorité reçurent encore les fonctions de commissaires du roi : c'était faire d'une manière ouverte et formelle ce qui se fait aujourd'hui à la suite de négociations secrètes ou bien tacitement. Les mi-

(1) « En acceptant cette tcàche, (t. IV, p. 82)j'étais loin de prévoir à quel point elle serait lourde et pénible. J'ai eu à lutter contre les préventions, les ignorances, les mauvais volontés souvent intraitables sans espoir de jamais les désarmer. Mes tribulations commencèrent avec la discussion des bureaux ; c'était donc pour les personnes qui avaient quelques expérience une sorte de professorat qui durait tous les matins deux ou trois lieures. Je dirai, par exemple que je fus obligé de consacrer deux matinées à expliquer le mécanisme des banques... Le bureau 0 1 se trouvait le duc de Gaëtê était un cours de finances et d'administration... La commission repoussant les propositions du gouvernement, il fut résolu que les ministres et les commissaires du roi demanderaient à être entendus par la commission et qu'on débattrait avec elle tous les points litigieux ».

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nislres no surfiraient pas à eux seuls à défendre les lois importantes ; il faut qu'ils soient aidés par quelques députés de la majorité. Le rôle de commissaire du gouvernement, sans le litre, est parfois rempli, en fait, par le rapporteur (1).

11 ne faut pas s'y tromper: ces députés nommés commissaires du roi étaient le plus souvent des fonctionnaires, la Charte n'admettait aucune règle d'incompatibilité.

Le ministère attachait à sa fortune des députés éminents en les appelant au Conseil d'Etat. Dans ces conditions, la qualité de commissaires du roi n'était qu'une précision, dans un cas déterminé, de la mission générale de défendre les projets du gouvernement qu'ils tenaient de leurs fonctions mêmes. Ainsi, Martignac appelé au Conseil d'Etat par Villèle et nommé directeur de l'enregistrement et des domaines, fut chargé de soutenir, en qualité de commissaire, les projets de loi sur les indemnités aux anciens colons de Saint-Domingue, le projet de code forestier, la loi sur la traite des noirs^ etc.

Le régime parlementaire consiste, en dernière analyse, dans le contrôle du pouvoir exécutif par la Chambre. La première condition du fonctionnement normal de ce régime, c'est donc l'indépendance des Chambres. Cette indépendance sera menacée si la Constitution laisse au pouvoir exécutif des moyens d'action trop puissants sur lesmembres de ces Chambres. De ces moyens d'action, le plus efficace et aussi le plus avouable, c'est la fonction publique. Que les fonctionnaires puissent être députés^ ils restent

(1) Corvetfo nomma directement, et sans le consulter. .M. de Serre, commissaire pour la défense du budget, k C'est une sottise ou une insolence, dit M. de Serre, probablement l'une et l'autre. » Ce n'était, en réalité, ni l'une ni l'autre. Corvetlo était un ministre de l'école impériale plus habitué à donner des instructions à des agents qu'tà se concerteravec des députés. Gl'i/ot, t. I, p. 209.

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SOUS l'influence du gouvernement par la subordination hiérarchique et la menace de révocation ; mais que les députés puissent être nommés fonctionnaires et cumuler les deux qualités, c'est encore plus grave: c'est alors une tentation de corruption qui s'étend à tous les députés. — Et cependant il convient de ne pas éloigner des assemblées législatives tous les fonctionnaires dont le titre même est une garantie de compétence. La conciliation entre le besoin et l'indépendance des assemblées de contrôle et la nécessité de ne pas en éloigner toute une classe éclairée de la nation, constitue un des problèmes les plus délicats de la science politique.

11 faut aussi que les élections soient faites par des électeurs indépendants. D'où la nécessité de déclarer inéligibles certains fonctionnaires, dans les circonscriptions où ils sont présumés devoir exercer une influence considérable à raison de leurs fonctions : c'est la question des inéligibilités relatives.

La Charte de 1814 n'admettait ni incompatibilité ni inéligibilité. Tous les fonctionnaires pouvait^nt donc briguer le mandat électif dans toutes les circonscriptions, et l'exercer sans résilier leurs tonctions. Aussi l'opposition ne-tarda-teîle pas à manifester la crainte que la Chambre élective, envahie parles fonctionnaires, ne devint un jour une sorte de Conseil d'Etat, une succursale de l'administration supérieure. Répondant à cette préoccupation, Barthe et Labastide en 1815, Cornet d'Incourt en 1817, Méchinen 1880, proposèrent d'exclure de la Chambre certaines catégories de fonctionnaires. Ces propositions furent repoussées, mais on reconnut en même temps que le principe en était fondé en établissant certaines inéligibilités : celles des préfets et des gént'raux dans leur circonscription (1) et, celles des souspréfets pour les collèges d'arrondissement électoraux qui comprenaient la totalité où une partie des électeurs de l'ar-

(1) Art. 17, loi o février 1817.

