ADRESSES

Le droit pour les Chambres de communiquer directement avec le roi par le moyen de l'adresse n'est pas directement inscrit dans la Charte. Une seule allusion y est faite dans l'article 19, introduit par accident comme transaction entre les partisans de l'initiative des Chambres et ceux de l'initiative exclusive du roi (1).

L'adresse est réglementée par la loi du 1 . août 1814 (2).

L'adresse devait être portée au roi par une députation, le roi décidait si cette députation était grande ou simple. La simple députation était composée du président et de deux secrétaires. Vingt-cinq membres de la Chambre, y compris le président et les secrétaires, formaient la grande députation '3). En fait, la petite députation était reçue dans le cabinet du roi ; la grande députation présentait solennellement l'adresse dans la salle du trône. Pour manifester son mécontentement vis-à-vis des Chambres le roi décidait qu'il ne recevrait que la petite députation ; un signe plus grave de mécontentement était que le roi ne souffrait pas la lecture de l'adresse ; il en recevait le texte écrit des mains du président et remettait sa réponse

([) Mémoires de Ferrand, p. 77.

(2) Règlement en forme de loi sur les relations des deux Chambres avec le roi et entre elles, titre VI.

(3) Titre VI, art. 3.

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éf;alement écrite, ('/est ainsi qu'agit Louis XVlll en 1821. Charles X, il est vrai, entendit la lecture par Royer-CoUard de l'adresse des 2:21 et y répondit oralement. En agissant ainsi, Charles X avait une intention analogue à celle de Louis XYHI. C'est sur son trône, entouré de toute la pompe royale, au milieu d'un cortège brillant de hauts fonctionnaires qu'il avait à dessein convoqués, qu'il voulut recevoir la députation de la Chambre. Il espérait, par l'éclat de la majesté royale, inspirer aux députés le regret de leur audace. « C'est une chose vraiment grande et imposante qu'un roi sur son trône, disait Royer-Collard en se retirant » (1).

Il ne parait pas qu'cà la différence du dictateur de 52, instruit i>ar l'expérience, les auteurs de la Charte et de la loi du 13 août 1814 se soient rendu compte de l'importance que devait acquérir l'adresse dans la vie constitutionelle. Ni Ferrand, ni Beugnot n'en parlent dans leurs mémoires sur la rédaction de la Charte.

Le senatus-consulte du 28 frimaire, an XII, accordait le même droit au corps législatif qui n'en avait pas abusé. La loi du 13 août 1814 réglemente l'adresse comme une institution qu'on n'avait pas besoin d'admettre expressément; la traditions de l'ancienne France admettaient les grands corps de l'Etat à s'adresser directement au roi.

Pendant quelques années l'adresse n'eut aucune signification parlementaire. Les ultras ne songèrent pas à employer ce moyen pour attirer le gouvernement dans la Chambre. Elle contenait seulement la formule banale d'hommages respectueux ; les projets d'adresse étaient adoptés à peu près sans discussion.

C'est en 1819 que, pour la première fois, Laffitte essaya de faire de l'adresse une manifestation politique ; il proposait de supplier le roi d'empêcher toute atteinte à la loi des élections (2).

(1) Haussez, t. II, p. 182.

(2) 3 mars «819, Arch. pari., t. XXIII, p. 37.

Son projet ne fut pas adopté. Ce n'est qu'à partir de 1821 que la Chambre saisit l'occasion de l'adresse pour faire connaître son sentiment sur la marche du gouvernement ; dès lors l'adresse est une pièce du système parlementaire.

Le projet d'adresse présenté par la commission le 26 novembre 1821 contenait trois phrases constituant des blâmes à l'adresse du ministère : une phrase sur les souffrances de l'agriculture et le bas prix des céréales indiquait l'intention de reprocher au duc de Richelieu de faire bon marché des intérêts de notre agriculture en faveur de la Russie, dont les blés d'Odessa inondaient les marchés du midi ; une phrase sur le développement de la Charte et la nécessité de supprimer la censure des journaux était une concession à la gauche. Il y avait surtout la phrase relative aux affaires étrangères sur laquelle le ministère fit porter tout le débat. « Nous nous félicitons avec vous, Sire, des relations amicales qui existent entre vous et les puissances étrangères dans la juste confiance que cette paix précieuse n'est achetée par aucun sacrifice incompatible avec l'honneur de la nation et la dignité de votre couronne ». Sur cette phrase s'ouvre une discussion sur la politique extérieure. La Rourdonnaie développe le sens que son parti entendait donner à l'adresse, a La paix a été achetée aux dépens de l'honneur national et de la dignité de la couronne » . Pour le montrer il examine la conduite extérieure du gouvernement depuis 1818 jusqu'aux affaires de Naples et d'Espagne. Dans ces dernières circonstances le ministère a sacrifié la dignité du roi puisqu'il n'a pas défendu des souverains qui sont ses parents. Foy reprend les mêmes idées en leur donnant sa couleur particulière. Le ministère a laissé opprimer les peuples d'Italie, la phrase doit être maintenue comme expression du blâme qu'il a mérite.

Pasquier, ministre des Affaires étrangères, accepte la question sur le terrain où les orateurs de l'opposition

Barthélémy lo

2ïîG CHAP. 1\. — ADRESSES

l'ont portée. Il deinancle la suppression de la phrase en défendant la politique extérieure du ministère. M. de Serre, au contraire, se place au point de vue des principes ; il affirme l'incompétence juridique aussi bien que l'incompétence de fait de la Chambre pour juger la politique extérieure. L'incompétence juridique: de Serre reste fermement attaché aux idées qu'il soutenait lorsqu'il appartenait au parti doctrinaire. Alors que quelques doctrinaires commençaient à marquer leur évolution,, il demeure l'adversaire résolu du gouvernement parlementaire. Le droit de paix et de guerre, disait-il, appartient au roi ; la Charte n'a appelé sur cette matière l'intervention des Chambres que dans deux cas : lorsqu'il y a un acte politique incriminé ou quand les traités à conclure exigent le concours du pouvoir législatif. La Chambre n'a donc pas le droit d'insérer dans l'adresse cette phrase injurieuse pour le gouvernement du roi. Et d'ailleurs, il ajoute que la Chambre est incompétente en fait : « Comment pouvezvous juger la politique européenne, les documents vous manquent ». Et par là il indique bien nettement qu'il ne reconnaît à aucun degré l'obligation pour le gouvernement de mettre la Chambre au courant de la polique extérieure de la France. Courvoisier enfin proteste contre l'usage qu'on voulait laire de l'adresse : « Les adresses, dit-il, sont d'hommage et non d'accusation (1) ».

Cette parole de Courvoisier marque bien la transformation profonde que fait subir à l'adresse le progrès du régime parlementaire. L'adresse fut votée par 17-4 contre 98.

Louis XVIII ne voulut pas admettre que l'adresse fut dirigée seulement contre les ministres ; il n'avait jamais renoncé aux apparences du gouvernement. Il fut blessé de l'adresse. La Chambre ayant été informée de ce sentiment voulait faire remettre l'adresse au ministre de l'Intérieur.

(1> Arch. pari., T. XWII, p. ;;88.

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Mais la loi du oaoLitl814 contenait formellement la règle que l'adresse devait être remise au roi par une députation. Le roi exigea la petite députation et refusa d'entendre la lecture de l'adresse. « Dans l'exil et la persécution, dit-il, j'ai soutenu mes droits, l'honneur de ma race et celui du nom français. Sur le trône, entouré de mon peuple^ je m'indigne à la seule pensée que je puisse sacrifier jamais l'honneur de la nation et la dignité de la couronne. »

A partir de 1821 il n'est guère plus discuté que la Chambre ait le droit de se servir de l'adresse pour exprimer ses sentiments sur la marche du ministère.