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rondissement de leur sous-préfecture (1). Ces inéliyibililés étaient déjà établies par l'acte additionnel. Cependant l'invasion des fonclionniiires continuait. De plus en plus les collèges électoraux portaient leurs choix sur des fonctionnaires ; de plus en plus les députés briguaient des fondions publiques. Un débat fut soulevé à la Chambre, en 18'i(i,par un article du Journal du Commerce dénonçant la servilité de la Chambre. Celle-ci traduisit le journal à sa barre, Royer-Collard le défendit. Il montra avec son ironie puissante le danger qui existait pour le régime parlementaire du fait de la présence de nombreux fonctionnaires dans la majorité. « La prudence commune, cette prudence aussi vieille que le genre humain, enseigne que la situation particulière des hommes détermine leurs intérêts et qu'il faut s'attendre trop souvent que leurs intérêts déterminent leurs actions. Là où le contraire arrive il y a de la vertu. Elle seule opère ce miracle ; il faut de la vertu aux fonctionnaires pour rester indépendants ». Moins de dix ans auparavant, Royer-Collard montrait avec la même force, que la présence des fonctionnaires à la Chambre était conforme à la Charte qu'il considérait alors comme excluant lu régime parlementaire. En 1817, en effet, Yillèle, s'inspirant de la constitution anglaise, avait proposé un amendement à la loi électorale qui, sans établir aucune incompatibilité, était de nature à augmenter l'indépendance de la Chambre et à diminuer le nombre des fonctionnaires députés. Cet amendement était ainsi conçu : u Les députés qui, ultérieurement à leur nomination, seraient promus par le gouvernement à une fonction ou a un emploi amovil)le, cesseront par le seul fait de leur acceptation de laire partie de la Chambre. Mais ils pouront y être réélus par leurs départements s'ils ne sont dans les cas prévus par l'article 17. » Corbière appuya la proposition de son ami. « Notre devoir est de veillera ce que, par tous les moyens possibles, la

(1) Art. H, loi du 23 juin 1820, dite du doulde vote.

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Chambre soit composée de députés libres dans leur opinion et véritablement indépendants (1). »

M. de Serre, au nom du cabinet, combattit cette proposition comme attentatoire à l'autorité royale. — Or la proposition avait été faite par un parti qui se vantait de son respect et de sa soumission à l'autorité royale. Le cabinet avait eu pour auxiliaires Royer-Collard et ses amis qui cherchaient, dans l'autorité royale, la garantie de l'ordre public et de la réelle liberté. (2)

La proposition fut reprise annuellement, sans succès, et d'ailleurs sans espoir d'un résultat immédiat, soit par les libéraux, soit par la contre-opposition de droite. Après la chute de Villèle, elle fut reprise par l'opposition libérale qui venait de remporter aux élections de 1827 une éclatante victoire. La proposition était d'ailleurs plus large que celle de ViUèle en 1817 ; elle soumettait à la réélection tous les députés qui, pendant l'exercice de leur mandat, avaient reçu une fonction ou un simple avancement dans la fonction. — Cette proposition fut votée à la Chambre des députés, mais échoua à la Chambre des pairs (3).

Le duc de Broglie, dans un calcul publié à l'occasion de cette proposition, estimait que sur 1 400 députés élus de 1814 ta 1828, 1200cà peu près avaient accepté des fonctions publiques. Mais il comptait dans ce chilfre toutes les fonctions gratuites : maires, conseillers généraux, conseillers d'arrondissement. En 1828, la Chambre comptait 130 véritables fonctionnaires parmi lesquels plusieurs conseillers d'Etat. 11 est bon cependant de remarquer que le Conseil

(Ij C. D., 8 janvier 1817. Arch. pari., t. XVIII, 90.

(2) a N'est-donc pas un principe fondamental et sacré que c'est le roi qui gouverne? Le principe reconnu, peut-on nous proposer de statuer que la nomination du roi fera tomber un membre de cette chambre en état de suspicion nationale? »

(3) Passée dans la loi du 14 septembre 1830, cette disposition n'eut pas pour effet de diminuer le nombre des fonctionnaires aussi considérable dans les chambres de la Monarchie de juillet que dans les chambres de la Restauration.

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d'Etat n'était pas alors comme aujourd'hui un corps à l»eu près excUisivementadministratif : c'était plutôt un conseil politique où étaient appelés les hommes marquants des diverses nuances du parti royaliste. Les conseillers d'Etat se croyaient une certaine indépendance ; les députés doctrinaires, Royer-GoUard, Camille Jordan, etc., regardèrent comme une indignité de la part de leur ancien ami de Serre, devenu ministre, leur exclusion du Conseil d'Etat, alors qu'ils faisaient une oppositi()n ouverte à son ministère.

« Le gouvernement faisait dans le Conseil d'Etat, non seulement une étude approfondie des questions, mais une expérience préparatoire des idées, des désirs et des objec-. tions qu'il devait rencontrer plus tard dans une lutte plus rude et sur un théâtre plus bruyant (1). »

La réforme parlementaire, c'est-à-dire l'établissement d'incompatibilité sera, après la réforme électorale, l'article le plus important du programme libéral à la veille de 1848.

(1) GuizoT, t. I. p. 182. — SiREY, du Conseil d'Etat selon ta mo" narchie constitutionnelle, 1818. — Cormenin, du Conseil (VEtat envisage comme conseil et comme juridiction dans notre monarchie constitutionnelle 1828. — Cormenin, un des fondateurs du droit administratif était député et maître des requêtes.