La discussion de l'adresse de 1822 embrasse le cycle tout entier de la politique sans qu'on trouve reproduites, de la part des ministres, les réserves exprimées par M. de Serre l'année précédente, sur le droit de la Chambre d'apprécier les actes du ministère (1).

L'adresse de 182o donne lieu à un débat d'une ampleur plus considérable encore. Mais la Chambre sent le besoin de justifier théoriquement sa conduite;, ce qui montre que si les principes ont fait des progrès ils ne sont pas complètement acceptés. La Bourdonnaie formule la théorie nouvelle de l'adresse qui « ne doit pas être seulement un hommage •de respect et de dévouement, mais encore l'expression de l'opinion de la Chambre sur la marche du gouverneiiient (2) ).. Delalot (3) essaye de concilier l'article 14 de la Charte qui donne au roi le droit de paix et de guerre avec le droit de la Chambre d'examiner la conduite du ministère à l'extérieur. La conciliation est faite par l'article 55 : la Chambre a le droit d'examiner si le ministère •n'a pas commis de trahison dénature à motiver une accusation devant la Chambre des pairs. Toutefois les questions de principe reviennent incidemment ; elles prennent

(I) 10 juin 1822, Arch. pari., t. XXXVI, p. 582. (2j Arch. pari., t. XXX VIII, p. 280.

(3) Ibid., p. 287.

moins d'importance, les ministres défendent leur politique sans faire précéder leur exposé des réserves constitutionnelles, qui était de style dans les délibérations antérieures. Les adresses du 3 août et 31 décembre 1824 (1) ne donnent guère lieu qu'à des observations grammaticales ou de style ; il en est de môme tant que Villèle conserve sa majorité.

Le 0 lévrier 1826 (2), la discussion de l'adresse devient de nouveau l'occasion d'attaques ardentes contre le ministère des deux côtés de la Chambre. La liourdonnaie et Sebastiani critiquent vivement la politique intérieure et extérieure du ministère. La Bourdonnaie lui reproche de favoriser les idées républicaines; Sebastiani de préparer une réaction politique et sociale (droit d'aînesse).

Cependant ces discussions qui prenaient tous les ans un développement plus considérable n'aboutissaient à aucun résultat tangible. Un député, Dudon, voulut montrer la vanité de ces séances. « Au lieu d'une discussion vous n'avez qu'une conversation (3). »

Cependant la discussion de l'adresse du 26 décembre (4) occupe deux séances entières. La discussion de l'adresse de 1828 (5) occupe encore plusieurs séances. Le ministère Villèle est tombé, mais la Chambre examine encore sa politique pour la condamner et inviter le nouveau ministère à ne pas la continuer ; elle indique les conditions auxquelles le ministère aura son appui.

Le 6 février 1829 (6), à propos de l'adresse, plusieurs députés discourent sur l'ensemble de la politique sans pour cela attaquer directement le ministère. Ces discussions n'étaient pas sans utilité, elles maintenaient le droit des

(1) Arch. pari., t. XXXIX, p. 640-640, t. Xl.ll, p. 000.

(2) Arch. pari., t. XI. V, p. 741.

(3) C. D., 27 avril 1820, Arch. pari., t. Xl.VII, p. i86.

(4) Arch. pari., t. lAIX, p. 43.

(b) Arch. part , t. LU, p. 7'iJ.

(6) Arch. pari., t LVII, p. 44.

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€hambres de s'occuper du gouvernement ; mais surtout les orateurs avaient le sentiment qu'ils étaient entendus du pays.

Les événements qui suivirent la dernière adresse de la Chambre au roi Charles X suffisent à montrer quelle était l'importance de ces « conversations » sur la politique.

Nous avons vu jusqu'ici la Chambre se servir, pour faire connaître son sentimentsur le ministère, des adresses rédigées au début de chaque session en réponse au discours du trône. Ce moyen présentait le grave inconvénient de n'être pas à la disposition de la Chambre. 11 fallait attendre, pour s'en servir, que le temps fût venu. Aussi ceux qui tendaient cà l'extension des droits de la Chambre voulurentils faire reconnaître le droit de présenter à n'importe quel moment de la session des adresses au roi.

Sous la première Restauration, Dumolard avait donné le premier l'exemple. A la séance du 28 juin 1814 (1), il demanda qu'il fût fait une humble adresse au roi à l'effet d'obtenir que les ministres missent incessamment sous les yeux de la Chambre le tableau de la situation du royaume sous tous les rapports qui intéressent le gouvernement et la prospérité générale. C'était une véritable demande d'interpellation sur la politique générale. La Chambre, dans ses bureaux, approuva la proposition. Avant qu'elle aitété adoptée en séance, le 12 juillet, l'abbé de Montesquiou dresse, sous le prétexte de l'exposé de la situation demandée par la Chambre un véritable acte d'accusation contre la Révolution et l'Empire. — Le 30 juillet un député demande un supplément d'information qui est donné par le baron Louis, ministre des Finances ; on y revient en novembre à la Chambre des pairs. Le but de la proposition d'adresse de Dumolard était bien de demander des renseiûnements au ministère.

Dans la suite, la demande de renseignements n'est qu'un

(1) Arch. pari, t. XII, p. 72.

prétexte. La proposition d'adresse est, en réalité, une motion de blâme contre le ministère. La discussion se déroule comme une véritable interpellation. Le ministère se serait considéré comme battu si le projet dadresse avait été voté (1).

Citons des exemples. Le 1^' mai 18::20(2), Manuel dépose une proposition d'adresse. La Chambre lïxe le jour de la discussion comme elle le fait aujourd'hui pour les interpellations. Le 3 mai i^o), Manuel développe sa proposition comme un orateur contemporain développerait une interpellationsur les» manœuvres cléricales ». Le comte Siméon, ministre de l'Intérieur, répond à l'interpellation et demande l'ordre du jour. La Bourdonnaie, au nom du parti ultra,^ intervient dans la discussion et dépose un contre-projet d'adresse ayant pour but de signaler au roi les menées du parti de Manuel. La Chambre se trouve donc en présence de ce qu'on appellerait aujourd'hui trois ordres du jour. Sur l'intervention d'un député qui démontre, d'après la lettre de la Charte, que la proposition de Manuel est inconstitutionnelle, que la Charte donne aux Chambres le droit d'accuser les ministres, mais non de les harceler par de vagues déclamations, la Chambre refuse de prendre l'adresse en considération et vote l'ordre du jour, comme le lui avait demandé le ministère (4).

(1) La légitimité des adresses dans ce but ne semblait pas être mise en doute au lendemain même de la Charte : « Dans le cas de simple négligence, disait M. de Verneuilli-Puiraseau à la séance de la Chambre des députés du 2 décembre 1841 {Arch. pari. t. XIII, p, 7o6) d'inertie ou même de malveillance, la Chambre aura toujours la ressource d'une adresse au Roi à l'ellet d'appeler l'attention de Sa Majesté sur la conduite de son ministère, et certes ce dernier moyen ne sera pas le moins propre à contenir les ministères dans la ligne de leurs devoirs ».

(2) Arch. pari, t. XXVII, p. 443.

(3) IbuL, p. 464.

(4) Cf. le discours de M. de Castelbajac, Arch. pari., t. XWII» p. 466.

Le 26 février 1821, le général Sébastiani renouvelle une tentative analogue, cette fois à propos de la politique extérieure ; il dépose une proposition tendant à supplier le roi par une humble adresse d'ordonner qu'il soit fait aux Chambresdes communications compatibles avec les négociations actuelles relativement à l'Etat de l'Europe, et particulièrement de l'Italie (congrès de Troppau et de Laybach). La Chambre renvoie la discussion de cette loi après le vote de la loi sur les circonscriptions électorales.

Le 2 mars 1821 (1), Sébastiani développe saproposition et indique pourquoi il a choisi pour discuter ces grandes questions la forme d'une discussion d'adresse. Ce n'est pas qu'il mette en doute le droit pour les députés d'adresser à tout instant des interpellations aux ministres sur l'état des relations extérieures, mais ces interpellations donnent lieu à des discussions tronquées, tumultueuses, passionnées. Aucune question n'est traitée d'une manière complète, solide et sous son véritable jour. C'est pour éviter ce danger et pour traiter avec la gravité convenable la grave question des relations extérieures que Sébastiani avait adopté la proposition d'adresse. Le ministre des Affaires étrangères accepte l'interpellation, il se félicite de l'occasion qui lui est offerte d'expliquer les principes qui dirigent le gouvernement ; mais l'adresse n'est pas prise en considération.

Dans tous les exemples que nous avons cités jusqu'ici les propositions d'adresse en cours de session se bornaient, d'ailleurs, avec une intention évidente de blâme à supplier le roi d'ordonner à ses ministres de donner des explications aux Chambres ; aucune n'allait jusqu'à demander formellement au roi le renvoi de ses ministres ; c'est ce que ht la général Donnadieu dans sa proposition tendant à ce que ft le roi fut humblement supplié de choisir un autre ministère, attendu que celui actuel est incapable et anti-français

{[) Arch. pari, t. XXVII, p. 24G.

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et qu'à ce double litre il a l'ait naître les inquiétudes Ks plus générales et les plus fondées sur le sort de la monarchie et de la France (1) ». La Chambre ne se sentit pas assez sûre de ses droits pour adopter cette adresse ; c'eut été affirmer trop expressément le régime parlementaire, contredire trop directement la prérogative nominale du roi de choisir ses ministres. Ce durent être seulement des considérations de nature constitutionnelle qui retinrent la Chambre, puisque quelque temps plus tard, les sentiments du général Donnadieu passaient avec une forme atténuée d'ailleurs dans l'adresse en réponse aux discours du trùne.

En résumé, il n'y eut jamais sous la Restauration d'adresse votée au roi en cours de session sur les actes des ministres. Ce moyen rappelait trop directement aux Chambres les souvenirs révolutionnaires. « Lorsqu'une assemblée, disait-on, crut pouvoir déclarer vaguement que les ministres avaient perdu sa confiance et imposer au roi de nouveaux ministres, la Révolution dressa un échafaud sur la place Louis XV (2). » Les auteurs des propositions espéraient peu les voir voter : Sébastiani indiquait assez clairement que sa proposition d'adresse n'était autre chose que le moyen commode d'instituer un débat approfondi sur la politique. Son seul but était de se faire entendre du pays et mettre en jeu ce qu'on appelait alors la responsabilité morale des ministres.

La proposition d'adresse en cours de session est le moyen de procédure qui se rapproche le plus de l'interpellation moderne : elle peut être déposée par toiU membre de la Chambre, au moment qu'il juge opportun sauf à la Chambre à fixer la date de la discussion ; cette discussion

(1) C. D. 20 mars J821, Arch. pari., t. X\X, p. 409 ; les cU'veloppements sont donnés \e 11 avril 1821 .Irc/i. parl.,\. \\X, p. 712.

(2) Casteliîajac. C. U., 3 mai 1820. Arch. /xjW., t. XWU, p. 466.

CHAP. IX. — ADRESSES î^oS

est ouverte à tous ceux qui veulent intervenir et surtout elle est clôturée par un vote (i).

(1) L'importance de l'adresse, le danger qu'elle fait courir à l'indépendance du pouvoir exécutif n"a pas échappé à Napoléon IJI. La constitution du 14 janvier 18o2, par son esprit général plutôt cjue par son texte, interdit l'adresse. Lorsque Napoléon III commence à marquer son évolution vers le régime parlementaire, il concède au Sénat et au corps législatif le droit de voter l'adresse mais ce droit ne pouvait être exercé qu'une fois par an, à l'ouverture de la session, en réponse au discours du trône, et il était concédé « pour donner aux grands corps de l'Etat une participation plus directe à la politique générale du gouvernement et un témoignage éclatant de la confiance de l'Empereur ».